Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
Ирина Васильевна Сивакова
В монографии представлен анализ формирования системы советского пенсионного обеспечения, которое происходило в период с октября 1917 г. по 1928 г. В это время определяются ключевые направления социальной политики советского государства, выстраивается механизм правового регулирования пенсионного обеспечения, организационно-правовые формы реализации пенсионных прав и обязанностей приобретают законченный вид. На примере советской России в работе раскрываются основные закономерности развития системы пенсионного обеспечения, которые характерны и для нашего времени: дифференциация мер социальной поддержки по степени значимости профессиональной деятельности субъекта для государства, прямая взаимосвязь между формами пенсионного обеспечения и экономическими условиями конкретного периода общественной жизни, ограничение размеров и видов пенсионного обеспечения лимитами бюджетных средств. Монография способствует более глубокому пониманию сущности советского пенсионного законодательства, на базе которого сформировалась современная система правового регулирования пенсионного обеспечения.
Работа ориентирована на широкий круг читателей: студентов юридических факультетов вузов, аспирантов, преподавателей, а также практикующих юристов и всех лиц, интересующихся правом социального обеспечения, его историей.
И. В. Сивакова
ПЕНСИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД (ОКТЯБРЬ 1917 г. – 1928 г.)
Монография
ebooks@prospekt.org
Введение
Россия стремится к идеалу социального государства, провозглашенному в Конституции 1993 г. Важнейшим условием достижения поставленной цели является создание устойчивой, действенной системы социального обеспечения, гарантирующей реализацию гражданами их права на получение пенсий и пособий по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, материнства и т. д. Особую значимость в рамках указанной системы представляют вопросы обеспечения в случае наступления постоянной нетрудоспособности (пенсионного обеспечения), поскольку, во-первых, предполагают наличие наиболее длительных правоотношений, функционирование которых требует серьезных финансовых вложений, а во-вторых, затрагивают интересы абсолютно всех граждан государства, так как наступление нетрудоспособности неотвратимо для каждого человека.
Система пенсионного обеспечения в России подвергается изменениям в большей степени, нежели какая-либо другая. Об этом свидетельствуют уже три пенсионные реформы, произошедшие в нашей стране с момента перехода к рыночной экономике: переход к системе обязательного пенсионного страхования[1], введение индивидуального (персонифицированного) учета страховых взносов[2], развитие добровольного пенсионного страхования[3]. Однако проблемы российской пенсионной системы, к сожалению, не уменьшаются. Доказательством тому служит очередной этап пенсионной реформы, который ознаменовался законами о страховых и накопительных пенсиях, принятыми Федеральным Собранием по проектам Министерства труда и социальной защиты РФ в 2013 году[4]. Кроме того, до сих пор не стихают дискуссии о вероятности повышения пенсионного возраста в нашей стране на фоне уже свершившихся реформ в ряде европейских государств[5]. Изучение российской пенсионной системы в ретроспективе позволяет проследить динамику развития ее правового регулирования, выявить позитивные и негативные черты различных форм реализации пенсионного обеспечения, а также причинно-следственную связь между конкретными историческими условиями социально-правовой действительности и построением системы пенсионного обеспечения.
Рассматриваемый в настоящей работе исторический период (октябрь 1917–1928 гг.) по сути иллюстрирует модель развития системы пенсионного обеспечения Российского государства с конца XX до начала XXI в.: смена форм собственности в 80–90-х гг. XX в. повлекла, как и в советское время, очередную реформу пенсионного обеспечения в виде отказа от единой советской системы обеспечения в пользу комплексной, соответствующей принципам рыночной экономики (обязательное пенсионное страхование, государственное обеспечение и активно развивающаяся в последнее время система добровольного пенсионного страхования).
Знание особенностей правового регулирования советского пенсионного обеспечения стало особенно необходимо в настоящее время в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 29 января 2004 г. № 9-П[6], которое указало, что в правоприменительной практике должны учитываться «законные ожидания граждан», а следовательно, пенсионное законодательство, действовавшее на момент их трудовой деятельности. Актуальность выбранной темы для науки определяется также отсутствием на данный момент современных исследований, посвященных вопросу становления советской системы пенсионного обеспечения в аспекте развития процесса ее правового регулирования.
Специальное комплексное изучение правового регулирования пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г. не составляло самостоятельного предмета исследования диссертационных и монографических научных трудов. Вместе с тем различные аспекты объекта исследования неоднократно находились в поле зрения ученых досоветского, советского и современного периодов.
Среди дореволюционных авторов, которые занимались изучением пенсионного законодательства, действовавшего на момент свершения октябрьской революции, следует выделить Б. Г. Данского (настоящее имя – К. А. Комаровский). В его работах освещается состояние дореволюционной системы пенсионного страхования в отношении рабочих, проводится ее сравнение с советской[7]. Юридический анализ дореволюционного законодательства о пенсионном страховании рабочих, проведенный сенатором А. М. Нолькеном[8], позволяет выявить положительные и отрицательные стороны правового регулирования пенсионного страхования в Российской империи. В работах профессора Н. А. Вигдорчика[9] представлена теоретическая разработка института социального страхования и форм его выражения.
Историография науки отечественного государства и права рассматриваемого периода изобилует трудами советских правоведов, представляющими огромную ценность для настоящей работы. В основу настоящего исследования легли труды таких известных авторов советского периода, специализировавшихся в области истории социального обеспечения, как: Б. А. Любимов (настоящее имя – Б. А. Либерман), А. И. Вишневецкий, В. В. Караваев[10], а также работы, затрагивающие отдельные аспекты системы социального обеспечения, анализ ее статистических показателей, проблемы правоприменения, под авторством практических работников социальной сферы тех лет – А. Л. Гельфера, А. В. Винокурова, В. М. Догадова[11].
Особо следует выделить труды Н. А. Милютина, посвященные разработке и обоснованию законопроекта о социальном обеспечении трудящихся, а также системы крестьянской общественной взаимопомощи в период нэпа[12]. Работы З. Теттенборн позволяют получить наиболее полное представление о взглядах советского правительства на вопросы пенсионного обеспечения в интересующие нас периоды[13].
Большой вклад в развитие науки истории отечественного государства и права в части исследования развития пенсионного законодательства советского периода внесли работы ученых: А. В. Левшина, В. С. Сазонова, Е. И. Астрахана[14]. В них представлена основная масса нормативно-правовых актов, регламентировавших советское пенсионное обеспечение рабочих и служащих, сформулированы принципы построения и тенденции дальнейшего развития пенсионного обеспечения. Особенность научного подхода этих исследователей заключается в рассмотрении системы пенсионного обеспечения как единого целого, безотносительно к детальному анализу конкретных этапов ее развития.
Исследованию различных правовых проблем в области пенсионного обеспечения посвящены многие диссертации, защищенные в последнее время. Среди них можно выделить научную работу Е. Е. Мачульской[15], в которой проведен серьезный научный анализ деформации отрасли права социального обеспечения в современных экономических условиях.
Непосредственно вопросам истории пенсионного обеспечения посвящены исследования Ю. В. Применко, Д. А. Квасова[16], которые направлены на изучение пенсионного обеспечения в рамках отдельных дореволюционных периодов российской истории.
При всей степени научной разработанности проблемы пенсионного обеспечения в настоящее время недостаточно изучена история становления и развития российского пенсионного законодательства с позиций выявления и анализа причин его изменения, особенностей его построения и практического применения в периоды социально-политических и экономических деформаций.
Особенная теоретическая основа исследования построена на трудах ученых, занимавшихся исследованиями в области науки права социального обеспечения в целом и ее отдельных теоретических аспектов в частности. В советский период эти разработки отражены в работах В. С. Андреева, Л. В. Забелина, А. Д. Зайкина, Р. И. Ивановой, Г. Инютина, Т. В. Красильниковой, Е. Е. Мачульской, В. А. Тарасовой, Э. Г. Тучковой, Я. М. Фогеля, В. Ш. Шайхатдинова и др.
В научном труде Л. В. Забелина[17] представлен теоретический анализ понятия социального обеспечения, его сравнительная характеристика с зарубежными государствами применительно к рассматриваемому в настоящей работе периоду.
Основоположником науки права социального обеспечения заслуженно считается профессор В. С. Андреев[18], который впервые сформулировал предмет, метод этой отрасли права, систему ее основополагающих принципов. В совместной монографии Р. И. Ивановой и В. А. Тарасовой[19] анализируются основные теоретические проблемы права социального обеспечения как отрасли – ее предмет и метод. Известные в науке права социального обеспечения труды А. Д. Зайкина[20], Р. И. Ивановой[21], Т. В. Красильниковой[22] внесли неоценимый вклад в развитие теории правоотношений социального обеспечения. Научное изложение основных институтов особенной части права пенсионного обеспечения представлено в работе Э. Г. Тучковой[23]. Глубокая научная проработка содержания и оценка юридической природы такого основополагающего понятия для системы пенсионного обеспечения, как трудовой стаж, характеризуют работу Л. Я. Гинцбурга[24].
Для освещения актуальных позиций видения проблем пенсионного обеспечения использовались труды ученых, блестяще развивающих современную науку права социального обеспечения: Е. Е. Мачульской[25], Е. Г. Азаровой[26], К. Н. Гусова[27], С. И. Кобзевой[28], М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова[29] и др. В числе основных дискуссионных проблем современной науки права социального обеспечения находится определение понятия государственного социального страхования и его соотношения с обязательным пенсионным страхованием, характеристика правовой природы пенсий, оценка роли подзаконных актов в системе источников права социального обеспечения. Авторские статьи специалистов, которые своей практикой непосредственно формировали современную систему пенсионного обеспечения, начиная с 2000-х гг. (М. Ю. Зурабова, Ю. В. Воронина, А. С. Назарова и др.), позволили выявить официальный правительственный подход к поиску решения проблем пенсионирования российских граждан[30].
Особую ценность для настоящего исследования представляют проекты советских нормативно-правовых актов по вопросам пенсионного обеспечения, представленные в архивных документах и публикациях тех лет: проект декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», разработанный Народным комиссариатом социального обеспечения в апреле 1918 г., проекты Положения «О социальном обеспечении трудящихся» 1918 г., проект Народного комиссариата социального обеспечения «О социальном обеспечении детей» 1919 г., проект постановления «О государственном обеспечении маломощных крестьян престарелого возраста», разработанный Народным комиссариатом социального обеспечения РСФСР в 1927–1928 гг. и т. д.
Объективному анализу правоприменительной практики изучаемого периода во многом способствовало знакомство с первоисточниками – документами Государственного архива Российской Федерации и Центрального архива Нижегородской области. Среди них следует выделить переписку органов власти о разработке проекта «Кодекса о социальном обеспечении», о льготном пенсионном обеспечении медицинских работников, о получении пенсий военнослужащими за предыдущее время, материалы заседаний Президиума ВЦИК по вопросам назначения усиленных пенсий за особые заслуги, неопубликованный декрет СНК о выдаче пенсий в увеличенном размере семьям лиц, имевших крупные заслуги перед революцией и советской Россией, сохранившиеся пенсионные дела, которые оформлялись органами социального обеспечения в течение рассматриваемого периода, ведомости о выплатах пайковых пособий, статистические данные о количестве назначенных пенсий, годовые доклады заведующих отделами социального обеспечения и др. Большинство архивных документов было впервые введено в научный оборот.
Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 г. по 1928 г. – время, когда происходил процесс становления советской системы правового регулирования пенсионного обеспечения, формирования круга его основных субъектов, определения форм реализации пенсионных прав и обязанностей. Внутри обозначенных хронологических рамок исследования выделяется три самостоятельных периода, характеризующихся своими особенностями правового регулирования пенсионного обеспечения. Их изучение проводится в отдельных главах монографии: 1) период становления советского государства и права (октябрь 1917 г. – первая половина 1918 г.), 2) период «военного коммунизма» (вторая половина 1918 г.[31] – начало 1921 г.), 3) период новой экономической политики (начало 1921 г.[32] – 1928 г.). Хронология настоящего исследования заканчивается переходом советского государства к первой пятилетке со второй половины 1928 г.[33] Далее начинается абсолютно новый этап развития системы советского пенсионного обеспечения, для которого характерны такие черты, как: фактический переход к системе государственного пенсионного обеспечения[34], направленность на первоочередную социальную поддержку рабочих тяжелой промышленности вследствие перехода к всеобщей индустриализации, плановость и т. д.
Целью настоящей работы является проведение комплексного исследования процесса становления и развития системы законодательства о пенсионном обеспечении в советском государстве во время политических, социальных и экономических реформаций, проходивших в период с октября 1917 г. по 1928 г., на основе анализа нормативно-правовых актов и иных, связанных с ними источников.
В рамках обозначенной цели исследования решается ряд задач:
– показать место и роль пенсионного обеспечения в общей системе государственных функций, необходимость введения и развития его правового регулирования;
– установить системную иерархию нормативно-правовых актов, регулировавших советское пенсионное обеспечение рассматриваемого периода;
– определить круг субъектов советского пенсионного обеспечения, выяснить степень значимости каждой категории субъектов для нового государства;
– раскрыть направления развития объекта пенсионных правоотношений;
– выделить формы реализации прав и обязанностей субъектов пенсионного обеспечения;
– на основе системного анализа нормативно-правовых актов, законопроектов, правоприменительной практики определить специфику правового регулирования советского пенсионного обеспечения, выявить общие и особенные черты этого процесса в рамках трех рассматриваемых исторических периодов.
Научная новизна монографии заключается в проведении первого комплексного историко-правового исследования процесса правового регулирования российского пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г.
Объект исследования изучен сквозь призму трансформации дореволюционной правовой системы в советскую, что позволяет представить правовое регулирование пенсионного обеспечения в России как единый процесс. В работе установлено, что в системе советского пенсионного обеспечения наблюдается длительный период действия дореволюционных нормативно-правовых актов и правоотношений, возникших на их основе, что связано с социально значимым характером этой области.
Правовое регулирование проанализировано исходя из степени приоритета каждой категории субъектов пенсионного обеспечения для советского государства, которая меняется в зависимости от политических и социально-экономических условий в рамках отдельно рассматриваемых исторических периодов (рабочие-инвалиды – во время становления советской власти, военнослужащие – в период «военного коммунизма» и т. д.). Впервые проведено подробное исследование правового регулирования пенсионного обеспечения крестьянства в период с октября 1917 г. по 1928 г., которому как историческая, так и юридическая науки не уделяли должного внимания. Изучение своеобразной формы пенсионного обеспечения крестьян – взаимопомощи – и неэффективности ее применения отдельно от государственного обеспечения (что подтверждается намерением советского правительства ввести государственное пенсионное обеспечение для неимущих престарелых крестьян в 1927–1928 гг.) позволило определить субсидиарный характер добровольного пенсионного страхования по отношению к обязательному, гарантированному государством.
В работе впервые рассматриваются и анализируются основные законопроекты в области пенсионного обеспечения в период с октября 1917 г. по 1928 г., дается их сравнительная характеристика в контексте преодоления дуализма подходов к пенсионному обеспечению до революции и после.
Изучены многочисленные архивные источники, некоторые из которых впервые вводятся в научный оборот. Их анализ позволил по-новому интерпретировать традиционные подходы к рассматриваемой проблематике.
Так, впервые выявлено введение нового института пенсионного обеспечения за особые заслуги перед государством в период «военного коммунизма» на основании неопубликованных нормативно-правовых актов (декрет СНК от 25 марта 1920 г.[35], циркуляр Народного комиссариата социального обеспечения от 5 июня 1920 г.[36]). Фактически же упоминания о назначениях усиленных пенсий за особые заслуги встречаются в архивных документах уже в апреле 1919 г.[37] Впервые показаны и проанализированы попытки органов власти советского государства инициировать законодательное закрепление ряда льготных категорий субъектов пенсионного обеспечения. И хотя многие из них не были претворены в жизнь, данные инициативы показательны в контексте поиска путей социальной защиты отдельных категорий трудящихся. На практических примерах иллюстрируется существенное отставание правоприменения от правотворчества в системе советского пенсионного обеспечения.
Теоретическая значимость исследования заключается в новой интерпретации историко-правовых явлений в области пенсионного обеспечения, происходивших в России в период с октября 1917 г. по 1928 г. В частности, обосновывается определенная степень преемственности дореволюционных правовых норм советской системой пенсионного обеспечения. На основе анализа конкретных исторических фактов выявляется специфика правового регулирования советского пенсионного обеспечения в виде доминирования ведомственного подзаконного нормотворчества над законодательным.
Собранный фактический материал, а также сформулированные в монографии положения и выводы имеют междисциплинарное значение. С одной стороны, конкретизируется раздел отечественной истории государства и права, посвященный советскому периоду развития России, с другой – дополняется комплекс знаний в области права социального обеспечения.
Практическая значимость исследования заключается в том, что изученный опыт советского пенсионного обеспечения может способствовать повышению качественного уровня правоприменительной практики пенсионного законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы при чтении лекций, проведении семинарских занятий по истории государства и права России, при подготовке монографий, научных статей, учебных пособий по предмету данного исследования, а также для дальнейшего изучения проблем, рассматриваемых в настоящей работе. Результаты исследования применяются в практической деятельности Пенсионного фонда РФ, а именно в рамках курсов повышения квалификации сотрудников, в ходе правоприменительной деятельности при обращении к историческому толкованию норм пенсионного законодательства.
Глава 1
Пенсионное обеспечение в период становления советского государства и права
(октябрь 1917 г. – первая половина 1918 г.)
§ 1. Субъекты пенсионного обеспечения, формы реализации их прав и обязанностей
Приступая к исследованию поставленного вопроса, следует установить соотношение терминов «пенсионное обеспечение» и «социальное обеспечение». Известный ученый в этой области Н. А. Вигдорчик определял понятие «социальный» как «все то, что затрагивает самые глубокие корни общественной жизни; его экономический фундамент, его классовую структуру»[38]. Тем самым в совокупности с понятием «обеспечение» оно приобретает значение улучшения материального положения широких масс населения, направленного на смягчение общественных противоречий. Развивает данную мысль другой теоретик Л. В. Забелин: «Социальное обеспечение в его современной, наиболее развитой форме осуществляется государственной властью и является, с точки зрения государства, отраслью социальной политики»[39].
Таким образом, являясь выражением одной из государственных функций, социальное обеспечение реализуется в том числе и через пенсионное обеспечение, соотносясь с ним как общее с частным. Опираясь на сформулированное одним из основоположников науки права социального обеспечения В. С. Андреевым понятие социального обеспечения в широком смысле[40], можно определить пенсионное обеспечение как проводимую или поддерживаемую государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан при наступлении постоянной нетрудоспособности вследствие увечья, заболевания, утраты кормильца, возраста, продолжительной трудовой деятельности. В современную науку права социального обеспечения прочно вошел термин «пенсионное страхование», который, по мнению исследователей «носит, если можно так выразиться, наиболее нестраховой характер и находится на границе с обязательным публичным общественным призрением. Это связано с гарантированностью минимальных пенсий по старости, инвалидности и в случае потери кормильца независимо от предшествующей трудовой деятельности и размера внесенных страховых платежей. Данная черта придает им оттенок помощи нуждающимся»[41].
Обозначенные социально-экономические мероприятия правительства в области обеспечения нетрудоспособных выражаются в конкретных общественных отношениях, подчиняющихся механизму правового регулирования, который складывался на протяжении многих десятилетий применительно к составу этих отношений – субъектам, их правам и обязанностям, формам реализации прав и обязанностей, объекту.
Специфика круга субъектов, становление которого происходит в рамках новой советской системы пенсионного обеспечения, обусловливается социалистической политико-правовой идеологией, утвержденной правящей партией большевиков в качестве государственной.
Следует отметить, что формирование основных направлений будущего правового регулирования советского пенсионного обеспечения в период политической борьбы большевиков за власть происходило еще в конце XIX века. Для этого этапа характерно нарастание социальных противоречий как следствие развития капиталистических отношений. Требования о введении всеобщей системы социального обеспечения впервые устанавливаются именно рабочими, для которых утрата заработка, единственного источника существования, «влечет за собой полное нарушение жизненного уровня»[42]. «Необеспеченность рабочих в случаях безработицы, болезни, беременности и родов, инвалидности, старости, потери кормильца являлась одной из вопиющих язв страны», – пишет В. В. Караваев в своем научном исследовании, посвященном этому периоду[43].
Лозунг введения социального страхования рабочих на все случаи утраты трудоспособности выдвигался Российской социал-демократической рабочей партией (РСДРП) в ходе политической борьбы в числе приоритетных. В его рамках были сформулированы ключевые принципы будущей системы советского пенсионного обеспечения[44].
В проекте программы РСДРП 1902 г. провозглашалась цель – добиться «выдачи государственных пенсий престарелым рабочим, лишившимся способности к труду»[45]. В программу партии 1903 г. было также включено требование о государственном страховании рабочих на случай старости и полной или частичной потери способности к труду за счет специального фонда, составленного путем особого налога на капиталистов[46].
В январе 1912 г. на VI (Пражской) конференции партии была принята рабочая страховая программа, которая предусматривала обеспечение рабочих в форме государственного страхования, распространявшегося на все случаи утраты трудоспособности (увечье, болезнь, старость, инвалидность, смерть кормильца), охватывать всех лиц наемного труда и их семьи, обеспечивать полное возмещение утраченного заработка с возложением всех расходов на работодателей. В программе жестко критиковался закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[47]: «наш проект программы требует… установления законом гражданской ответственности нанимателей вообще… Между тем новый закон касается исключительно рабочих и служащих «в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности»… исключено громадное большинство наемных рабочих, трудящихся часто при худших и более опасных условиях»[48]. Как прокомментировал В. В. Караваев, «Пражская конференция призвала рабочий класс России к протесту против издания закона. Но одновременно конференция указала, что в случае утверждения закона даже в таком виде, партии следует использовать новые организационные формы для пропаганды идей революционного марксизма, для консолидации сил рабочего класса»[49].
Вопрос о социальном обеспечении на случай наступления нетрудоспособности рабочего поднимался также зарубежными теоретиками марксизма. Так, А. Бебель писал: «Кто почему-либо сделается неспособным к труду, того возьмет под защиту все общество. Притом здесь дело будет идти не о благотворительности, а об исполнении долга, не о милостивой подачке, а о самом внимательном уходе и помощи, оказываемым тому, кто выполнил свои обязанности по отношению к обществу в годы своего здоровья и работоспособности»[50]. К. Маркс также констатировал необходимость выделения из совокупного общественного продукта специального фонда для нетрудоспособных – «то, что теперь относится к так называемому официальному призрению бедных»[51].
Эти идеи были подхвачены лидерами российской социал-демократической партии. В своих работах В. И. Ленин указывал, что «…престарелые рабочие должны получать пенсию от государства. Рабочие содержат своим трудом все богатые классы и все государство, а потому они не менее имеют права на пенсию, чем чиновники, получающие ее»[52]. При этом увеличение пенсий рабочих предполагалось провести за счет уменьшения пенсий служащих имперского государственного аппарата в целях «экономии государственной казны». Так, еще до октябрьской революции в газете «Правда» призывалось «обратить внимание на пенсии, выдаваемые из казны, немедленно прекратить пенсии бывшим министрам и пересмотреть другие, наиболее крупные пенсии»[53].
Осуждалась большевиками и сложившаяся накануне революции ситуация с пенсионным обеспечением семей солдат, погибших в Первой мировой войне: «…есть еще более несчастные семьи – это семьи наших товарищей солдат, погибших на войне… как известно, большинство этих семей живет очень бедно, а другие семьи и вовсе не имеют ни собственных домов и никакого другого хозяйства… Известно, какую пенсию назначил семьям убитых воинов Николай II: 60 рублей в год жене убитого воина, а детям по 24 рубля в год[54], пенсия очень «приличная»…»[55].
Таким образом, критика дореволюционной системы пенсионного обеспечения рабочих и служащих широко использовалась партией большевиков в пропаганде своих программных лозунгов.
Указанные предпосылки обусловили все дальнейшие изменения системы пенсионного обеспечения, происходившие после октябрьской революции. В чем же они выражаются? Во-первых, определяется новый круг приоритетных субъектов, в отношении которых происходит все дальнейшее развитие правового регулирования советского пенсионного обеспечения. Их можно представить в виде системы социальных групп, расположенных в порядке уменьшения их значимости для нового государства:
– рабочие;
– советские служащие (гражданские и военные);
– беднейшее трудовое крестьянство.
Тем самым кардинально реформируется состав субъектов существовавшего на тот момент права пенсионного обеспечения. Если приоритетными субъектами пенсионного обеспечения в дореволюционной России являлись офицерские чины армии и флота, а также гражданские государственные служащие[56], то в первые же месяцы советской власти в отношении них принимается ряд законодательных решений, направленных на сокращение и полную отмену выплачиваемых им пенсий. Как выразился комиссар социального обеспечения А. Винокуров, «начата была самая решительная борьба с тунеядством и паразитизмом, свившим себе гнездо в старом буржуазно-помещичьем строе»[57].
Постановлением СНК РСФСР «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 18 ноября (1 декабря) 1917 г.[58] Министерству финансов[59] было поручено немедленно изучить сметы и урезать все непомерные жалования и пенсии[60]. На заседании СНК 21 ноября (4 декабря) 1917 г. впервые был поставлен вопрос о запрете выплачивать пенсии свыше 300 рублей[61]. Вскоре после этого, 11 (24) декабря 1917 г. был принят декрет СНК «О прекращении выдачи из средств государственного казначейства пенсий, превышающих 300 рублей ежемесячной выдачи одному лицу или семейству»[62]. Далее постановлением СНК от 10 (23) декабря 1917 г.[63] предписывалось прекратить выплаты обеспечения бывшим членам Государственного Совета, назначенного им Временным правительством. Всем нуждающимся в пенсии предлагалось подать прошения в Народный комиссариат призрения с указанием сведений об их имущественном положении. Также вскоре постановлением СНК от 26 апреля 1918 г.[64] было отменено пенсионное обеспечение в отношении служащих, продолжавших работать.
При том, что с формальной стороны пенсии служащим бывших правительственных учреждений назначались еще по дореволюционным законам, правоприменительная практика уже наполняла их новым содержанием. Так, в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за этот период указывалось: «Пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличности других источников существования не выдаются. Пенсии назначаются лишь потерявшим трудоспособность и не имеющим средств к существованию. Таким путем масса пенсий бывшим чиновникам отпадает и уничтожается паразитизм этих групп населения. Прекращены также пенсии и за ордена, так называемые заслуги. Этим путем бывшие генералы, фавориты и прочие отстранены от кормления из государственного сундука»[65].
Таким образом, без законодательного оформления основная масса пенсий, назначенных чиновникам Российской империи, фактически была прекращена в первые месяцы существования советской власти. Для данного периода времени характерным было то, что не законы порождали практику регулирования отношений, а наоборот, практика творила свои, зачастую неписаные законы. Это обстоятельство является прямым следствием установления революционного правосознания в качестве приоритетного источника права.
Переходя к основным категориям субъектов новой системы пенсионного обеспечения, следует напомнить, что будущее советское государство большевики всегда представляли государством рабочих. Взгляды их партии на перспективы дальнейшего развития государства базировались на учении К. Маркса, Ф. Энгельса о пролетариате как основном классе капиталистического общества: «государство, то есть организованный в господствующий класс пролетариат»[66]. С приходом к власти большевики приступают к проецированию идей марксизма на российскую социальную действительность.
Именно с этой позиции следует подходить к изучению вопроса о системе субъектов советского права пенсионного обеспечения: она строилась в первую очередь для рабочих, затем – для ближайших им социальных групп (военнослужащих, гражданских служащих), и в последнюю очередь – для трудящихся крестьян.
Тяжелое экономическое состояние в стране вызвало расслоение пролетариата, в котором на тот момент В. И. Ленин выделял три группы: 1) потомственные рабочие (так называемое ядро класса), отличавшиеся классовой целенаправленностью, организованностью, солидарностью; 2) люди, проработавшие на производстве не менее 10–15 лет, но еще не порвавшие со своей прошлой социальной средой, для которых свойственны были неуверенность и колебания; и 3) пополнившие ряды рабочих крестьяне различных слоев, сохранявшие связи с сельскохозяйственным производством, отличавшиеся наиболее низким «уровнем классового сознания»[67]. Разумеется, главную опору советской республики правительство видело в потомственных рабочих, «которые оказались самой активной силой в борьбе с врагами и мелкобуржуазной стихией в рабочем классе»[68]. Соответственно, им оказывалась всяческая поддержка, в том числе и повышение уровня их пенсионного обеспечения по сравнению с дореволюционным.
Так, например, декретом СНК «Об увеличении пенсий» от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[69] «впредь до коренного преобразования закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[70], вследствие дороговизны жизни» обеспечение всех пенсионеров, ставших нетрудоспособными в результате несчастного случая на производстве до 1917 года включительно, увеличивалось на 100 % с 1 января 1917 г. Это требовало существенных бюджетных средств, которые были заимствованы из Пенсионного фонда, пополнявшегося из запасного капитала, свободных остатков от финансовых операций, а также дополнительных взносов предпринимателей.
В Объяснительной записке к указанному Декрету, изданной отделом социального страхования при Народном комиссариате труда, констатировалось, что пенсии увечным, выдаваемые страховыми товариществами на основании закона от 23 июня 1912 г., отличались нищенским размером. По данным отчета Петроградского страхового товарищества за 1915 г., средняя пенсия увечным составляла 72 рубля в год (6 рублей в месяц), по данным отчета Архангельского окружного страхового товарищества за 1915 г., – 91 рубль в год (менее 8 рублей в месяц). Вследствие резкого обесценивания рубля эти пенсии не могли обеспечить инвалиду и месяца существования[71]. Для сравнения: постановлением СНК «О размерах вознаграждения народных комиссаров, высших служащих и чиновников» от 23 (10) ноября 1917 г.[72] указанным лицам назначалось жалование в 500 рублей в месяц и прибавка 100 рублей в месяц на каждого неработоспособного члена семьи.
Позднее, в дополнение к декрету «Об увеличении пенсий» было издано циркулярное письмо Народного комиссариата труда от 20 февраля 1918 г.[73], в котором сообщалось, что увеличение пенсий на 100 % касается всех пенсионеров независимо от закона, по которому они застрахованы. Тем самым была расширена категория нетрудоспособных рабочих, получивших право на увеличение пенсии за счет тех, которые обеспечивались по другим дореволюционным законам.
Отличительной особенностью рассматриваемого периода является то, что социально значимый, специфический длящийся характер пенсионных правоотношений[74] обусловил в это время неизбежное пересечение старой и новой эпох. Факт свершения октябрьской революции не мог повлечь одномоментное прекращение всех пенсионных правоотношений, возникших до этого события. Этому препятствовала их социальная значимость. Поэтому советское правительство не принимает резких мер, направленных на кардинальное изменение пенсионных прав субъектов, социально близких пролетариату.
В связи с этим в категории военнослужащих как субъектов пенсионного обеспечения на долгое время выделяются две группы – военнослужащие так называемой старой (дореволюционной) армии, куда входили участники Первой мировой войны («германской» или «империалистической», как ее тогда называли), и красноармейцы, т. е. военнослужащие новой советской армии[75]. При этом первую из указанных групп было бы корректнее толковать ограничительно, относя сюда исключительно военнослужащих низших чинов[76]. Только для этой категории, социально близкой пролетариату, сохранялось прежнее пенсионное обеспечение. Такой вывод однозначно следует из проводимой в этой время политики советского правительства по ликвидации офицерских званий армии и флота[77]. В постановлении СНК «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных» от 15 (28) декабря 1917 г.[78] прямо указывалось, что увечные офицеры имеют право на пенсию, установленную настоящим декретом для солдат.
Гражданским служащим, состоявшим из лиц, занятых умственным трудом, интеллигенции, отводилось промежуточное положение в складывающейся социальной системе общества. Опору новой советской власти составляли мелкие служащие, «вышедшие из гущи народа и обслуживавшие в большинстве своем его интересы и потребности»[79]. Особое место среди них занимали работники образования, на которых возлагалась «грандиозная задача перестроить всю систему народного просвещения так, чтобы в кратчайшие сроки поднять народную культуру и образование на высшую ступень»[80]. Меры поддержки учителей, в том числе и посредством льготного пенсионного обеспечения, становятся значимой частью внутренней государственной политики. Так, в обращении народного комиссара по просвещению от 29 октября (11 ноября) 1917 г. говорилось: «первейшей задачей своей Комиссия считает улучшение положения учителей и прежде всего самых обездоленных и едва ли не самых важных работников культурного дела – народных учителей начальных школ»[81].
Крестьянское население заняло последнее место в иерархии субъектов советского пенсионного обеспечения, при том что на момент Октябрьской революции Россия была преимущественно аграрной страной: около 77 % всего населения страны составляли земледельцы[82]. Провозглашая диктатуру пролетариата, большевики сознавали, что только в союзе с крестьянством можно было рассчитывать на победу в политической борьбе: «чтобы восстание было успешно, надо, чтобы оно было сознательное и подготовленное, надо, чтобы оно охватило всю Россию и в союзе с городскими рабочими»[83].
В первые годы советской власти крестьянское население было представлено тремя категориями: 1) крестьянин-бедняк, имевший небольшой участок земли, мелкий сельскохозяйственный инвентарь, корову, не всегда – лошадь, не применявший наемной рабочей силы, напротив, вынужденный зачастую сам наниматься в зажиточные хозяйства; 2) крестьянин-середняк, владевший небольшими участками земли, которые все же могли обеспечить как содержание семьи и хозяйства, так и получение определенного излишка, а следовательно, иногда прибегать к найму рабочей силы; 3) крестьянин-кулак, представитель так называемого эксплуататорского класса, предприниматель-земледелец, имеющий в найме многих работников[84].
Вопрос о введении пенсионного обеспечения крестьянства не рассматривался в дореволюционных политических программах большевиков. Однако проблема необходимости введения мер социальной поддержки нетрудоспособных крестьян-бедняков неизбежно встала при решении одного из важнейших политических вопросов – о форме собственности на землю – в пользу национализации. Беднейшие крестьяне, живущие только за счет собственного труда, не прибегавшие к использованию наемников, социально были близки пролетариату и в случае утраты возможности трудиться на участке, не имея права собственности на эту землю, обрекались на голод. Однако вопрос о введении пенсионного обеспечения крестьянства так и не был до конца решен в рассматриваемый период. По сути, кроме декларативных заявлений о введении пенсионного обеспечения для крестьян никаких конкретных действий по этому вопросу не принималось, гарантированное же государственное пенсионное обеспечение крестьянства было введено почти полвека спустя[85].
Таким образом, с первых же дней установления советской власти наблюдается ярко выраженный классовый подход к регулированию пенсионного обеспечения: пенсии трудящихся и близких к ним социальных групп (светских учителей, низших военных чинов армии), назначенные еще до революции, сохраняются и растут, пенсии бывших чиновников дореволюционной России уменьшаются и постепенно сходят на нет. Эта мысль выражается в следующей публикации: «Прежде было так: генерал и чиновник получали пенсии, а рабочий и солдат ходили побираться. Этого больше не должно быть и не будет, как нет теперь генералов, а есть только одни солдаты, какую бы должность они не занимали, так и пенсии уравниваются для всех одинаково»[86].
В первый год советской власти сохраняются формы пенсионного обеспечения, действовавшие до революции: 1) социальное страхование; 2) государственное обеспечение; 3) общественная взаимопомощь. Но действуют они уже применительно к новому, классовому пониманию сущности права и государства («все надо подвергнуть решительному пересмотру: «государство», «право», «этика» – все те понятия, которые служат нам руководящими началами деятельности, должны быть очищены и отброшены»[87]).
Параллельно со сменой приоритетов в круге субъектов пенсионного обеспечения происходит и вытеснение с первого плана государственного пенсионного обеспечения, которое применялось к служащим дореволюционной России, в пользу социального страхования рабочих.
Под социальным страхованием в данном случае понимается форма осуществления социального обеспечения, т. е. применительно к пенсионному обеспечению – форма реализации субъективных прав и обязанностей субъектов пенсионных правоотношений. Доктор Н. А. Вигдорчик выделял три возможных вида социального страхования в зависимости от способа их организации: добровольное, которое осуществляется за счет самих застрахованных, факультативное (добровольно-принудительное), бремя обеспечения которого возлагается как на нанимателей, так и на застрахованных, и обязательное, т. е. реализуемое исключительно за счет нанимателей, где наиболее широко и непосредственно выражается участие государства[88]. Обращаясь к современности, легко можно увидеть, что новая концепция долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, которая была разработана Министерством труда и социальной защиты населения в 2013 году, базируется именно на этих трех видах социального страхования: 1) трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; 2) корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения; 3) частная пенсия, формируемая самим работником[89].
Следует отметить, что изначально советское правительство планировало перейти в ближайшее время к единой системе государственного социального страхования для всех категорий субъектов, что, в частности, подтверждается рядом нормативно-правовых актов. Так, в декрете «Об организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота» от 29 января (11 февраля) 1918 г.[90] говорилось, что все служащие во флоте страхуются на случай болезни, увечья, инвалидности и гибели за счет государства. В отношении трудящегося крестьянства в декрете ВЦИК «О социализации земли», опубликованном 19 (6) февраля 1918 г.[91] также указывалось, что все граждане, занятые земледелием, должны быть застрахованы за счет государства на случай смерти, старости, болезни, увечья. Однако реалии того времени не позволили претворить в жизнь столь грандиозный план, как введение всеобщего государственного пенсионного страхования, оно сохраняется только в отношении рабочих и служащих.
В рассматриваемый период наблюдается переход от действовавшего до этого факультативного вида социального страхования, когда страховые взносы отчисляли как наниматели, так и рабочие со своего заработка, к обязательному. Об окончательном оформлении в данный период системы государственного социального страхования[92] утверждать нельзя, поскольку выплата пенсионного обеспечения продолжает производиться из средств страховых касс предприятий, преобразованных в органы рабочего самоуправления, отсутствует единый фонд, аккумулирующий страховые взносы в масштабе всей страны, и нет механизма их принудительного взыскания[93]. Таким образом, под пенсионным страхованием в период становления советского государства понимается такая форма реализации субъективных прав и обязанностей субъектов пенсионного обеспечения, при которой выплата пенсий при наступлении страхового случая производится за счет обязательных страховых взносов, которые периодически отчисляются работодателями в течение всей трудовой деятельности работника и консолидируются в специально создаваемых на предприятиях страховых кассах (товариществах).
Переход к обязательному социальному страхованию происходит путем реорганизации дореволюционной системы страхования рабочих на случай увечья в виде страховых товариществ или окружных касс. В государственной страховой программе, изложенной в Правительственном сообщении «О социальном страховании» народного комиссара труда А. Г. Шляпникова 1 (14 ноября) 1917 г.[94], подтверждались основные постулаты страховой программы 1912 г., ставилась задача реформирования прежних страховых организаций на следующих принципах: возложение всех расходов по страхованию на предпринимателей; возмещение по меньшей мере полного утраченного заработка; полное самоуправление застрахованных.
Одним из основных предметов критики дореволюционных законов о социальном страховании со стороны большевистской партии являлась доминирующая роль работодателей в управлении страховым делом: «дело ведения страхования от несчастных случаев передано министерством полностью в руки хозяйских организаций»[95]. Как отмечал Б. Г. Данский, «путем организации обязательных страховых товариществ усиливается классовая позиция промышленников вообще»[96]. А. Винокуров также писал, что требования большевиков заключаются в реорганизации страховых товариществ, Страхового совета и присутствий с введением представительства от рабочих[97].
Современные исследователи[98] выделяют два противоположных подхода к организации социального обеспечения рабочих, которые сложились на Западе в конце XIX – начале XX вв. Первый основывался на принципе полного невмешательства государства в сферу отношений предпринимателей и рабочих, предполагал активную реализацию самозащиты прав застрахованных лиц. Второй, напротив, признавал такое вмешательство необходимым и предполагал построение всей системы социального обеспечения на базе опекунской роли государства. К числу сторонников последнего относился К. Маркс, по этому же пути пошло советское правительство.
В отчете Народного комиссариата труда о ходе реформирования системы социального страхования в 1918 г. указывалось, что вся территория советской России для этих целей делилась на пять ключевых зон: Северная, Московская Промышленная, Поволжье, Урал и Сибирь[99]. Каждая из них характеризовалась своими особенностями процесса становления системы социального страхования на новую идеологическую основу. В Бюллетене Народного комиссариата социального обеспечения сообщалось, что поставленные задачи были успешно выполнены Петроградским, Поволжским, Уральским и Волжским судоходным страховыми товариществами[100]. Так, рабочая группа Поволжского страхового товарищества наметила основные направления реорганизации: центром работы должна была стать охрана труда, всестороннее выяснение обстоятельств каждого несчастного случая, тщательное определение процента потери трудоспособности.
В целом же следует отметить, что реформирование системы социального страхования рабочих от несчастных случаев на производстве в регионах шло неравномерно. Так, на Урале ряд существенных изменений в дореволюционные законы о страховании от несчастных случаев был внесен еще в апреле 1918 г.[101]: расширился круг лиц, подлежащих страхованию от увечий, отменена статья об освобождении страхователя от ответственности при наличии злостного умысла потерпевшего, повысился размер пенсионного обеспечения при наступлении полной инвалидности до 100 % утраченного заработка, а при инвалидности, требующей постоянного ухода, – до полуторного размера заработка, о прекращении выдачи пенсий в случае пребывания за границей более года.
Разумеется, подобная региональная фрагментарность изменения закона, действие которого распространяется на всю территорию государства, представляет собой очевидную угрозу монолитности правовой системы страны. Но следует учитывать как общий кризис, постигший все области государственного и общественного развития в этот период, так и специфические условия формирования системы страхования рабочих от несчастных случаев, характерные для Урала. В частности, до 1918 г. здесь продолжали функционировать горнозаводские товарищества, созданные еще на основании Высочайше утвержденного Положения «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[102] Столь длительный срок их существования современники объясняли тем, что «экономическая борьба уральских рабочих, связанных с землей и отличавшихся от рабочих промышленной области, протекала в особых условиях, а также тем, что у отдельных рабочих в сберегательно-вспомогательных кассах скопились денежные средства, терять которые было материально невыгодно»[103].
Страховые организации на Урале были разобщены ввиду их малой численности и географической отдаленности. Новая власть встала перед нелегкой задачей – разрушить старую организационную форму социального страхования, основанную на горнозаводских товариществах и железнодорожных страховых кассах, действующих по принципу самообеспечения, и заменить их единой «общестраховой кассой». Финансирование пенсионного обеспечения по инвалидности осуществлялось настолько плохо, что все чаще звучали предложения о создании инвалидных страховых капиталов посредством отчислений из заработков рабочих, чему жестко противостояло правление Уральской общестраховой кассы[104].
Уральский регион всегда выделялся на фоне остальных страховых зон как наиболее проблематичный в процессе перехода управления промышленностью к рабочим. В литературе упоминается о целом ряде конфликтов между рабочими и предпринимателями крупных заводов Урала. По решению Уральской Областной и Екатеринбургской окружной партийных организаций в начале декабря 1917 г. была направлена делегация уральских рабочих к В. И. Ленину и Я. М. Свердлову. После этого Ленин написал Ф. Э. Дзержинскому и А. Г. Шляпникову: «Вопрос на Урале очень острый: надо здешние (в Питере находящиеся) правления уральских заводов арестовать немедленно, погрозить судом (революционным) за создание кризиса на Урале и конфисковать все уральские заводы»[105]. Срочное изменение закона о страховании от несчастных случаев на Урале, вероятно, и явилось следствием правительственного реагирования на столь напряженную обстановку.
Конфликты предпринимателей с рабочими по поводу управления делами страховых касс стали постоянным явлением. Декреты советского правительства встретили ярое сопротивление владельцев фабрик, заводов и их объединений. К примеру, Комитет страховых товариществ в Петрограде издал директиву против декрета от 26 октября (8 ноября) 1917 г.[106], в которой указал, что декрет «юридически… не имеет силу закона», и предложил его не выполнять. Подобные же указания «о саботаже советских законов» этот комитет давал неоднократно и в дальнейшем. Так, 4 марта 1918 г. последовало прямое указание комитета о том, что декрет о страховании болезни не должен быть исполняем ни в целом, ни в части. Ввиду неподчинения правления Петроградского страхового товарищества распоряжениям советской власти Совет народных комиссаров 20 января 1918 г. объявил все имущество и капиталы товарищества собственностью республики, функции товарищества были возложены на Петроградскую больничную кассу[107].
Общей тенденцией по всем регионам страны стало создание единой страховой кассы, независимой от работодателей в организационном плане, но финансируемой за счет них и государства. В ней предполагалось аккумулировать все известные на тот момент виды социального обеспечения: по болезни, трудовому увечью или безработице. Первичными единицами такой системы должны были стать больничные кассы, созданные во исполнение декрета ЦИК Советов «О страховании на случай болезни»[108], – страховые организации нового советского государства, пришедшие на смену страховым товариществам, пережиткам «царского прошлого»[109].
Выстраивался также механизм надзора за деятельностью страховых организаций. 29 ноября (14 декабря) 1917 г. советское правительство издало Положение «О Страховом Совете»[110], а 16 (29) декабря 1917 г. – Положение «О страховых присутствиях»[111].
Состав Страхового совета формировался таким образом, что подавляющее большинство сохранялось за представителями рабочих (всего 48 человек, из которых, не считая 4 представителей от советского правительства, рабочих представляли 32 делегата). Страховой Совет обладал исключительным правом нормотворчества в области социального страхования в рамках принятых советских декретов, являлся высшей инстанцией по рассмотрению жалоб на постановления страховых присутствий. Страховые присутствия по положению от 16 (29) декабря 1917 г. образовывались в каждом регионе также на базе абсолютного преобладания представителей рабочего класса: из 27 человек, входивших в состав страхового присутствия, лишь 4 было от предпринимателей и 2 от земского и городского самоуправления, все остальные – от рабочих. Основные функции присутствий заключались в осуществлении контроля за исполнением законов о страховании рабочих и указаний Страхового совета, а также рассмотрении жалоб на постановления страховых касс. Страховые присутствия работали как в форме общих собраний, так и в секциях, выделявшихся по предметному принципу.
В Бюллетене отдела социального страхования и охраны труда был опубликован жесткий ответ на жалобы работодателей по поводу слабого представительства их интересов в Страховом совете: «говорите прямо, что вы опасаетесь, как бы интересам промышленников не был нанесен непоправимый вред… Но надежды на то, что своим участием в Совете вы можете дело поправить или хоть что-нибудь отстоять для промышленников, совершенно напрасны. Для этого требуется нечто совершенно другое…»[112].
В мае 1918 г. на II Съезде Комиссаров Труда, бирж труда и страховых касс было принято решение объединить отделы социального страхования и охраны труда при Народном комиссариате труда, «поскольку задачи охраны труда являются совершенно неотделимой и самой существенной частью работы страховых касс, как проводников социального страхования»[113].
Сохранившиеся документы тех времен свидетельствуют о том, что предполагалось установить новый порядок обжалования решений страховых касс, принципиально отличавшийся от дореволюционного. Так, в проекте декрета «О подсудности дел по спорам о вознаграждении за смерть и утрату трудоспособности лиц, занятых по найму», датированном апрелем 1918 г.[114], планировалось создание судебных секций при губернских страховых присутствиях для рассмотрения споров о страховых выплатах в связи со смертью или постоянной утратой трудоспособности лиц, занятых по найму. В состав судебных секций должны были входить председатель, избираемый губернским страховым присутствием, и четыре заседателя (трое избирались присутствием из числа представителей от рабочих и один – из представителей работодателей). Механизм работы судебных секций виделся следующим образом.
Дело на рассмотрение судебной секции передавалось при поступлении жалобы от истца или отвечающей стороны (организации, принимающей решение о назначении пенсионного обеспечения), если 1/3 ответственных членов этой организации усмотрят в постановлении «явную несправедливость или нарушение закона». Критериев определения «явной несправедливости» в документе не содержалось, поэтому скорее всего этот аспект отдавался на личное усмотрение членов состава страхового учреждения. Кроме того, все дела, разбираемые в страховых присутствиях или его секциях, могли быть переданы в судебную секцию в том случае, если присутствие или бюро присутствия придет к выводу, что дело имеет характер судебного разбирательства, т. е. очевиден спор о праве на социальное обеспечение. Территориальная подсудность дела определялась по месту жительства истца.
Явка сторон на заседание судебной секции была необязательной, однако секция могла признать явку той или иной стороны обязательной, если это требовалось для проведения медицинского освидетельствования или дачи объяснений. Истцам, т. е. рабочим, претендующим на пенсионное обеспечение, гарантировалось право на получение бесплатной юридической консультации при профсоюзах, в том числе на помощь в оформлении процессуальных документов за счет государства. По особо сложным делам судебные секции могли назначить истцу квалифицированного защитника из состава консультантов.
Дела в судебных секциях подлежали рассмотрению в открытых заседаниях, но по заявлению одной из сторон судебная секция могла перейти к закрытому слушанию. Фактические обстоятельства дела выяснялись на основании доказательств – объяснений сторон, свидетельства комиссии медицинской экспертизы, свидетельских показаний. Весь ход слушания дела фиксировался в протоколе, который подписывался всеми членами судебной секции.
Решение судебной секции страхового присутствия могло быть обжаловано в судебную секцию при Страховом совете. Истец имел право на такое обжалование в том случае, если он заявил степень утраты трудоспособности на 25 % больше, чем было назначено ему судебной секцией, а ответчик – если утрата трудоспособности, установленная секцией, была на 25 % выше той, которую он определил. О споре по поводу полной утраты трудоспособности (т. е. свыше 66 %) жалобы могли подавать обе стороны. Кроме того, с жалобами могли обратиться не менее двух членов судебной секции присутствия, если они усмотрят в постановлении те же «явную несправедливость и нарушение закона».
Судебная секция при Страховом совете состояла из председателя, избираемого Страховым советом, и шести заседателей (из которых пять избиралось из представителей рабочих, один – от работодателей). Судебная секция Страхового совета имела право отменить или передать дело на новое рассмотрение в то же или другое присутствие либо пересмотреть дело по существу и принять новое решение. В случае, если дело передавалось на новое рассмотрение в присутствие, оно могло затем снова поступить в Страховой совет в порядке обжалования. В остальном постановления судебной секции были окончательными, но могли быть обжалованы в Страховой Совет в исключительных случаях, если стороны или два члена судебной секции усмотрят в постановлении нарушение закона (о «явной несправедливости» здесь уже не упоминалось).
Анализ указанных положений приводит к выводу, что принцип равенства сторон в этом порядке обжалования не предполагался. Наибольший объем прав при рассмотрении споров о выплатах страхового обеспечения закреплялся за истцами, т. е. наемными работниками. В составе судебных секций явный перевес был в пользу рабочих. А при условии, что жалобу на постановление могут подать не менее двух членов судебной секции, единственный представитель от предпринимателей фактически не мог реализовать это право.
Указанный законопроект так и не был принят вследствие перехода страны к «военному коммунизму», в результате которого кардинально изменилась вся система социального обеспечения. Однако приведенный документ является яркой иллюстрацией наблюдавшейся в то время тенденции развития административной юстиции в области разрешения споров, возникавших из правоотношений как по пенсионному, так и по социальному обеспечению в целом.
Итак, в период становления советской власти пенсионное обеспечение в форме социального страхования начинает развиваться на принципиально новом уровне. Обязанность по уплате страховых взносов на социальное страхование с рабочих переходит на работодателей, допускается возможность частичного государственного софинансирования в случае недостаточности средств. Принцип формирования органов управления социальным страхованием устанавливается в пользу рабочих.
В изучаемый период сохраняется также государственное пенсионное обеспечение, которое можно трактовать как составную часть понятия социального обеспечения в узком смысле, приведенного В. С. Андреевым[115]. Под системой государственного пенсионного обеспечения в данном случае понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и обязанностей (по назначению и выплате указанного обеспечения), при которой выплата пенсий производится за счет прямого ассигнования средств государственного бюджета через систему специально создаваемых государственных органов.
Как и в дореволюционной России, государственное пенсионное обеспечение сохраняется за военнослужащими и членами их семей. Следует отметить, что эта мера рассматривалась советским правительством на тот момент лишь как экстренная, которая временно сохранялась до издания общего страхового закона[116]. Но учитывая, что армия является неотъемлемым атрибутом государственной власти, ее основным гарантом, сохранение государственного пенсионного обеспечения за военнослужащими представляется вполне закономерным. До сих пор пенсионное обеспечение военнослужащих неизменно сохраняется в форме государственного обеспечения[117].
При этом к обозначенной в вышеуказанном определении системе государственного обеспечения увечных воинов правительство в изучаемый период приходит не сразу. 1 (14) ноября 1917 г.[118] на базе бывшего Министерства государственного призрения был образован Народный комиссариат государственного призрения – специализированный государственный орган, ведавший вопросами социального обеспечения (тем самым социальная политика возводилась в ранг общегосударственной).
Первоначально комиссариат занимался лишь отдельными вопросами социального обеспечения: охрана и поддержка материнства, детства, беспризорности и т. п. Все полномочия в области социального обеспечения военнослужащих были переданы Всероссийскому союзу увечных воинов[119], т. е. фактически не орган государственной власти, а некая автономная саморегулируемая организация ведала и распоряжалась государственными средствами, выделяемыми на цели социального обеспечения военнослужащих.
Подобная ситуация не выдерживала никакой критики, и с начала 1918 г. начинается постепенный переход вопросов социального обеспечения военнослужащих к Народному комиссариату государственного призрения. Так, постановлением комиссариата от 23 января (5 февраля) 1918 г.[120] при местных советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов учреждались отделы по назначению пенсий от казны военно-увечным. Постановлением СНК от 6 марта 1918 г.[121] учет и регулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях передавались в ведение Народного комиссариата призрения.
В Объяснительной записке Народного комиссариата государственного призрения[122] от (13) 26 апреля 1918 г. № 451/162 к проекту декрета «О разъяснении и изменении декрета от 23 декабря 1917 г.» говорилось: «Правительственная власть совершенно оторвалась от дела помощи увечным и не может не только руководить этим делом, но и следить за целесообразным и правильным расходованием денежных средств… государственные средства тратятся неправильно и неравномерно: поступают жалобы из различных мест на то, что Центральный Комитет Всероссийского союза увечных воинов не высылает им денег, занимается коммерческими предприятиями в ущерб другим задачам»[123]. В документе был сформулирован ключевой принцип, на котором должна была строиться система обеспечения военнослужащих: «дело социального обеспечения увечных воинов должно находиться в руках государственной власти – центральных и местных комиссариатов социального обеспечения, расходование государственных средств должно находиться под контролем и санкцией Советской власти на местах»[124]. Вскоре СНК одобрил законопроект, и новая система администрирования социального обеспечения была закреплена в декрете СНК «О социальном обеспечении увечных воинов» от 20 апреля 1918 г.[125] Руководящая роль в деле социального обеспечения увечных воинов отводилась Народному комиссариату социального обеспечения и его отделам при местных советах.
Третья форма пенсионного обеспечения – общественная взаимопомощь (по принципу дореволюционных обществ взаимопомощи[126]) – сохранялась в изучаемый период в целях социальной поддержки нетрудоспособного беднейшего крестьянства. Под общественной взаимопомощью понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и субъективных обязанностей (по предоставлению такого обеспечения), при которой финансирование пенсий участников добровольного объединения осуществляется за счет аккумуляции денежных или натуральных членских взносов в специально создаваемом фонде. Специфика этой формы заключается в том, что субъекты финансирования, спустя определенный промежуток времени, при наступлении нетрудоспособности становятся субъектами пенсионного обеспечения. Эту систему можно определить как добровольное пенсионное «самообеспечение». Тем самым советское правительство по отношению к крестьянству обращается к первому исторически сложившемуся виду социального страхования – добровольному, построенному на началах взаимопомощи[127].
Пенсионное самообеспечение крестьянства напрямую согласовывалось с политикой поддержки коллективизации в деревне, которая прослеживалась уже в первые месяцы советской власти. В. И. Ленин писал по этому поводу: «в законе о земле Советская власть дала прямое преимущество коммунам и товариществам, поставив их на первое место»[128]. По данным Народного комиссариата земледелия, к началу 1918 г. в России имелось 250 сельскохозяйственных коммун, а к концу 1918 г. – свыше 1 500 сельскохозяйственных коммун и артелей[129], в которые объединялись, как правило, беднейшие слои крестьянства.
Все вопросы социальной поддержки нетрудоспособных крестьян передавались в ведение таких общественных организаций, они реализовывались в форме самообеспечения за счет трудоспособных участников коллективных хозяйств. Так, например, в Уставе Вацковской трудовой артели Арзамасского уезда Нижегородской губернии предусматривалось разделение членов артели на три категории: работоспособных (физически здоровые люди в возрасте от 18 до 50 лет), слабосильных (физически здоровые люди, старше 50 лет) и неработоспособных (люди с плохим здоровьем, неспособные к труду, независимо от возраста). Слабосильные распределялись на более легкие работы, а неработоспособные оставались на положении пенсионеров[130].
Пенсионное обеспечение в форме общественной взаимопомощи сохранялось также на базе частично сохранявшихся в изучаемый период дореволюционных пенсионных касс. Они создавались для дополнительного пенсионного обеспечения служащих различных государственных ведомств, которые участвовали в кассе посредством уплаты взносов[131]. Разумеется, такая форма пенсионного обеспечения противоречила новым принципам построения советского государства и права, и сохранение пенсионных касс рассматривалось лишь как временная мера вынужденного характера. В частности, по запросу о допустимости продолжать отчисление взносов в пенсионную кассу учителей были даны следующие официальные разъяснения: «Вопрос о 6 % пенсионных вычетах из жалованья учителей окончательно еще не решен. Считаясь с предположением КСО[132] ввести страхование на случай старости и инвалидности в общественном масштабе, эти вычеты производиться не будут. Пока же до решения вопроса о пенсионной кассе все остается на прежнем основании»[133].
Таким образом, с приходом к власти рабочей партии большевиков кардинально меняются государственные приоритеты относительно круга управомоченных субъектов пенсионного обеспечения: пенсии трудящихся увеличиваются, пенсии чиновников, служивших в дореволюционных ведомствах, сокращаются и в итоге отменяются. Неуклонно следуя классовому подходу, советское правительство признает себя правопреемником имперской России в пенсионных правоотношениях с участием инвалидов Первой мировой войны из числа низших воинских чинов, продолжая назначать и выплачивать им пенсии по дореволюционным законам. Другой специфической чертой данного периода применительно к сфере пенсионного обеспечения является то, что на фоне общего отрицания всех институтов прежнего строя, советская власть все же сохраняет три формы реализации пенсионных прав и обязанностей, действовавшие до революции (социальное страхование, государственное обеспечение и общественная взаимопомощь), внеся в них лишь некоторые коррективы применительно к новой социальной действительности.
§ 2. Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения
В период становления советского государства и права начинается процесс трансформации дореволюционной системы правового регулирования пенсионного обеспечения в соответствии с новыми идеологическими принципами партии, пришедшей к власти. Определив круг субъектов, подлежащих пенсионному обеспечению в советском государстве, правительство также обозначает ключевые направления развития оснований, по которым будет осуществляться обеспечение. Первичный круг оснований возникновения пенсионных правоотношений в условиях советской политико-правовой действительности формируется на основе уже действовавших на тот момент видов пенсионного обеспечения: по инвалидности, потере кормильца и за выслугу лет.
Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения в изучаемый период происходит в ходе развития правового регулирования пенсионного обеспечения, отличительной чертой которого является дуалистический характер системы его законодательных источников[134].
С одной стороны, в сфере пенсионного обеспечения сохраняется действие ряда дореволюционных нормативно-правовых актов, иерархию которых по юридической силе можно представить следующим образом:
1) кодифицированные акты имперской России: Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам 1827 г. (в ред. 1896, 1912, 1914 гг.)[135], включавший также особенные уставы по отдельным учреждениям – Устав о пенсиях и единовременных пособиях по придворному ведомству, по ведомству Кабинета Его Императорского Величества и Департамента уделов, по ведомствам ученому и учебному, медицинскому, горному, таможенному[136], Устав «О промышленном труде» 1913 г.[137] и др.;
2) законы Российской империи о пенсионном обеспечении различных категорий лиц по профессиональному признаку: Высочайше утвержденное Положение «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[138], Высочайше утвержденные «Общие положения: 1. О пенсионных кассах Российских частных железных дорог, и 2. О сберегательно-вспомогательных кассах Российских частных железных дорог» от 30 мая 1888 г.[139], Высочайше утвержденное положение «О пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах» от 3 июня 1894 г.[140], Высочайше утвержденные Правила «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г.[141], дополненные впоследствии Высочайше утвержденными правилами о вознаграждении вследствие несчастных случаев от 9 июня 1904 г.[142], 19 декабря 1905 г.[143], 6 марта 1906 г.[144] и 19 апреля 1906 г.[145], Высочайше утвержденные Правила «Об обеспечении судьбы детей лиц, погибших в войну с Японией» от 16 июня 1905 г.[146], Высочайше утвержденный, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[147], Высочайше утвержденный закон «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[148] и др.;
3) нормативно-правовые акты Временного правительства: постановление Временного правительства «О процентных добавках к пенсиям, получаемым солдатами по положению 25 июня 1912 г.» от 11 октября 1917 г.[149] и др.
С другой стороны, с установлением советской власти в центральных районах страны начинается процесс разработки нового пенсионного законодательства, выражающего идеологию правящей партии.
Следует отметить, что такая ситуация двойственности системы источников законодательства была характерна именно для сферы пенсионного обеспечения. Так, уже в декабре 1917 г. были изданы отдельные советские декреты о страховании на случай безработицы и болезни[150], при том что пенсионное обеспечение рабочих по инвалидности регулировалось дореволюционным законодательством.
Недостатки закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[151] постоянно критиковались большевиками в ходе политической борьбы еще до октябрьских событий 1917 г. Например, в газете «Правда» освещалась конференция представителей государственных предприятий и казенных заводов, на которой выдвигались следующие основные аспекты изменения страхового законодательства: «необходимо немедленно, распространить страхование от болезней и несчастных случаев на всех рабочих государственных предприятий и заводов всей России; организовать общую больничную кассу для всех государственных предприятий и заводов Петрограда; возложить взносы на государственные предприятия в размере не менее трех с третью процентов заработной платы; ввести полное самоуправление рабочих в больничных кассах»[152].
Но при всем этом в изучаемый период высшие органы советской власти ограничиваются лишь вынесением рекомендаций по организации работы в области страхования от несчастных случаев в рамках закона «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[153] Более того, советское правительство продолжает назначение и выплату пенсий и пособий семьям военнослужащих, обязательства по которым принимала на себя еще Российская империя по закону «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[154], о чем свидетельствуют архивные документы[155].
Декрет «О суде» от 24 ноября 1917 г. юридически оформил возможность применения законов «свергнутых правительств» в той части, в которой они «не отменены революцией и не противоречат революционному правосознанию»[156]. Теоретическому обоснованию такого явления, как применение дореволюционного законодательства в советской правовой системе, уделялось внимание ряда исследователей. Так, профессор А. Ф. Шебанов утверждал: «сразу охватить новыми законами всю массу имущественных, обязательственных, семейных, трудовых, земельных и иных общественных отношений социалистическое государство, само находящееся в начальной стадии своего развития, не может… марксистская теория допускает возможность использования социалистическим правом старых, дореволюционных правовых форм. Естественно, что в силу своей революционной роли в обществе рабочий класс берет из прошлого и использует только такие правовые формы, которые отвечают его интересам… Речь может идти о возможности использования именно внешних форм выражения досоциалистического права»[157]. О допустимости использования отдельных элементов прежней правовой системы в целях сохранения тех предписаний, в соблюдении которых заинтересовано все общество, писал также Г. А. Белов: «Отрицание, если оно является диалектическим, обязательно включает в себя сохранение положительных элементов предыдущего развития, ибо без сохранения завоеваний прошлого поступательное движение невозможно»[158]. В качестве одной из форм преемственности он выделял именно прямое применение правовых актов прежней системы.
Таким образом, действие дореволюционных нормативно-правовых актов, затрагивавших вопросы пенсионного обеспечения, в период становления советской власти было временным закономерным явлением, обусловленным особым социально значимым характером регулируемых правоотношений[159]. Другой, кардинальный подход к этому вопросу был чреват массовой волной недовольства населения, что могло стать губительным для молодой республики в этот нестабильный переходный период.
Советское нормативно-правовое регулирование пенсионного обеспечения начинает формироваться вместе с созданием нового государственного аппарата. Декретом Второго Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября)[160] 1917 г. было образовано рабоче-крестьянское правительство – Совет народных комиссаров[161], председателем которого стал В. И. Ульянов (Ленин). Народным комиссаром труда был назначен А. Г. Шляпников[162], народным комиссаром государственного призрения до марта 1918 г. – А. М. Коллонтай[163], с марта 1918 г. – А. Н. Винокуров[164]. Деятельность этих лиц в первый год советской власти непосредственно была связана с формированием социальной политики советского государства.
Правовому регулированию пенсионного обеспечения по инвалидности правительство уделяет самое пристальное внимание в изучаемый период. Это связано с тем, что развитие этого института как нельзя более соответствовало классовому подходу: наступление полной нетрудоспособности являлось жизненно важной проблемой прежде всего для рабочих, поскольку это влекло утрату единственно возможного для них средства существования – труда.
Следствием экономического кризиса первого года советской власти явилось закрытие множества промышленных предприятий, в результате чего возник вопрос обеспечения уволенных рабочих-инвалидов. Постановлением Народного комиссариата труда «О вознаграждении рабочих-инвалидов при закрытии предприятий» от 22 февраля 1918 г.[165] было провозглашено, что при ликвидации предприятий пенсия выдается при условии отсутствия других доходов работникам, проработавшим не менее 5 лет на данном предприятии и имеющим инвалидность (т. е. вводилось условие о выработке определенного трудового стажа[166] на этом производстве). При полной инвалидности пенсия выплачивалась в размере 100 % заработка, но не более среднегодового заработка рабочих по аналогичной профессии, при неполной инвалидности – пропорционально степени утраты трудоспособности. В отношении тех инвалидов, которые не выработали 5-летнего стажа на предприятии и не относились к категории работников вредных производств, говорилось, что они будут обеспечиваться на основании нового закона о страховании от инвалидности.
Очевидно, что законодатель уже тогда разграничивал инвалидность, наступившую в результате трудового увечья (несчастного случая на производстве), и инвалидность вследствие профессионального заболевания (нарушение здоровья из-за систематического воздействия на организм вредных условий труда). Так, отмечалось, что инвалидам, занятым на производствах, сопряженных с выделением вредных и ядовитых газов, паров и пыли, пенсии назначаются независимо от срока их работы или службы на предприятии. То есть условие о выработке специального трудового стажа на предприятии к этим рабочим не применялось, что свидетельствует об особых, льготных условиях пенсионного обеспечения инвалидов, пострадавших от вредных условий труда. Перечень таких производств следовало разработать комиссариату труда совместно с Центральным советом профессиональных союзов[167]. Постановлением Народного комиссариата труда от 11 сентября 1918 г.[168] утверждался Список особо вредных производств и особо вредных работ во вредных производствах, которые предоставляли право на дополнительный двухнедельный отпуск. Можно предположить с большой долей вероятности, что этот Список применялся и при установлении инвалидности, связанной с вредными условиями труда. Работы, перечисленные в Списке, являются прообразом вредных производств и работ, предоставлявших право на досрочное пенсионное обеспечение[169].
Вопрос об установлении ответственности работодателей за наступление инвалидности работника не только вследствие несчастного случая на производстве, но и профессионального заболевания поднимался еще в работе В. И. Ленина «Закон о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев» 1903 г.: «…спрашивается, какая разница по существу между тем случаем, когда машина отрезывает у рабочего ногу, и тем случаем, что рабочий отравляется ядом фосфора, свинца, краски и т. п.?»[170].
Рассмотренное постановление от 22 февраля 1918 г. во многом неоднозначно. В частности, в нем не указывается, подпадают ли под его действие инвалиды вследствие общего заболевания. Системное толкование этого документа позволяет сделать вывод, что он распространялся только на инвалидов-увечников. Это подтверждается, в частности, нормой об инвалидах, занятых на вредных производствах. Кроме того, как справедливо отмечает известный исследователь в этой области Е. И. Астрахан[171], неясен вопрос, каким образом периодические пенсионные платежи могли выдаваться предприятием, которое закрывается. Остается полагать, что либо постановление не действовало на практике вообще, либо термин «пенсия» здесь используется как синоним «пособия», т. е. разовой денежной выплаты в целях компенсации вреда, причиненного здоровью.
Основная масса пенсий по инвалидности продолжала назначаться и выплачиваться по дореволюционному закону «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[172] с учетом корректив, внесенных в практику их применения разъяснениями соответствующих комиссариатов. Так, в официальном издании Народного комиссариата труда 1918 г. говорилось: «Страхование от несчастных случаев по закону 23 июня 1912 г. было поставлено гораздо лучше страхования на случай болезни; то обстоятельство, что этот закон не находится в таком резком противоречии с рабочей страховой программой, как закон о страховании болезни, и послужило поводом к тому, что не был издан в спешном порядке, до разработки общего закона о полном социальном страховании, новый закон о страховании несчастных случаев, а были только внесены коррективы в старый закон»[173].
Одновременно здесь приводились изменения, которые предполагалось внести в указанный закон: 1) наряду с 100 % повышением пенсий по делам 1915–1917 гг. повысить пенсии с 1 января 1918 г., переходя к выдаче пенсий из расчета полного заработка; 2) выдавать пенсии в размере полного заработка при потере трудоспособности свыше 2/3 (по закону от 23 июня 1912 г. размер таких пенсий был ограничен 2/3 заработка); 3) выдавать пенсии в размере полного заработка при частичной утрате трудоспособности на время трудоустройства (такая норма отсутствовала в законе 23 июня 1912 г.).
Все вышеуказанные изменения касались исключительно рабочих, получивших инвалидность в результате трудового увечья. Это можно объяснить, во-первых, классовым подходом советского правительства к вопросам пенсионного обеспечения: инвалидность, приобретенная на производстве, презюмируется у трудящегося, тогда как общее заболевание мог получить кто угодно, в том числе и так называемый нетрудовой элемент. Во-вторых, пенсионное обеспечение инвалидов, как уже указывалось выше, регулировалось дореволюционными законами о социальном страховании, которые охватывали только инвалидов-увечников.
При этом все же следует отметить, что в отчете Народного комиссариата социального обеспечения за март – июнь 1918 г. содержалась оговорка о том, что «сокращая пенсии трудоспособным и прежним царским ставленникам, Комиссариат… имеет возможность назначать пенсии всем инвалидам труда, лишенным средств к существованию»[174]. Однако, в отсутствие закона, регламентирующего порядок назначения и выплаты таких пенсий, сложно утверждать, что такие прецеденты были, документальных подтверждений тому не встречается.
В отношении военнослужащих правовое регулирование пенсионного обеспечения по инвалидности развивается в изучаемый период следующим образом: изначально оно распространялось на жертв Первой мировой войны (так называемых староармейцев), а впоследствии, с образованием Красной армии и флота, с началом гражданской войны, – и на инвалидов-красноармейцев.
Как было указано выше, на момент Октябрьской революции в отношении увечных военнослужащих действовало постановление Временного правительства «О процентных надбавках к пенсиям солдат-инвалидов» от 11 октября 1917 г.[175] Однако оно так и не было реализовано вследствие октябрьских событий. 15 (28) декабря 1917 г. СНК утвердило постановление «О выдаче процентных добавок к пенсиям военно-увечных»[176], которым изменялось и дополнялось постановление Временного правительства в соответствии с новой идеологией советского государства: отменялась градация процентных надбавок к пенсиям по территориальному принципу (в зависимости от места жительства пенсионера), и к расчету принимались максимальные надбавки по первому разряду, солдаты и офицеры уравнивались в правах на пенсионное обеспечение.
Обеспечению солдат-инвалидов, которые во время Первой мировой войны были направлены в качестве рабочих на предприятия, был посвящен декрет СНК «О вознаграждении пострадавших от несчастных случаев воинских чинов, командированных на работы в предприятия» от 9 (22) ноября 1917 г.[177] В Объяснительной записке к декрету говорилось, что такие солдаты при наступлении инвалидности в случае трудового увечья получали отказ со стороны работодателей и страховых обществ в назначении им пенсии. Будучи уволенными с военной службы, они выбрасывались на улицу инвалидами, не получив никакого социального обеспечения. Определенным решением этой ситуации стало включение таких бывших солдат в категорию обеспечиваемых по дореволюционным законам от 2 июня 1903 г.[178] и от 23 июня 1912 г.[179] с оговоркой, что в случае увечья пенсия им гарантировалась в размере заработка вольного рабочего, а не пониженного солдатского пайка[180].
В рассматриваемый период встречаются также упоминания о пенсионном обеспечении по инвалидности крестьянского населения. Так, в Крестьянском наказе, прилагавшемся к декрету «О земле», принятом на II Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 26 октября (8 ноября) 1917 г.[181], указывалось, что земледельцы, утратившие навсегда возможность лично обрабатывать землю, теряют право пользования ею, но взамен получают от государства пенсионное обеспечение. В декрете ВЦИК Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[182], также указывалось на то, что все граждане, занятые земледелием, должны быть застрахованы за счет государства, в том числе на случай увечья, все нетрудоспособные земледельцы должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако все эти нормы носили на тот момент исключительно декларативный характер, конкретных нормативно-правовых актов во исполнение обозначенных задач в первый год советской власти не принималось.
Таким образом, в период становления советского государства пенсионное обеспечение по инвалидности получает новую тенденцию развития как основополагающий институт пенсионной системы, в полной мере отвечающий социальным интересам трудящихся. Изначально особое внимание уделяется вопросам обеспечения на случай инвалидности, наступившей вследствие производственной травмы, которая напрямую была связана с трудовой деятельностью. Отличительной чертой правового регулирования данного института в изучаемый период является то, что оно осуществляется дореволюционным законодательством с учетом поправок, внесенных ведомственными подзаконными актами советского правительства. Определить четкую вертикаль системы источников правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности в изучаемый период достаточно сложно ввиду тесного, зачастую бессистемного переплетения норм советских и дореволюционных актов.
В качестве объекта правового регулирования в целом выступают общественные отношения имущественного характера по предоставлению средств к существованию лицам, лишившимся трудоспособности вследствие увечья. Четко прослеживается императивно-диспозитивный метод правового регулирования пенсионных правоотношений[183], который выражается в следующем. Государство осуществляет дозволения и запреты в отношении возможности получения пенсионного обеспечения (устанавливает круг управомоченных субъектов, размер обеспечения, порядок его выплаты и т. д.), в то время как управомоченный субъект реализует свое право заявительным путем – посредством обращения в соответствующий публичный орган за предоставлением обеспечения.
В числе иных оснований, по которым осуществлялось пенсионное обеспечение в рассматриваемый период, можно выделить утрату кормильца и выслугу лет. При том, что в ряде правовых актов того времени[184] провозглашалось введение обеспечения по всем видам утраты трудоспособности, включая болезнь и старость, но на фоне общей экономической обстановки отчетливо виделся декларативный характер этих норм. Как справедливо подчеркнул исследователь А. Вишневецкий, стремление провести рабочую страховую программу до конца шло так далеко, что законодатель не считался с объективными, реальными возможностями для осуществления издаваемого закона[185].
Каких-то принципиальных нововведений в порядок определения круга членов семьи рабочих, имеющих право на пенсионное обеспечение на случай утраты кормильца, по сравнению с дореволюционным законодательством в изучаемый период не происходит. Это связано, как указывалось выше, с отсутствием советского законодательства по этому вопросу и сохранением действия дореволюционных нормативно-правовых актов. Таким образом, можно определить круг членов семьи следующим образом: вдова[186], дети (законные, усыновленные, внебрачные[187]), а равно воспитанники и приемные дети до 15 лет; родственники по прямой восходящей линии, братья и сестры умершего до 15 лет, если они находились на иждивении умершего[188].
Право на пенсионное обеспечение у членов семьи наступало в случае смерти кормильца, наступившей в результате несчастного случая, при условиях, аналогичных обеспечению по инвалидности. Размер пенсии определялся в долях, дифференцировавшихся в зависимости от размера утраченного заработка кормильца: вдове – 1/3, детям – 1/6 при одном из родителей, круглым сиротам – 1/4, родственникам по прямой восходящей линии, братьям и сестрам – 1/6.
Пенсионному обеспечению семей военнослужащих уделялось особое внимание со стороны советского правительства, поскольку от решения этого вопроса во многом зависела пополняемость Красной армии – основного гаранта новой власти. Процент уклонений от воинской службы существенно снижался, если новобранцы были уверены, что государство не бросит их семьи на произвол судьбы.
С созданием советской армии в декрете СНК от 15 (28) января 1918 г.[189] предусматривалось обеспечение нетрудоспособных членов семей солдат Красной армии, находившихся ранее на их иждивении, по местным потребительским нормам. С этого времени пенсионное обеспечение семей военнослужащих также делится на обеспечение «староармейцев» и красноармейцев.
При общем сохранении пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца на основании дореволюционного закона «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[190], советское правительство не идет по пути внесения каких-либо изменений в этот нормативный акт (как в случае пенсионного обеспечения рабочих по инвалидности). Приоритетной формой обеспечения семей военнослужащих в этот период становится выдача пайкового довольствия – временная мера вследствие отсутствия законодательного акта о пенсионном обеспечении военнослужащих.
Ситуация с выдачей пайков семьям военнослужащих на момент прихода к власти советского правительства складывалась критическая, о чем свидетельствуют архивные документы: эсеровско-меньшевистские и кадетские городские управы задерживали выдачу пайков или выдавали уменьшенные пайки, отсылая солдаток за пайками в Советы. В телеграмме Нижегородского губернского комиссара социального обеспечения от 5 августа 1918 г., адресованной на имя народного комиссара социального обеспечения, говорится, что на последовавшую 9 июля сего года просьбу об отпуске кредита в сумме 2 481 405 рублей на выдачу продовольственного пособия семьям солдат, призванных в войска, находящихся в плену или убитых за период апрель – июнь 1918 г., денег так и не последовало: «солдатские семьи, не получая пайка с апреля месяца буквально голодают, а всеобщая дороговизна предметов необходимости еще более ухудшает их критическое положение»[191].
В декрете от 18 ноября 1917 г. СНК заявил, что готовится закон об увеличении пайков, а также уравнении офицерских и солдатских пайков: «Замедление в обнародовании этого закона вызывается исключительно ожесточенным саботажем министерств и банков»[192]. СНК открыто указал на необходимость разрешения этого вопроса революционным путем – конфискацией средств зажиточных людей: «только революционная самостоятельность и революционный почин местных Советов в борьбе против злоупотреблений и корысти буржуазии способны решить наболевший вопрос»[193].
Первоначально выдача пайка ничем не обусловливалась, но с апреля 1918 г. по указанию Комиссариата социального обеспечения общая выдача пайка была прекращена. В дальнейшем пайки выдавались исключительно нетрудоспособным и неимущим членам семей солдат, находившихся в плену, пропавших без вести или ставших инвалидами[194].
По аналогии с довольствием военнослужащих паек членам их семей предполагалось выдавать в натуральной форме. Однако нерешенность вопроса о пенсионном обеспечении красноармейцев в итоге привела к тому, что продовольственный паек был полностью заменен денежной компенсацией. Постановлением СНК от 1 апреля 1918 г.[195] пайки семей красноармейцев разрешалось заменять денежными выплатами (100 рублей ежемесячно) в случаях, когда выдача продуктов представлялась затруднительной. В тяжелейших экономических условиях того времени, когда деньги обесценивались с каждым днем, а цены на продукты росли с неимоверной скоростью замена продовольственного пайка деньгами фактически означала отсутствие какого-либо социального обеспечения семей военнослужащих.
Относительно пенсионного обеспечения крестьянских семей в декрете ВЦИК «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[196], содержалось декларативное указание на то, что неработоспособные члены семей земледельцев должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако эта норма не получила дальнейшего законодательного развития. Семьи умерших крестьян-участников коммунарных объединений (артелей, товариществ и т. д.) передавались на обеспечение этих обществ. Так, например, в уставе Первого Российского Общества землеробов-коммунистов от 21 февраля 1918 г. было закреплено, что «после смерти общинника семья его должна быть обеспечена Обществом»[197]. Определение круга членов семьи умершего кормильца, порядка исчисления обеспечения в коммунах отсутствовало.
В изучаемый период частично сохраняется пенсионное обеспечение за выслугу лет, введенное еще до октября 1917 г. В отличие от вышеуказанных видов пенсионного обеспечения, основанных на небольшой, но все же законодательной базе, источниками правового регулирования пенсий за выслугу лет можно назвать лишь ведомственные акты Комиссариата социального обеспечения, носившие официально рекомендательный, но по сути – обязательный характер.
Анализ официальных отчетов Комиссариата социального обеспечения свидетельствует о том, что дореволюционный институт пенсионного обеспечения за выслугу лет в изучаемый период сохранялся в отношении гражданских служащих: «пенсии выдаются за долголетие службы, не обращая внимание на то, что пенсионер может быть способен к труду и имеет источники к существованию»[198]. Кроме того, как указывалось выше, в это время продолжали действовать пенсионные кассы учителей, за счет которых до революции реализовывалось обеспечение за выслугу лет работников просвещения.
Разумеется, ситуация, когда пенсии выплачивались исключительно за выслугу лет, без учета степени утраты трудоспособности, явно противоречила принципам пролетарского государства. Но в условиях переходного периода, когда отсутствовал действенный механизм контроля, да и разделение на трудовые и нетрудовые элементы происходило исключительно на уровне «революционного правосознания», это было неизбежно. Следует отметить, что Народный комиссариат социального обеспечения все же призывал подведомственные организации комплексно подходить к назначению таких пенсий, т. е. принимать во внимание степень нуждаемости и утраты трудоспособности: «пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличии других источников существования не выдаются»[199]. Указанные ведомственные рекомендации фактически положили начало процессу замещения дореволюционного института пенсионного обеспечения за выслугу лет советским институтом пенсионного обеспечения по инвалидности.
Таким образом, перечень иных оснований наступления права на пенсионное обеспечение, помимо инвалидности, в изучаемый период очень ограничен. Продолжают действовать институты, введенные до революции, – обеспечение по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Намечается введение самостоятельного правового регулирования обеспечения семей красноармейцев и трудового крестьянства.
Подробное изучение периода становления советской власти убедительно доказывает, что правовое регулирование пенсионного обеспечения обладает в этот период как рядом общих с предыдущим имперским этапом развития черт, так и рядом особенностей, свойственных новой эпохе. К общим относятся: ряд правообразующих оснований пенсионного обеспечения (инвалидность вследствие несчастного случая на производстве или военной службе, потеря кормильца), сохранение основных форм пенсионного обеспечения, сохранение действия дореволюционного законодательства в отношении рабочих и нижних чинов военнослужащих. В числе специфических характеристик следует выделить изменение круга субъектов пенсионного обеспечения в соответствии с классовым подходом, изменение источника финансирования социального страхования (взносы работодателей), переход управления страховыми кассами к рабочим.
Правовое регулирование пенсионного обеспечения в изучаемый период характеризуется приоритетом стихийно складывающейся правоприменительной практики над законотворчеством, что влечет неравномерность регламентации одних и тех же общественных отношений в различных регионах страны. Законодательные акты содержат множество норм декларативного характера, реализация которых была невозможна в условиях тяжелой социально-экономической обстановки того времени. Предмет правового регулирования пенсионных правоотношений остается таким же, как и до революции – имущественные общественные отношения по предоставлению средств существования нетрудоспособным лицам, но качественно меняется содержание этих правоотношений. Классовый подход, примененный ко всем сферам правового регулирования, предопределил дальнейшее направление развития пенсионных правоотношений в тесной связи с трудовой деятельностью управомоченного субъекта.
Глава 2
Пенсионное законодательство периода «военного коммунизма»
(вторая половина 1918 г. – начало 1921 г.)
§ 1. Характеристика субъектного состава, форм реализации пенсионных прав и обязанностей
Круг субъектов пенсионного обеспечения, сформировавшийся в первый год становления советской власти на базе трех социальных групп (рабочие, служащие и трудовое крестьянство), сохраняется и в период «военного коммунизма». При этом намечаются две ключевые тенденции дальнейшего развития права социального обеспечения по кругу лиц. Во-первых, создаются юридические условия для увеличения численного показателя субъектов, управомоченных на получение пенсий и пособий. Так, циркулярное распоряжение Народного комиссариата труда «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев» от 6 августа 1918 г.[200] предписывало расширить круг застрахованных от увечий до круга застрахованных на случай болезни, распространив его на всех лиц без различия пола, возраста, вероисповедания и т. д.
Во-вторых, развивается профессиональная дифференциация субъектов обеспечения, что было обусловлено объективными предпосылками. Во время гражданской войны и иностранной интервенции первоочередным, политически важным делом для советского государства становится обеспечение красноармейцев и членов их семей: «призывая трудящихся в Красную Армию для защиты Советской Республики, Советское Рабоче-Крестьянское Правительство с первого же дня призыва берет заботу как о самом красноармейце, так и об его семье и хозяйстве, принимая все меры к тому, чтобы семейства красноармейца не терпели ни в чем нужды»[201]. Таким образом, в период «военного коммунизма» государственные приоритеты в ряду субъектов пенсионного обеспечения устанавливаются в пользу красноармейцев и членов их семей. Это выражается в расширении круга красноармейцев, подлежащих пенсионному обеспечению. Так, декретом СНК от 21 января 1919 г.[202] пенсионное обеспечение, предоставлявшееся солдатам Красной армии и членам их семей, было распространено также на моряков Красного флота, пограничную охрану, продовольственные отряды, железнодорожную охрану, бывших красногвардейцев, рабоче-крестьянские боевые дружины, командный состав Красной армии. Понятием «красноармейцы» с этого времени охватываются все обозначенные категории военнослужащих.
Установление тотального государственного контроля над всеми отраслями экономики в период «военного коммунизма» неизбежно привело к стремительной бюрократизации управленческого аппарата. В свою очередь это отразилось и на круге субъектов пенсионного обеспечения. Разумеется, официальное введение пенсионного обеспечения чиновников в условиях военного времени и острого дефицита бюджетных средств было бы слишком вызывающим на тот момент. Однако статистика назначений пенсий за особые заслуги перед государством показывает, что основная доля таких пенсий приходилась именно на высокопоставленных советских чиновников и членов их семей[203]. Таким образом, из общей массы служащих в составе субъектов, управомоченных на получение пенсионного обеспечения, в этот период следует особо выделить государственных чиновников (главную опору правительства в реализации политики «военного коммунизма»), в отношении которых фактически начинает складываться система советского пенсионного обеспечения за особые заслуги.
В категории гражданских служащих особенно ярко прослеживается дифференциация по профессиональному принципу. Так, в отношении медицинских работников некоторое время действовали специальные льготы по пенсионному обеспечению. Подобное явление объяснялось на тот момент крайней заинтересованностью государства в привлечении медиков на борьбу с эпидемиями смертельно опасных болезней (чумы, тифа, холеры, «испанки»), которые были следствием социальных бедствий военного времени. На страницах периодических изданий тех лет постоянно встречаются статьи, подобные этой: «сыпной тиф развивается все больше и больше: за последнюю неделю насчитывается уже более 400 заболеваний, из которых половина приходится на рабочий квартал. Развитию эпидемии сильно способствует очень скудное питание населения, так как, например, по декабрьским карточкам население ничего, кроме хлеба, не получило»[204].
Беднейшее крестьянство не исключалось из числа субъектов пенсионного обеспечения, однако объем его государственной поддержки был минимальным. В архивных документах содержатся немногочисленные сведения о выдаче пособий нетрудоспособным крестьянам. В качестве иллюстрации можно привести заявление одного крестьянина из с. Лыскова в Макарьевский уездный отдел социального обеспечения, датированное 29 декабря 1918 г.: «Настоящим покорнейше прошу Лысковский комитет о следующем: я в настоящее время крайне нуждаюсь, так как сам в преклонном возрасте, имею 60 лет от роду, работать не могу, на своих руках имею вдову с 2 ребятами 1,5 и 5 лет, а средств нет никаких». На заседании коллегии уездного отдела социального обеспечения от 7 февраля 1919 г. было решено ввиду бедственного состояния семьи выдать единовременное пособие в размере 100 рублей[205]. Подобная мера пенсионного обеспечения за счет разовых пособий в условиях растущей дороговизны часто практиковалась в то время: «…в нашем законодательстве существует целый ряд пробелов, и эти пробелы восполняются выдачей пособий из экстраординарных сумм того или иного учреждения. Приходится признать, что выдача таких пособий прямо неизбежна, пока государство не организовало дела социального обеспечения во всей широте»[206].
В период «военного коммунизма» сохраняются пенсионные правоотношения, возникшие еще на основании дореволюционных нормативно-правовых актов, о чем подробно говорилось в предыдущей главе. В основном это наблюдается при пенсионном обеспечении семей военнослужащих, обязательства по которому принимала на себя еще Российская империя[207].
Об этом свидетельствуют архивные документы – например, прошение крестьянки села Никольского Макарьевского уезда Нижегородской губернии от 20 июня 1918 г.: «Прошу выдать принадлежащий мне паек за моего сына, который был взят на военную службу еще с первой мобилизации 20 июля 1914 г., а в настоящее время он находится в плену вот уже 3 года. Сама я работать не могу, потому что мне 66 лет. Однако мне известно, что матери, находящиеся в таком же положении, получают пайки еще с начала войны»[208]. Волостной совет вынес резолюцию о назначении пособия со дня обращения. В письме Макарьевского уездного совета крестьянских и рабочих депутатов от 30 октября 1918 г. № 2930, адресованном в Нижегородскую казенную палату, говорится: «Согласно ст. 53 Закона 25 июня 1912 г. отдел социального обеспечения препровождает сведения Белозерского волостного совета от 21 июля 1918 г. о умершем на военной службе М. А. Шибанове, его семейном положении, состоящем из жены Авдотьи и сына Якова и о неутере его права на получение пенсии и просить о назначении жене Шибанова установленной по Закону пенсии»[209]. В докладе заведующего отделом социального обеспечения исполкома Нижегородского уезда А. И. Галочкина в 1921 г. сообщалось об увеличении количества назначений пенсий «старым пенсионерам», получавшим пенсии на основании Устава о промышленном труде, и инвалидам «старой армии»: в 1920 г. было выдано пенсий на 21 человека в общей сумме 330 480 рублей за год, старым пенсионерам на 68 человек в общей сумме 845 559 рублей за год[210]. Такое явление, как признание новым государством пенсионных правоотношений, возникших еще до революции, но применимых к новым социально-политическим условиям, советские исследователи определяли как «правопреемство», отличая его от «преемственности», т. е. воспроизведения в праве всего «положительного старого»[211].
К числу «старых» пенсионеров относились исключительно те лица, которые удовлетворяли условиям о нетрудоспособности и острой материальной нуждаемости. Так, в информационном листке пенсионного отдела Народного комиссариата социального обеспечения за июнь 1918 г. сообщалось, что «отделом производится опись старых дел и рассылка их в местные отделы комиссариатов социального обеспечения. Удовлетворяется ряд поступивших ходатайств о возобновлении пенсий (главным образом пенсионеров Ведомства Императрицы Марии) после тщательного выяснения их имущественного положения и трудоспособности»[212]. В распоряжении Народного комиссара социального обеспечения № 41 от 31 июля 1918 г. давались указания: «пересмотреть старые пенсии и выдавать их лишь нетрудоспособным и не имеющим средств к существованию»[213].
В соответствии с этими требованиями должны были пересматриваться все дела «старых» пенсионеров, и в случае выявления факта получения пенсии при отсутствии действительной нуждаемости в ней, пенсионер снимался с обеспечения. Например, в пенсионном деле бывшего военнослужащего Н. И. Варгина, пенсия которому была назначена решением Лысковского уездного присутствия воинской повинности от 10 июля 1915 г. на основании закона от 25 июня 1912 г.[214], имеется протокол заседания Лысковского уездного пенсионного отделения от 15 октября 1919 г., в котором указывается: «в обследовании имущественно-семейного положения Варгина оказалось, что на своем иждивении он никого не имеет, живет совместно с отцом и братьями. Состоит на должности, получает жалованье 560 рублей в месяц. По переосвидетельствованию установлена утрата трудоспособности 75 %. Принимая во внимание, что получаемое Варгиным жалованье превышает годовой оклад полагавшейся ему пенсии, Комиссия постановила определение Лысковского уездного воинского присутствия от 10 июля 1915 г. считать аннулированным и признать его не имеющим права на получение от казны пенсии»[215].
Официально понятие «старые пенсионеры» было исключено из состава субъектов советского пенсионного обеспечения декретом СНК «Об отмене старых пенсий и о пенсионном удовлетворении старых пенсионеров» от 26 апреля 1919 г.[216] В соответствии с этим документом все пенсии, выплачиваемые за счет государственного казначейства, пенсионных, эмеритальных и прочих касс на основании дореволюционных норм, подлежали пересмотру в соответствии с нормами советского законодательства. На межведомственном совещании, созванном при Народном комиссариате социального обеспечения по этому вопросу, выяснилось, что обо всех «старых пенсионерах» имелись соответствующие ведомости и списки в казенных палатах и местных казначействах, где производилась фактическая выдача пенсий. Ввиду этого местным отделам социального обеспечения надлежало в срочном порядке истребовать указанные списки и приступить к пересмотру «старых» пенсий[217].
В связи с этим представляет интерес тот факт, что Всероссийский Главный Штаб направлял в Народный комиссариат финансов проект декрета о получении военнослужащими пенсий от военного ведомства за период до вступления в действие декрета от 26 апреля 1919 г.[218] В ответ комиссариат сообщил, что вопрос этот «вряд ли может быть решен положительно», поскольку «пенсии являются видом социального обеспечения, предоставляемого на время лишения трудоспособности и заработка, и, имея таким образом характер алиментов, выдаются лишь за текущее время, а отнюдь не за истекшее…»[219].
Таким образом, с апреля 1919 г. все «старые пенсионеры», удовлетворявшие новым условиям обеспечения, переходили в одну из соответствующих категорий субъектов советского пенсионного обеспечения.
Несомненно прогрессивным шагом с точки зрения юридической техники в изучаемый период становится формулировка признаков субъектов пенсионного обеспечения на законодательном уровне. К ним относились «все без исключения лица, источником существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого труда независимо от характера и длительности их работы»[220].
С провозглашением в Конституции РСФСР 1918 г. лозунга «Не трудящийся да не ест!» на советских граждан была возложена обязанность заниматься общественно полезным трудом, от исполнения которой во многом зависел их правовой статус. Не подлежали пенсионному обеспечению лица, занятые «непроизводительным трудом» (духовенство, частные торговцы и т. д.), а также бывшие полицейские и жандармы. Народный комиссариат социального обеспечения разъяснял, что для разрешения вопроса о праве на пенсионное обеспечение необходимо правильно истолковывать понятие «труд», с которым неразрывно связана категория «общеполезности». Указывалось, например, что церковный сторож, охраняющий народное достояние, занимается общеполезным трудом, а лица, помогающие во время церковной службы, не выполняют общеполезной работы, следовательно, обеспечению не подлежат[221]. При этом комиссариат предусматривал возможность социальной поддержки «нетрудовых элементов, получивших инвалидность и впавших в нужду» посредством размещения их в домах для инвалидов, предоставления им бесплатных обедов и снабжения предметами первой необходимости[222].
В изучаемый период пенсионное обеспечение постепенно отходит от тройственной модели сочетания организационно-правовых форм к единой форме государственного обеспечения, которая больше всего соответствовала принципам «военного коммунизма».
Необходимость смены организационно-правовой формы пенсионного обеспечения в тот период обосновывалась в работах известных государственных и общественных деятелей социальной сферы. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «Страховать – это возмещать убытки за могущие произойти вредные последствия. Оторвало рабочему руку – по буржуазным законам нужно возместить доходы, которые он потерял благодаря лишению руки…Перестраивающееся на социалистических началах государство не может относиться с такой коммерческой точки зрения к вредным последствиям, каковыми являются увечье, болезнь, смерть и т. п. Оно подходит к лицу, лишившемуся частью или совсем средств к существованию… с точки зрения возможности дальнейшего человеческого существования, охранения жизненного уровня… Слово «страхование» совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином «социальное обеспечение»[223]. К аналогичному выводу приходит Н. А. Милютин: «При социализации, при наступлении того или иного обстоятельства, требующего возмещения из страховых фондов, придется ставить вопрос не о возмещении нарушенного интереса того или иного лица, а о возможно более целесообразном, полезном для коммуны и экономном использовании страхового фонда для восстановления нарушенного»[224].
Исследователь А. И. Вишневецкий объяснял это явление уровнем развития общественного сознания того времени: «В рассматриваемый период казалось, что мировая революция стоит на пороге и что полное осуществление коммунистических форм жизни является вопросом ближайшего времени. Переживавшийся период рассматривался как переходный, непосредственно предшествующий введению коммунистического строя. В соответствии с этим все старые формы социального страхования рассматривались как формы, которые отвечают потребностям рабочего класса в капиталистическом обществе, но совершенно не отвечают тем же потребностям в обществе, переходном к коммунистическому»[225].
Сообразно новым принципам социального обеспечения в условиях «военного коммунизма» начинается работа над единым нормативно-правовым актом о социальном обеспечении рабочих и служащих, о котором часто упоминалось в официальной периодике тех лет[226]. Постановлением Народного комиссариата труда с 18 июля 1918 г.[227] был создан объединенный отдел социального страхования и охраны труда при НКТ, первоочередной задачей которого стала разработка текста такого положения. Вскоре проект был издан под редакцией заведующего этим отделом – В. А. Радус-Зеньковича[228]. Другой вариант был представлен Всероссийским Страховым Советом под редакцией члена коллегии Народного Комиссариата Труда и Малого СНК Н. А. Милютина[229]. Анализ указанных законопроектов убедительно доказывает, что при общем сохранении страховых взносов работодателей в качестве основного источника финансирования социального обеспечения уже появляются явные тенденции перехода к системе бюджетных ассигнований[230].
В период «военного коммунизма» складываются все предпосылки к изменению организационных основ социального обеспечения. Критика сложившейся системы страховых присутствий, которые по сути представляли собой «два параллельных органа из одних и тех же лиц для разрешения одних и тех же вопросов»[231], в итоге приводит к их упразднению. Постановлением Народного комиссариата труда от 16 сентября 1918 г.[232] все полномочия страховых присутствий были переданы отделам труда Советов рабочих и крестьянских депутатов и страховым кассам.
26 октября 1918 г. объединенное заседание пленумов Всероссийского и Московского и Петербургского Советов профсоюзов вынесло резолюцию:
1) при Народном комиссариате труда отдела социального обеспечения следовало создать отдел социального обеспечения, который возглавил бы все дело социального страхования в стране;
2) Совет по делам страхования и Народный комиссариат социального обеспечения подлежали расформированию, они должны были влиться в общую работу отделов НКТ и его отделов на местах;
3) Президиуму ВЦСПС поручалось совместно с президиумом Московского и Петербургского советов профсоюзов обеспечить принятие нового положения о всеобщем социальном обеспечении[233].
В деле реформирования социального страхования в то время ставились две основные задачи:
1) установить единые правила социального страхования для рабочих как государственных, так и частных предприятий;
2) ввести в основу расчета пенсионного обеспечения нормы прожиточного минимума[234].
Как писал В. А. Радус-Зенькович, на тот момент уже существовал положительный опыт уральского областного комиссариата труда, который через областную страховую кассу организовал в своем районе социальное обеспечение инвалидов[235]. Действительно, многие из аспектов, которые в центральных районах страны еще только планировались, уже были реализованы на Урале. Так, с 9 сентября 1918 г. право на пенсию получили все, кто когда-либо работал в одном из национальных предприятий Урала, с 16 сентября 1918 г. был введен расчет пенсий исходя из прожиточного минимума[236].
Проект положения о социальном обеспечении, внесенный Всероссийским страховым советом, обсуждался на заседании СНК 29 октября 1918 г. Было решено передать его на рассмотрение комиссии, в состав которой вошли представители Народных комиссариатов труда, юстиции, социального обеспечения и финансов[237]. В окончательном варианте Положение «О социальном обеспечении трудящихся» было утверждено СНК 31 октября 1918 г.[238]
Название этого документа уже свидетельствовало о переходе к системе государственного обеспечения на базе гарантированности прожиточного минимума. При этом в первоначальной редакции Положения в основу финансовой системы государственного обеспечения был положен «страховой принцип»[239], т. е. учреждался Всероссийский фонд социального обеспечения, пополняемый за счет страховых взносов работодателей (частных и государственных предприятий, учреждений), а также самостоятельно работающих ремесленников, сельских хозяев, артелей и т. д.
Несмотря на явную парадоксальность такой ситуации – введение государственного социального обеспечения за счет страховых взносов, решение законодателя вполне объяснимо. «Конечно, самым правильным, – пишет доктор Гельфер, – должно быть признано такое положение, когда все средства на социальное обеспечение трудящихся идут из общегосударственных средств, но в настоящее переходное время пришлось от этого отказаться и временно остановиться на установлении страховых взносов, уплачиваемых нанимателями, при отсутствии таковых – самими трудящимися»[240]. Профессор Н. А. Вигдорчик уже рассматривал такой порядок как систему государственного пенсионного обеспечения: «Раз взносы отдельного лица не играют роли в определении его прав на помощь, то это уже не страхование в техническом смысле слова – это уже система общественных или государственных пенсий. При этой системе государственная или общественная власть собирает взносы со всех тех, кто может платить, и распределяет их между всеми, кто в данное время нуждается в помощи»[241].
Окончательный переход на государственное обеспечение в октябре 1918 г. был невозможен из-за незавершенности процесса национализации промышленности. В противном случае пришлось бы освободить частных работодателей от расходов на социальное обеспечение работников, что противоречило целям охраны труда («пока расходы предпринимателей на страхование исчисляются независимо от заболеваемости, предприниматели не предпринимают никаких мер к улучшению условий работ в их предприятиях»[242]).
Порядок исчисления страховых взносов устанавливался «Временным тарифом взносов на социальное обеспечение трудящихся»[243], изданным в начале 1919 г. по проекту Н. А. Милютина[244]. В основу определения размера страховых взносов был положен дифференцированный принцип: все предприятия, учреждения и хозяйства разделялись по степени опасности на пять классов, для каждого из которых устанавливались три разные ставки страховых взносов: минимальная, средняя и максимальная. По общему правилу страховые взносы исчислялись по средней ставке, но если предприятие отличалось особо благоприятными санитарно-техническими условиями, к нему применялась минимальная ставка, и, напротив, при наличии особо вредных санитарно-технических условий – максимальная.
Поскольку размер пенсий и пособий по Положению от 31 октября 1918 г. зависел от прожиточных норм, принятых в каждой местности, Н. А. Милютин сделал вывод о необходимости исчисления взносов также исходя из этой суммы[245].
В первоначальном виде Положение «О социальном обеспечении трудящихся» просуществовало недолго: декретом СНК от 17 апреля 1919 г.[246] в него были внесены существенные изменения, в результате которых происходит окончательное оформление государственного социального обеспечения на основе прямых бюджетных ассигнований. Указанный декрет был вполне ожидаем: на том же заседании СНК, когда было утверждено Положение от 31 октября 1918 г., народным комиссариатам труда и финансов было поручено разработать вопрос о финансировании социального обеспечения в сметном порядке[247].
Переход к системе государственного социального обеспечения был обусловлен совокупностью экономических факторов, которые привнесла политика «военного коммунизма»: введение всеобщей трудовой повинности[248] и полная национализация предприятий, т. е. «работающие рассматривались как работники государства, выполняющие перед ним свою трудовую повинность, а государство, в свою очередь, в случае наступления у работника нетрудоспособности, принимало на себя обязательство его обеспечить»[249]. В связи с этим З. Теттенборн констатирует: «поскольку промышленность находилась в руках самого государства, а не в частных руках, взимание страховых взносов делалось излишним, так как все равно пришлось бы платить самому государству… перекладывать средства из одного государственного кармана (государственной промышленности) в другой карман (государственного обеспечения)»[250].
Небольшая часть социального страхования все же оставалась некоторое время в виде обязательств по уплате страховых взносов со стороны единично сохранявшихся по инерции частных хозяйств, предприятий, учреждений и самостоятельных хозяйств (артелей, ремесленников и проч.). Взимание страховых взносов согласно изданной Народным комиссариатом труда 5 мая 1919 г. инструкции (циркуляр № 29)[251] поручалось налоговому аппарату Народного комиссариата финансов. Но, как отмечали современники, «на практике это имело ничтожное значение, так как частных предприятий и учреждений тогда почти не существовало»[252].
Переход к всеобщему социальному обеспечению повлек за собой соответствующие организационные изменения в механизме управления этой системой. Обязанным субъектом в пенсионных правоотношениях становится государство в лице специально созданного отдела социального обеспечения и охраны труда при Народном комиссариата труда и подотделов на региональном уровне[253]. Высшим органом управления местных подотделов социального обеспечения и охраны труда становились коллегии, избранные советом профсоюзов, а где их нет – конференциями, созываемыми отделами труда. Прежняя система органов социального страхования, основанная на дореволюционных страховых кассах и товариществах, упразднялась. Народный комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал по этому поводу: «Старая страховая программа устанавливала в качестве органов управления больничные кассы, делегатские собрания и правления. Эти страховые организации при диктатуре помещиков и капиталистов имели огромное значение. Они являлись центрами организации рабочих революционных сил в борьбе за диктатуру пролетариата и полное социальное страхование. В настоящее время, когда у власти стал пролетариат… страховые кассы, делегатские собрания застрахованных, являются совершенно излишними, и функции их должны перейти к советам и их отделам. Как и везде, должно произойти огосударствление дела социального обеспечения»[254].
В декабре 1918 г. отделом социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда были разосланы Правила «О порядке ликвидации страховых касс»[255], разъяснявшие процедуру передачи имущества от прежних страховых организаций к местным подотделам социального обеспечения и охраны труда. Постановлением Народного комиссариата труда 28 февраля 1919 г.[256] срок ликвидации всех страховых организаций был продлен до 1 июня 1919 г.
Механизму защиты прав граждан на пенсионное обеспечение в действовавшем на тот момент законодательстве уделялось небольшое внимание. Единственно возможной формой реализации права на защиту с переходом к системе государственного пенсионного обеспечения являлось обжалование решения органа социального обеспечения в вышестоящий по уровню подчиненности орган (административный порядок обжалования). Так, согласно ст. 55 Положения от 31 октября 1918 г.[257] решения уездных подотделов социального обеспечения и охраны труда могли быть обжалованы в губернские подотделы; решения губернских – соответственно в областные, а решения областных – в отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда, решения которого были уже окончательными. Обжалование решений подотделов не признавалось основанием для приостановления их исполнения.
Концепция построения организационной системы социального обеспечения стала предметом спора между народными комиссариатами труда и социального обеспечения. Народный комиссариат социального обеспечения выступал за построение упрощенной системы, основанной на работе узких ячеек – учреждений для обеспечения, нестраховых организаций. Такая позиция объяснялась тем, что народный комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров не только не поддерживал идею о создании объединенных отделов охраны труда и социального обеспечения при Народном комиссариате труда, но напротив, предлагал передать отдел социального страхования при НКТ в состав своего наркомата и административно отделить тем самым вопросы социального страхования от охраны труда, которой ведал НКТ[258].
Противоположную точку зрения отстаивал Народный комиссариат труда: «следует не только не пытаться отрывать дело социального страхования от Комиссариата Труда, но слить с ним деятельность обособленно существующего Комиссариата Социального Обеспечения, имея в виду проникновение всей его деятельности пролетарскими началами взамен начал филантропии, благотворительности, до сих пор еще остающимися действовать там»[259]. В ходе дискуссий и обсуждений временную победу одержал Народный комиссариат труда. При этом современники отмечали, что в «переходе к полному и всеобщему социальному обеспечению уже были заложены те организационные неурядицы, которые вызвали затем бесконечные трения с Наркомсобесом»[260].
На протяжении всего периода «военного коммунизма» Комиссариат социального обеспечения преследовала череда преобразований. Постановлением СНК от 27 марта 1919 г.[261] с 1 января 1919 г. из его компетенции было выделено обеспечение трудящихся по инвалидности в порядке Положения от 31 октября 1918 г.[262], обеспечение инвалидов труда, не получивших пенсий до 1 января 1919 г., и обеспечение пенсионеров, уже получающих обеспечение на основании Устава «О промышленном труде»[263]. За органами социального обеспечения сохранилось только обеспечение инвалидов войны.
В ноябре 1919 г. комиссариаты труда и социального обеспечения были объединены в Народный комиссариат труда и социального обеспечения[264]. Вопрос о слиянии обсуждался давно. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «ввиду необходимости объединения всего дела социального обеспечения в одном органе, в порядок дня поставлен вопрос с одной стороны, о сосредоточении всего соц. обесп. в Комиссариате Соц. Обесп., с другой – о слиянии Комиссариата Труда и Комиссариата Соц. Обесп. в «Высший Совет Труда», в котором Социальное Обеспечение и Охрана Труда будет составлять самостоятельную секцию с особым представительством в Совнаркоме»[265].
Однако практика показала нецелесообразность такого решения. Например, в протоколе III Совещания представителей отделов социального обеспечения Нижегородской губернии отмечалось: «На подотделе пенсий и пособий очень болезненно отразилось слияние собеса с отделом труда. Отсутствие технических сил в подотделе и руководителей работой свели таковую чуть ли не к одному выписыванию пенсий и пособий. Между тем далеко еще недостаточно освидетельствовать трудящегося и назначения ему пенсии, главное же – установить, действительно ли человек нуждается в пенсии, но для этого нужен штат обследователей, а их нет на бирже труда. Таким образом, возможно, что и деньги, и время бросается на ветер, и пенсии выдаются тем, кому не следует»[266].
Объединенный комиссариат просуществовал недолго. Народный комиссариат труда из государственного органа по охране труда все больше превращался в орган принудительной реализации трудовой повинности, и нахождение в его составе «чисто гуманитарного института социального обеспечения входило в противоречие с основным характером его работы»[267]. Постановлением ВЦИК и СНК от 21 апреля 1920 г.[268] Народный комиссариат труда и социального обеспечения был разделен, причем все вопросы пенсионного обеспечения передавались в ведение Комиссариата социального обеспечения.
Следует отметить, что работа органов социального обеспечения в этот период постоянно критиковалась и за отрыв от рабочих масс, и за излишнюю бюрократизацию аппарата. Но, разумеется, главная причина отрицательного общественного отношения к работе собесов заключалась в недостаточности средств, выделявшихся на социальное обеспечение государством, разоренным войной и революцией. Учреждения социального обеспечения принимали на себя весь негатив народного недовольства общей ситуацией в стране. Как отмечает А. Вишневецкий, «реальное социальное обеспечение не могло быть, конечно, выше реальной заработной платы, и потому, как, скажем, рабочий в дополнение к своей твердой ставке должен был прирабатывать выделкой зажигалок и проч., так и обеспечиваемый Собесом рабочий, служащий или крестьянин должен был искать дополнительного обеспечения на стороне. Это была, конечно, не вина Собеса, а его беда, которая не могла, однако, не отразиться на общем отношении к нему»[269].
О качестве работы органов социального обеспечения в изучаемый период можно судить по статистике назначений и выплат пенсий местными отделами социального обеспечения. Анализ числовых показателей свидетельствует о значительных остатках нерассмотренных обращений граждан за пенсионным обеспечением, которые переходили на начало каждого месяца. Так, по Нижегородской губернии за период с июля по декабрь 1919 г. эти цифры составляют соответственно: Ардатовский уезд – 1060 (июль), 1116 (август), 1331 (сентябрь), 681 (октябрь), 688 (ноябрь), 747 (декабрь); Княгининский уезд – 1561 (июль), 2180 (август), 2217 (сентябрь), 2167 (октябрь), 2244 (ноябрь), 2032 (декабрь) и т. д. По результатам рассмотрения заявлений решения об отказе в назначении пенсионного обеспечения выносились приблизительно в 30–35 % случаев[270].
Второй Всероссийский Съезд отделов социального обеспечения вынужден был признать, что «вследствие объективных экономических условий и вследствие слабости рабочего аппарата НКСО и оторванности его от профессиональных объединений, последний не смог достаточно широко охватить работу и справиться со стоявшими перед ним задачами в области социального обеспечения трудовых элементов города и деревни»[271].
Таким образом, в период «военного коммунизма» продолжается классовая политика в отношении субъектного состава пенсионных правоотношений. Дальнейшее ее развитие выражается, с одной стороны, в окончательном оформлении государства в качестве обязанного субъекта, и, с другой стороны, в усилении профессиональной дифференциации управомоченных субъектов. Политика «военного коммунизма» оказывает значительное влияние на систему реализации пенсионного обеспечения. Национализация промышленности и всех основных средств производства приводит к тому, что социальное страхование, являвшееся до этого основной формой пенсионного обеспечения, постепенно сводится на нет в силу отсутствия основного источника его финансирования – страховых взносов частных предприятий. Общественная взаимопомощь крестьянства также была нежизнеспособна в новых условиях: политика продразверстки исключила любую возможность пополнения общего фонда коммун. В результате государство приходит к единой форме государственного пенсионного обеспечения, распространявшейся на все категории управомоченных субъектов. Законодательно вводится административный порядок обжалования решений органов пенсионного обеспечения.
§ 2. Особенности правового регулирования пенсионного обеспечения инвалидов
Правовое регулирование пенсионного обеспечения по инвалидности (центрального института права социального обеспечения в этот период) осуществляется в рамках более четко выстроенной системы законодательства о пенсионном обеспечении (по сравнению с первым годом становления советской власти):
1) Основной закон, определяющий ключевые принципы построения политической, правовой и экономической системы государства, – Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г.[272];
2) кодифицированные законодательные акты советского правительства: Кодекс законов о труде от 10 декабря 1918 г.[273], Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве от 16 сентября 1918 г.[274];
3) законодательные акты, принятые в установленном порядке ВЦИК и СНК РСФСР, регламентирующие вопросы пенсионного обеспечения (из которых в качестве наиболее значимого в этот период можно выделить Положение «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г.[275]);
4) подзаконные нормативно-правовые акты в виде ведомственных инструкций, циркуляров, распоряжений народных комиссариатов труда и социального обеспечения, содержащие порядок применения законодательных актов в области пенсионного обеспечения (например, циркулярное распоряжение Народного комиссариата труда «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев» от 6 августа 1918 г.[276], циркуляр Народного комиссариата социального обеспечения 1920 г. № 34 «О натурализации денежных пенсий»[277]). При этом в изучаемом периоде так же, как и в предыдущем нередкими являются ситуации подмены законов актами ведомственного нормотворчества, о чем будет подробнее указано далее.
Таким образом, следуя утверждению профессора В. А. Толстика о том, что «иерархия является одним из необходимых условий повышения эффективности правового регулирования»[278], можно сделать вывод, что правовое регулирование пенсионного обеспечения в период «военного коммунизма» выходит на качественно новый уровень своего развития.
Круг причин возникновения инвалидности, в связи с которой наступает право на пенсионное обеспечение, значительно расширяется по сравнению с предыдущим периодом. Если раньше в число правопорождающих фактов входило только увечье на производстве, то теперь сюда включаются и случаи, не связанные напрямую с работой, – болезнь, старость и т. д.
Право на пенсионное обеспечение не ставилось в зависимость от продолжительности общего трудового стажа[279]: «трудящиеся по найму имеют право на пенсию, если к моменту утраты трудоспособности они были заняты наемным трудом, независимо от того, как долго они работали по найму»[280]. Но если интервал между прекращением работы и обращением за пенсией составлял более двух лет, вводилось дополнительное условие: заявитель в течение этого времени не должен был использовать наемный труд. За счет этого пресекалось государственное обеспечение так называемых нетрудовых элементов.
Бывшие чиновники имели право на получение пенсии при условии, что они отработали по найму не менее одного месяца в период советской власти. Таким образом, для некоторых групп право на пенсию связывалось с наличием определенного (пусть и символического, судя по продолжительности) трудового стажа, «с помощью которого в какой-то степени определялось социальное положение данного гражданина»[281].
Следуя принципу «пенсионное обеспечение – источник существования, а не обогащения», государство выдвигает в качестве обязательного условия пенсионного обеспечения отсутствие у гражданина иных доходов, которые вместе с пенсией превышают максимальную тарифную ставку[282]. Учет доходов производился с применением «шкалы доходности с имуществ», утвержденной циркуляром № 65 Народного комиссариата труда[283], а в ноябре 1920 г. появились «Правила учета стоимости сельского хозяйства для определения права инвалида-крестьянина на пенсию и установления размера причитающейся ему пенсии»[284]. Таким образом, каждый раз при решении вопроса о назначении пенсии сотрудники отдела социального обеспечения выходили по месту жительства заявителя с целью определения его имущественного положения, делали запросы о получении заработка и иных доходов. В каждое пенсионное дело обязательно подшивался акт обследования, где приводилась подробная опись имущества и доходов пенсионера.
В течение некоторого времени дополнительным основанием наступления права на пенсионное обеспечение являлось также отсутствие родственников, которые по закону обязаны были содержать нетрудоспособного. В архивных материалах сохранились указания на то, что в изучаемый период применялся дореволюционный Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г.[285], который предусматривал ответственность для детей, не исполнявших обязанность по содержанию нетрудоспособных родителей при наличии материальной возможности для этого. Если выяснялось, что у пенсионера имелись родственники, обязанные его содержать, то органы социального обеспечения обращались в суд с требованием привлечь виновных к ответственности и взыскать с них ущерб в виде необоснованно выплаченной пенсии. Так, например, решением местного народного суда 5-го участка Макарьевского уезда Нижегородской губернии от 10 декабря 1918 г. гражданин Н. И. Перфилов был признан виновным по ст. 143 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. в «недоставлении средств к пропитанию своему отцу И. Перфилову», присужден к общественным работам на 1 месяц и обязан был выплатить Макарьевскому комитету социального обеспечения 122 рубля 80 копеек ущерба[286].
Такая практика продолжалась до вступления в силу Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г.[287] В статье 163 Кодекса формулировалась иная норма: дети обязаны содержать своих нетрудоспособных и нуждающихся родителей, если те не получают содержания от государства по закону о страховании от болезни и старости или о мерах социального обеспечения. Как прокомментировал эту статью Народный комиссариат социального обеспечения, «состоятельность родственников лица, имеющего право на социальное обеспечение, не дает права органам социального обеспечения отказывать в пенсии или пособии, отсылая за получением содержания к состоятельному родственнику»[288].
Пенсии по инвалидности на основании Положения СНК «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г.[289] назначались при утрате трудоспособности не менее чем на 15 %, а в кризисных ситуациях допускалось временно приостанавливать выплаты пенсий лицам со снижением трудоспособности менее чем на 30 %. В условиях перманентных экономических потрясений такие оговорки являлись необходимой мерой, и многие авторы того времени отмечают, что «закон 31 Октября вынужден был считаться с действительным положением, с растущей разрухой, безработицей, голодом, громадной армией инвалидов»[290].
Положение вводило минимальные и максимальные пределы размера пенсий и пособий. Минимальное пособие устанавливалось на уровне низшей тарифной ставки по заработной плате для отдельно взятого региона, а максимальное – соответственно на уровне высшей тарифной ставки. Сумма всех пенсионных выплат, причитавшихся одному лицу, ограничивалась размером максимального пособия. Размер пенсии рассчитывался исходя из среднего заработка в той местности, где проживал пенсионер, т. е. пенсии и пособия предполагались равными для лиц с одинаковой степенью утраты трудоспособности. Цель выдачи пенсий, указанная в Положении от 31 октября 1918 г., также подтверждает, что термин «социальное обеспечение» используется в нем неслучайно: «выдача пособий и пенсий имеет целью доставление средств к существованию лицам, лишившимся основного заработка или его части вследствие утраты трудоспособности».
В указанных нормах выражался основной принцип пенсионного обеспечения, отличавший его от социального страхования: «принцип уравнительного обеспечения, одинаковости обеспечения для всех нуждающихся»[291]. Если при страховании неравенство в заработке ведет и к неравенству в пенсии, то при государственном обеспечении пенсионерам гарантируется достойное существование в равной мере для всех. Таким образом, введение государственного пенсионного обеспечения являлось необходимой предпосылкой «коммунистического равенства… социального обеспечения по потребностям каждого».[292]
Размер пенсий зависел от степени утраты трудоспособности: при полной инвалидности (утрата трудоспособности на 60 % и более) назначалось 25-кратное дневное нормальное пособие, при частичной – в определенных долях от полной пенсии (от 15 % до 29 % – 1/5, от 30 % до 44 % – 1/2, от 45 % до 60 % – 3/4). Максимальный размер пенсии при полной инвалидности в 1918 г. в Москве составлял 390 рублей в месяц[293].
Тяжелая экономическая обстановка того времени создавала серьезные проблемы в выплате пенсий установленного законом размера. Уже в конце 1918 г. последовало правительственное указание довести размеры денежных пособий до минимальной тарифной ставки данной местности с оговоркой: «если это допускает состояние средств»[294]. В апреле 1919 г. в рамках «Временных правил об обеспечении инвалидов труда»[295] вновь был утвержден расчет месячной пенсии исходя из среднего заработка. На тот момент он составлял уже 850 рублей для Москвы и менялся по остальным регионам в соответствии со шкалой, утвержденной Народным комиссариатом труда (следствие стремительного обесценивания денег).
Следуя принципам государственного обеспечения, Положение от 31 октября 1918 г.[296] запрещало выплачивать пенсии инвалидам, которые имели дополнительный заработок. На пенсионеров возлагалась обязанность сообщать органам социального обеспечения обо всех своих доходах под угрозой уголовной ответственности: лишение свободы на срок от 6 месяцев до 1 года с прекращением пенсии на тот же срок, а при повторном преступлении сроки заключения увеличивались до 2–3 лет с пожизненным лишением права на пенсию.
Форма выдачи пенсий была денежная, но всячески приветствовалась натурализация обеспечения. Объяснялось это следующим образом: «Закон 31 октября был издан во время падающей валюты, обесценения советских денежных знаков. Денежные пособия теряли в то время всякое значение»[297].
Натурализация экономических отношений является характерной чертой политики «военного коммунизма», следствием чего становится постепенное исчезновение денег из товарооборота. С 1919 г. заработная плата выдается в натуральной форме, в роли денежных эквивалентов выступают продукты первой необходимости: хлеб, соль, спички, махорка, керосин. Вот как описывают этот период современники: «Ограниченность средств, которыми располагало государство, и сокращение значения денег побуждали переходить от денежной оплаты труда к обеспечению существования рабочих, как и всего населения городов, путем продовольственного снабжения. Продовольственная карточка стала играть главную роль в оплате труда, так как на денежную зарплату при быстром падении стоимости денег уже ничего фактически нельзя было достать…»[298].
На первом Всероссийском страховом съезде в сентябре 1919 г. говорилось, что «в связи с изменением экономических общественных отношений изменятся и формы социального обеспечения, денежная форма должна постепенно замениться натуральной»[299]. В июльском циркуляре Народного комиссариата социального обеспечения 1920 г. № 34 «О натурализации денежных пенсий»[300] местным отделам социального обеспечения предоставлялось право заменять денежные пенсии натуральными формами обеспечения (заселение пенсионеров в инвалидные дома и трудовые колонии, снабжение их предметами первой необходимости и т. п.). Но на практике, как отмечали авторы тех лет, «при растущей разрухе, голоде и нищете страховые взносы почти не поступали, и эта натурализация оставалась на бумаге, или (в отношении, например, инвалидных домов) не отвечали самым скромным требованиям»[301].
Положение регламентировало также порядок назначения пенсии, который носил заявительный характер, т. е. пенсия назначалась со дня подачи заявления в местный подотдел социального обеспечения и охраны труда. Позднее «Временные правила об обеспечении инвалидов труда» от 7 апреля 1919 г.[302] ввели обязанность заявителей представлять при обращении точные сведения об их материальном положении. В течение месяца с даты обращения подотдел был обязан провести освидетельствование заявителя в бюро врачебной экспертизы, которое определяло степень утраты трудоспособности. По результатам комплексного обследования состояния здоровья и условий жизни заявителя решался вопрос о назначении пенсии.
Порядок выплаты пенсий в Положении не был прописан. В работе Н. Милютина «Проекты постановки социального обеспечения трудящихся» выдвигался ряд конструктивных предложений по введению системы выплатных пунктов в центре и на местах, осуществлению персонифицированного учета получателей пенсий, финансовой отчетности и т. д.[303]
Дальнейшее развитие правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности рабочих и служащих в изучаемый период происходит в форме ведомственной кодификации, которой занимались народные комиссариаты. В конце 1919 г. Комиссариатом труда была опубликована первая «Сводка правил о выдаче пособий и пенсий трудящимся подотделами социального обеспечения и охраны труда отделов труда» от 15 августа 1919 г.[304]
Помимо конкретизации действовавшего законодательства о пенсионном обеспечении по инвалидности, Сводка вводила ряд новых правил. Устанавливалась классификация инвалидности на пять групп в зависимости от степени утраты трудоспособности и возможности выполнения определенных работ[305]. Закреплялось условие об исчислении пенсии исходя из минимальной месячной тарифной ставки, а не из средней заработной платы местности: инвалидам 1-й группы назначалась пенсия в размере полуторной минимальной ставки, 2-й группы – одной минимальной ставки, 3-й группы – 3/4, 4-й группы – 1/2. Инвалидам 5 группы пенсии не назначались. Распределение местностей по тарифным поясам проводилось Народным комиссариатом социального обеспечения. Так, распоряжением от 20 сентября 1919 г. № 214 «О повышении размеров пенсий с 1-го сентября 1919 г.»[306] Нижегородская губерния была отнесена к III–IV тарифным поясам: Выксунский, Кулебакский, Растяпинский заводы – к III поясу (100 %) с минимальной ставкой 1200 рублей, г. Нижний Новгород, м. Сормово, с. Богородское, с. Павлово – к IV поясу (90 %) с минимальной ставкой 1 080 рублей. Вопрос о распределении по тарифным поясам остальных уездов губернии, не поименованных в указанном Распоряжении, решался отдельно: например, согласно извещению губернского отдела труда от 26 октября за № 5926 Макарьевский уезд Нижегородской губернии причислялся к тарифному поясу 90 %[307].
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/irina-vasilevna-sivakova/pensionnoe-zakonodatelstvo-rossii-v-sovetskiy-period-oktyabr-1917-1928-monografiya/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.