Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография
Дмитрий Кравченко
В настоящей монографии исследуются некоторые тенденции развития предмета и метода финансового права, субъектного состава правоотношений в области банковской деятельности, а также проводится анализ зарубежного правового регулирования банковского сектора экономики и его совершенствования по результатам кризиса конца 2000-х гг. Исследование зарубежного антикризисного регулирования осуществляется автором на примере США, Великобритании, Германии и Франции, а также на примере межгосударственного регулирования. На основе полученных данных автором приводятся некоторые рекомендации для российского антикризисного регулирования.
Издание подготовлено по состоянию законодательства на декабрь 2013 г.
This book includes a research of some trends in developing of the subject and the method of the Finance Law and a range of participants of banking legal relations, and the analysis of the foreign legal framework concerning banking sector and its improvement after the Crisis of the end of 2000th. Author concentrates on the anti-crisis legal systems of the USA, the UK, Germany and France, as well as interstate systems. As a result author off ers a number of ideas for the Russian anti-crisis framework.
Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой анализ
Д. В. Кравченко
Монография
Под редакцией заслуженного юриста РФ, профессора, доктора юридических наук Е. Ю. Грачевой
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
Мировой финансовый кризис, произошедший в конце 2000-х годов, заставил во многом выработать новые подходы к финансово-правовому регулированию банковского сектора экономики. Во всем мире в соответствующей правовой области на протяжении последних лет разрабатываются новые концепции, связанные с предотвращением и преодолением кризисных явлений на финансовых рынках. Очевидно, что существенным элементом антикризисной деятельности государства в банковском секторе экономики является правовое регулирование.
В условиях современной рыночной экономики банковская система становится особым объектом финансово-правового регулирования. С развитием общественных отношений трансформируется, таким образом, предмет финансового права, его методология, субъектный состав. Исследование и оценка этих процессов с позиций современности является актуальной задачей науки финансового права.
Особенностью становления российской системы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики являлось то, что она во многом складывалась на основе зарубежного опыта. Являясь частью глобального финансового рынка, Россия прилагает необходимые усилия по интеграции в международное правовое поле. В этих условиях сравнительно-правовой анализ финансово-правового регулирования банковского сектора экономики становится особенно актуальным, позволяет определить моменты «отставания» нашей страны от мировых тенденций, выявить наиболее подходящие для России из применяемых в мире модели правового регулирования.
Особого внимания в современных условиях заслуживают зарубежные и международные правовые подходы, правовые нормы, модели правового регулирования, явившиеся результатом прошедшего мирового финансового кризиса. Регулирование финансовых рынков стран, подвергшихся существенному влиянию финансового кризиса, было существенно скорректировано. Частично международный опыт уже был воспринят российской правовой системой. В этой ситуации анализ зарубежного опыта российской наукой финансового права представляет существенный интерес. Российской Федерации, как представляется, необходима дальнейшая проработка антикризисного правового регулирования (направленного как на предотвращение, так и на нивелирование финансовых кризисов), и одним из методов такой проработки в сложившейся ситуации должен быть сравнительно-правовой. При этом расширенные исследования новейшего зарубежного опыта в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в российской науке финансового права после кризиса практически не проводились.
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
§ 1. Банковские отношения как составная часть предмета финансового права
На сегодняшний день правовое регулирование банковского сектора экономики имеет комплексный характер. Банки и их деятельность являются предметом исследования конституционного, гражданского, финансового, административного и иных отраслей права, а отношения в соответствующей области – предметом регулирования коррелирующих отраслей законодательства. В этой связи представляется необходимым установить, в какой части отношения по поводу банковской деятельности относятся к предмету финансового права.
Понятие финансов
Как отмечают Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова, в экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматривается в двух аспектах:
1) как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций;
2)?как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством и местным самоуправлением для выполнения своих задач и функций
.
По существу, соглашаясь с представленной позицией, Н. И. Химичева отмечает, что по своему материальному выражению финансы представляют собой денежные фонды государства, его территориальных подразделений (субъектов Федерации, муниципальных образований), предприятий и учреждений, организаций, используемые для потребностей общества и развития производства. Точнее, это финансовые ресурсы страны.
Но такой характеристики недостаточно, так как сущность финансов как экономической категории раскрывается не в их количественной стороне, хотя она и является важной, а в содержании тех общественных отношений, которые возникают при функционировании этой категории, выполнении свойственных именно ей функций. При таком подходе финансы – это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества
. С приведенными определениями финансов представляется необходимым согласиться.
Понятие финансовой системы
В отношении финансовой системы ученые также имеют схожие позиции, включая в нее государственные и муниципальные финансы (бюджетные и целевые внебюджетные фонды государства и муниципальных образований, государственный и муниципальный кредит) и частные финансы (финансы частноправовых субъектов
. Однако есть и определенные расхождения. Так, в целом соглашаясь с подобной структурой, М. В. Карасева исключает из финансовой системы банковское кредитование
. Здесь интересно заметить, что если ранее М. В. Карасева указывала, что Центральный банк Российской Федерации независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, и что, более того, финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны и, таким образом, банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации
то впоследствии она отметила, что финансовую деятельность государства осуществляют в том числе Центральный банк РФ и коммерческие банки
. Вероятно, подобная корректировка позиции базируется на усилении значимости банковских институтов в современном обществе. Утверждение о том, что отношения, субъектами которых являются Центральный банк РФ и коммерческие банки, могут быть финансовыми, содержится и в иных источниках
.
Понятие предмета финансового права. Банковские отношения как предмет финансового права
Основываясь на приведенных позициях, названные ученые формируют суждения о предмете финансового права. Таковыми с учетом незначительных отклонений обычно признаются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и местным самоуправлением финансовой деятельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств в целях выполнения государственных задач и функций
. В связи с широким распространением аналогичных по содержанию определений возникает правомерный вопрос, входят ли отношения с участием банков и по поводу банковской системы в предмет финансового права. Исходя из приведенного выше определения, с учетом того, что банки как частные организации в целом напрямую не связаны с образованием, распределением и использованием государством денежных фондов, мы должны были бы дать отрицательный ответ. Насколько он будет правомерен?
В указанной работе Е. Ю. Грачевой и Э. Д. Соколовой приводятся интересные тезисы. В ней отмечается, что правовые институты, регулирующие общественные отношения при банковском кредитовании, денежном обращении и при производстве расчетов, являются структурными единицами особенной части финансового права. В продолжение этого тезиса авторы вступают в заочную полемику с Г. А. Тосуняном, высказавшим мнение о том, что нормы права, регулирующие общественные отношения с участием кредитных организаций, в своей совокупности образуют самостоятельную отрасль российского права – банковское право
. Авторы же поддерживают тех ученых, которые считают, что общественные отношения с участием кредитных организаций, в том числе и при банковском кредитовании, регулируются нормами различных отраслей права, главным образом нормами административного, финансового и гражданского права. Не согласны они и с точкой зрения М. В. Карасевой, считающей, что «внутрибанковские отношения» – отношения Банка России с кредитными организациями по установлению обязательных нормативов, по осуществлению надзора и образованию и использованию фонда обязательных резервов Банка России – не являются финансово-правовыми, а должны рассматриваться при образовании фонда обязательных резервов ЦБ РФ как административно-правовые, а при использовании этого фонда – как гражданско-правовые
.
Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова утверждают, что никак нельзя относить отношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу образования фонда обязательных резервов, а также установления им обязательных нормативов и при осуществлении Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций, к административно-правовым. Обоснование этой точки зрения строится на том, что между Банком России и кредитными организациями отсутствуют отношения субординации, характерной для административных отношений. Кредитные организации, в своем большинстве функционирующие на праве частной собственности, являются независимыми юридическими лицами, не входят в систему Банка России и не подчинены ему по вертикали. И только в области финансовой деятельности кредитные организации обязаны выполнять предписания Центрального банка Российской Федерации
. С этими доводами, безусловно, необходимо согласиться.
Таким образом, данные ученые подтверждают, что в определенной степени банковские отношения относятся к предмету финансового права. Вероятным дополнительным свидетельством правомерности этого тезиса является тот факт, что практически каждый учебник (учебное пособие) по финансовому праву содержит в себе раздел о банковских отношениях. Такая же практика существует в научных работах зарубежных исследователей. Так, например, в исследовании Петера Нобеля (Швейцария) по финансовому праву банковскому сектору посвящены три главы общим объемом более 150 страниц
.
Кроме того, во многих научных работах содержится прямое указание на то, что банковские отношения формируют содержание института особенной части финансового права
. Так, по мнению Е. М. Ашмариной, в особенную часть финансового права входит институт банковского дела
. По мнению многих других ученых, таким институтом является банковское кредитование
. Некоторые считают и банковскую деятельность, и банковский кредит взаимосвязанными отдельными институтами особенной части финансового права. Но с учетом комплексного характера банковских отношений возникает вопрос, в какой мере эти отношения регулируются финансовым правом.
Истоки ответа на этот вопрос, как представляется, содержатся в феномене наличия в банковских правоотношениях как частных, так и публичных элементов. Еще Г. Ф. Шершеневич отмечал, что раздвоение сфер быта – частной и публичной – не есть научное измышление, а коренится в природе общественной жизни, составляет явление первой важности в правовых отношениях
. Как отмечал С. А. Муромцев, эти две группы различаются таким обилием важных характеристических свойств, что невозможно найти какое-либо другое разделение, которое в этом отношении было бы равно разделению, подмеченному римским юристом (имеется в виду Ульпиан)
. В сегодняшних условиях усложнение социальных процессов влечет все большую степень смешения частного и публичного во многих общественных отношениях. Более того, по мнению некоторых ученых, на сегодняшний день существуют нормы, «разложение» которых на частную и публичную составляющие невозможно – это так называемые реперные (внеотраслевые) нормы
. И тем не менее в правоотношениях, связанных с банковской деятельностью, в целом можно выделить частноправовые и публично-правовые элементы.
Ряд критериев этого разграничения был выделен ведущими философами и правоведами истории и современности, в частности, Ульпианом, утверждавшим, что публичное право – это право, которое обращено, относится к статусу государства, а частное право – то, которое относится к интересам отдельных лиц
. И. Кантом,
Г. Ф. Шершеневичем,
И. А. Покровским,
Б. Б. Черепахиным,
С. А. Муромцевым
и т. д. Эти критерии, как известно, делятся на материальные и формальные. Первые в основном относятся к защищаемым правом интересам, вторые же делятся на три основных подкритерия – инициативы защиты, положения субъектов в правоотношении, характера правовых норм (по сути, деление на императивный и диспозитивный метод). Надо признать, что все из названных критериев в какой-то мере обоснованны и оптимальным образом дополняют друг друга. Тем не менее основным критерием подразделения права на частное и публичное представляется критерий интереса, который, в сущности, сводится к противоположности общего блага и личной пользы: sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatum
.? («публичное право, которое относится к положению римского государства, частное, которое относится к пользе отдельных лиц»).
Классификацию банковских правоотношений как по этому, так и по прочим названным критериям можно провести, основываясь на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации с точки зрения правового подхода является основным письменным источником права, действующим на территории нашей страны. Надо отметить прежде всего, что этот источник не является декларативным, устанавливающим цели на далекое будущее. Конституция, как указывает В. Д. Зорькин, образует базовую нормативную основу постоянно изменяющегося мира и должна рассматриваться в контексте этого мира. Закрепленные в ней принципы, прежде всего принцип формального равенства, или правовой справедливости, а также права и свободы должны интерпретироваться и наполняться более богатым конкретным социальным содержанием, соответствующим новому историческому этапу развития
. Как представляется, этот вывод В. Д. Зорькина сделан им прежде всего на основании философско-правового убеждения о том, что право не является кантовской «вещью в себе»
.
Указанные два тезиса из области теории и философии права подтверждают то обстоятельство, что именно в соответствии с Конституцией России, с ее нормами, а не исходя, прежде всего, из принципов сиюминутной эффективности и целесообразности, должны приниматься законодательные акты. Конституционные нормы являются непосредственно действующими, позволяя таким образом находить инструмент решения многих теоретико- и философско-правовых проблем, в частности, вплетая непосредственно в право идеи справедливости и подлинного правового равенства. Поэтому даже при анализе такой специальной сферы правового регулирования, как регулирование банковской системы, именно к Конституции России следует обратиться в первую очередь.
В Конституции Российской Федерации
? имеется ряд норм, имеющих прямое отношение к правовому регулированию банковского сектора экономики с точки зрения публичного права. Уже в Преамбуле ее содержатся указания на утверждение прав и свобод человека (абз. 3 Преамбулы), на стремление обеспечить благополучие и процветание России (абз. 8 Преамбулы), на понимание ответственности перед нынешними и будущими поколениями (абз. 9 Преамбулы), на осознание себя (многонационального народа) частью мирового сообщества (абз. 10 Преамбулы).
В основном тексте Конституции России указываются такие фундаментальные принципы, как признание Российской Федерации демократическим и правовым государством (ст. 1), признание, соблюдение, защита прав и свобод человека как высшей ценности государством (ст. 2), признание нашей страны социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), гарантии права собственности (ст. 8, 35) и т. д. При этом из содержания ст. 45 Конституции России следует, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
Все названные положения имеют непосредственное отношение к банковской системе и ее публично-правовому регулированию. Состояние банковского сектора экономики напрямую влияет на степень благополучия и процветания России, на уровень обеспечения качества жизни каждого гражданина. В случае существенного ухудшения состояния банковской системы возникает и существенное ухудшение экономического положения в стране в целом, поскольку в условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет существенное ухудшение уровня жизни в стране
. Падение стабильности и надежности банковской системы отражается и на качестве обеспечения и защиты права собственности. Банкротство банка влечет невыплаты по обязательствам перед его вкладчиками и прочими контрагентами. В то же время и сама кредитная организация в случае системного снижения уровня стабильности банковской системы получает отток вкладчиков и контрагентов, «цепочки» неплатежей и т. д.
В целом падение любого сектора рынка незамедлительно сказывается на ситуации в других сферах экономики
. Особенно это касается рынка банковского. Банки играют решающую роль в процессе эффективного распределения накоплений и инвестиций в условиях рыночной экономики и в обеспечении стабильности всей финансовой системы в целом
.
При этом эффективное регулирование банковской системы, при котором таковая активно развивается, а уровень недобросовестности при осуществлении банковской деятельности снижается, способствует развитию предпринимательства, росту зарплат, улучшению жизни людей в целом. То есть банковская система – одна из ключевых сфер экономики, ее состояние прямо пропорционально уровню жизни в стране, а ее крах неизбежно влечет массовое нарушение прав граждан, в первую очередь конституционных.
Государство же в силу принципов и норм Основного закона (в первую очередь названных норм) несет ответственность за обеспечение экономической стабильности. Российская Конституция предъявляет достаточно высокие требования к осуществлению экономических функций государством. Она не предполагает невмешательства государства в экономику или свободу экономики от государства, поскольку государство несет конституционно-правовую ответственность за общее благо
. Именно государство – в силу статьи 45 Конституции России – основной защитник прав и свобод граждан, в том числе названных прав на обеспечение и защиту собственности, на поддержание достойного уровня жизни и т. п.
Поэтому государство не вправе оставлять банковский сектор экономики – сугубо частный, как может показаться на первый взгляд, институт – без надлежащего императивного пруденциального и контрольно-надзорного регулирования. Государство должно принимать все необходимые меры, способствующие защите прав граждан и процветанию общества и страны, как это указывается в Конституции России. И в существенной степени эти меры должны касаться регулирования банковского сектора экономики, поскольку, как мы выяснили, он является одним из наиболее весомых катализаторов общественного позитивного или негативного развития и во многом задает общий тренд экономике.
Основываясь на названных конституционных предпосылках, мы можем установить следующее. Предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики – это обеспечение стабильности банковской системы, предотвращение утраты такой стабильности и ее защита от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономических отношений, а также организация денежного обращения национальной платежной системы и стабильность национальной валюты.
При этом государство в целях реализации названного публичного интереса обязано в определенной мере устанавливать императивные ограничительные правовые механизмы, представляющие собой, по сути, публичный экономический порядок. В данном случае необходимо констатировать, что инициатива защиты публично-правовых ценностей принадлежит государству и только ему. Как отмечал С. А. Муромцев, публичное право защищает порядок отношений, который ценен с точки зрения поддержания и развития общественности, но остался бы без достаточной защиты, если бы она была предоставлена исключительно на произвол частных лиц
. Действительно, интерес частных субъектов банковской деятельности в условиях рыночной экономики направлен главным образом на извлечение прибыли, и в связи с этим в определенных аспектах этот частный интерес может входить в противоречие с интересом публичным. Защиту же публичного интереса в данном случае может осуществить лишь государство.
При этом, по сути, единственным методологическим вариантом правового регулирования в данном случае является правовой императив. Устанавливая предписания и запреты, государство в той части банковских отношений, которые затрагивают публичный интерес, фактически лишает субъектов этих отношений права выбора модели поведения, что обусловлено необходимостью надлежащего баланса частных и публичных интересов. Указанные факты предопределяют подчиненное положение частных субъектов банковских отношений.
Следовательно, банковская деятельность в значительной мере регулируется нормами публичного права, и такое регулирование основано, прежде всего, на реализации публичного интереса. Подтверждение этому мы можем найти в Конституции России. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации относятся установление правовых основ единого рынка (п. «ж») и гражданское законодательство (п. «о»). Г. А. Гаджиев в одном из своих научных исследований задается правомерным вопросом: чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке п. «ж», от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос ученый видит в позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал на то, что «федеральный законодатель… устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего, экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан с конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал…»
. «Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т. е. частные интересы, – делает вывод Г. А. Гаджиев, – то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка, в целом создают так называемый экономический публичный порядок»
. С этим выводом представляется необходимым полностью согласиться: Конституция Российской Федерации за счет норм, указанных п. «ж» и «о», таким образом, позволяет сбалансировать частные и публичные интересы в экономическом обороте, в том числе в банковском секторе экономики.
Антикризисная деятельность государства
Если мы обратим внимание на приведенные ранее доводы, то можем сделать вывод, что вся деятельность государства в области банковской системы, основанная на публичном интересе, представляет собой деятельность антикризисную. Последний термин в данном случае подразумевается сразу в двух аспектах.
В узком смысле антикризисная деятельность направлена на преодоление текущего, существующего на данный момент кризиса (в смысле настоящей работы – в банковском секторе экономики) в целях восстановления и надлежащей защиты прав граждан и финансовой системы, соблюдения баланса частных и публичных интересов. В широком смысле предлагается понимать антикризисную деятельность как включающую в себя, кроме названного, деятельность государства по недопущению возникновения кризисов в будущем путем создания защитных правовых механизмов в банковской системе, ограничения частного усмотрения кредитных организаций в целях соблюдения баланса интересов, установления надлежащего пруденциального и надзорного регулирования.
При этом антикризисная деятельность государства в банковском секторе экономики – как в узком, так и в широком смысле – направлена на публично-правовое регулирование механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств (что фактически делает отношения, возникающие в процессе этой деятельности, предметом финансового права). Такое регулирование, как мы установили, необходимо государству не только для надлежащего функционирования собственно государственного аппарата, но и (в первую очередь) для защиты конституционно установленных ценностей, защиты прав граждан. Усилия государства в этой области должны концентрироваться на осуществлении банками действий по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств таким образом, чтобы при этом (как по объективным, так и по субъективным причинам) не создавались дополнительные риски, могущие причинить ущерб вкладчикам банков, их акционерам, самому банку или всей банковской (а в конечном итоге и финансовой) системе.
Представляется, что указанный подход в целом совпадает, например, с концепцией Н. М. Казанцева. Этот ученый так отграничивает финансовые и гражданские аспекты правоотношений: «Гражданское право защищает достояние частного лица от причинения ему ущерба, оно есть право не только на предметное владение и пользование принадлежащим благом, но также и на неумаление его ценности и стоимости. Однако гражданское право не может защитить бумажно-денежную наличность, состоящую в собственности субъекта, от ее обесценения вследствие падения курса национальной валюты, не может защитить также от обесценения стоимость ценных бумаг, а вслед за ними и тех реальных активов, которые представляют собой эти ценные бумаги. Здесь – зона ответственности финансового права. Финансовое право, – делает вывод Н. М. Казанцев, – право ценности национального богатства, реализуемой как частноправовым, так и публично-правовым образом, а также право ценности денежного выражения частных благ, защищаемой и реализуемой публично-правовым образом»
. В этом выводе ученого мы видим, что финансово-правовой задачей государства является обеспечение защиты и стабильности стоимости благ, составляющих национальное благосостояние, т. е. фактически антикризисную (в названных двух аспектах) деятельность государства.
Таким образом, по результатам представленного анализа мы можем сделать следующие выводы.
1.?Отношения, возникающие в банковском секторе экономики, должны регулироваться частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов.
2.?Указанные отношения в той части, в какой ими затрагиваются аспекты публичного интереса, регулируются публичным правом.
3.?Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем отношения, возникающие в процессе осуществления этой деятельности, являются предметом финансового права.
4.?Деятельность государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной как в смысле преодоления текущего кризиса, так и в значении недопущения наступления будущих кризисов и установления защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются в том числе отношения, возникающие в процессе деятельности государства, направленной на правовое антикризисное регулирование в банковском секторе экономики.
Соотношение института финансово-правовой антикризисной деятельности государства с иными отраслями права
Одновременно необходимо признать, что названный институт финансового права «пограничен» с иными отраслями права. Как часто замечают исследователи, проведение, например, границы между финансовым правом и правом административным зачастую достаточно затруднительно
. В то же время антикризисная деятельность государства в области функционирования банковской системы с точки зрения отраслевого деления права расположена достаточно близко к частноправовым отраслям.
Как мы отметили в начале настоящего исследования, на одни и те же отношения на банковском рынке зачастую могут оказывать воздействие нормы как финансового, так и гражданского и иных отраслей права. Так, в момент заключения договора банковского вклада между вкладчиком и кредитной организацией возникают гражданско-правовые отношения, основанные непосредственно на договоре. В этот же самый момент возникают и финансово-правовые отношения, связанные с обязательным страхованием вкладов как разновидностью публичного страхования. В то же время, если клиент банка останется обоснованно недоволен обслуживанием его в кредитной организации, одновременно могут возникнуть и административно-правовые отношения с участием Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации. То есть мы можем наблюдать видимое глубокое взаимное переплетение отраслей права на практике, что зачастую затрудняет отнесение каких-либо отношений к предмету той или иной отрасли. Это, надо заметить, свидетельствует об усложнении правоотношений и их структуры в современном обществе в целом.
Неоднозначна ситуация и с собственно банковским правом. Некоторые исследователи, например Г. А. Тосунян, как приведено выше, считают банковское право отдельной отраслью права. Другие сознательно уходят от этого вопроса. Так, например, интересна позиция Л. Г. Ефимовой, в учебнике которой по банковскому праву отсутствуют традиционные для российской правовой науки разделы о предмете и методе права. Она объясняет это таким образом: «Настоящая работа состоит из двух томов. По традиции, существующей в зарубежной литературе по банковскому праву, первая часть посвящена устройству банковской системы, а вторая – банковским операциям и сделкам. Считаю возможным принять эту традицию, которая позволит уклониться от старого доктринального спора, существующего только в отечественной правовой литературе, о правовой природе банковского права. Как известно, до сих пор нет единства мнений о том, является ли банковское право отраслью права или только отраслью законодательства. Полагаю, что моя собственная точка зрения уже была высказана выше. Банковское право постепенно формируется как отрасль права, однако окончательное формирование еще не завершено. Поэтому в настоящей работе все вопросы, традиционно рассматриваемые в учебной литературе, посвященной отдельным отраслям права (предмет, метод, принципы, источники и т. п.), сознательно опущены»
.
Неоднозначность ситуации с банковским правом, по-видимому, основывается на том, что такая правовая отрасль по большей части заимствована российской наукой вслед за законодательством из англо-саксонских правовых моделей. Как пишет В. П. Мозолин, комплексное регулирование в США, Англии и других странах, воспринявших англо-американскую систему права, осуществляется по отдельным сферам правового регулирования. Такую систему права В. П. Мозолин называет блоковой
. Поэтому спор о необходимости выделения банковского права в отдельную отрасль представляется не слишком значительным – в данном случае само понятие отрасли права фактически предстает перед нами в двух разных смыслах; проведение же квалификации по двум различным основаниям, по существу, бесперспективно.
Несмотря на споры относительно соотношения административного и гражданского права с финансовым и выделении банковского права в отдельную отрасль, антикризисное регулирование в области банковского сектора экономики представляется необходимым признать предметом именно финансового права, поскольку оно, как было указано, направлено на упорядочение отношений по созданию, распределению и использованию банковских фондов и непосредственно влияет как на всю финансовую систему в стране, так и на отдельные ее элементы. То есть с развитием и усложнением общественных отношений в условиях российской рыночной экономики финансовое право «обогатилось» все более, в свою очередь, усложняющимся институтом, регулирующим отношения между кредитными организациями и государством и иными публичными субъектами в связи с осуществлением последними антикризисной деятельности в соответствующей области. Исходя из изложенного, представляется разумным рассматривать названную деятельность публичных субъектов в банковской сфере именно с этих позиций.
Выводы
Таким образом, по результатам приведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Граница разделения частного и публичного правового регулирования банковского сектора экономики проводится через призму критерия публичного интереса. Регулирование отношений, возникающих в банковском секторе экономики, осуществляется частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов.
Указанные отношения в части, в какой ими затрагиваются аспекты публичного интереса, регулируются публичным правом. Предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики – это обеспечение стабильности банковской системы, недопущение утраты такой стабильности и ее защита от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономического оборота, а также организация денежного обращения и стабильность национальной валюты. То есть банковская деятельность в значительной мере регулируется нормами публичного права, и такое регулирование основано, прежде всего, на реализации публичного интереса.
Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего, основанного на соблюдениях правовых принципов, применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем общественные отношения, возникающие в процессе указанной деятельности, являются предметом финансового права.
Функция государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной в узком и в широком смысле. В узком смысле под антикризисной деятельностью следует понимать меры по преодолению текущего кризиса, а в широком – меры по недопущению наступления будущих кризисов и установлению защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются, в том числе, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством антикризисной функции в банковском секторе экономики.
Антикризисное регулирование в области банковского сектора экономики представляется необходимым признать предметом именно финансового права, поскольку оно направлено на упорядочение отношений по созданию, распределению и использованию банковских фондов и непосредственно влияет как на всю финансовую систему в стране, так и на отдельные ее элементы. С развитием и усложнением общественных отношений в условиях российской рыночной экономики финансовое право «обогатилось» все более усложняющимся институтом, регулирующим отношения между кредитными организациями и государством и иными публичными субъектами в связи с осуществлением последними антикризисной деятельности в соответствующей области.
Еще одним достижением российской правовой науки является углубленное изучение методологии познания и науки. Исследование тенденций развития метода финансового права применительно к банковским отношениям даст возможность сделать некоторые существенные выводы, способствующие развитию правового регулирования указанных отношений.
§ 2. Тенденции развития метода финансового права в условиях современной рыночной экономики
Выбор верной методологии научного познания всегда является одним из ключей к выработке адекватных реальности гипотез и их доказательству и превращению в научную теорию. В российской финансово-правовой науке особенно острым вопросом методологии как научного познания, так и правотворчества, правотолкования и правоприменения представляется проблема соотношения собственно финансово-правовых методов с методами иных гуманитарных наук, прежде всего, наук финансово-экономического спектра, а также иных правовых дисциплин.
Соотношение права и экономики
Философско-правовая проблема соотношения права и экономики поставлена достаточно давно, но все еще остро обсуждается в процессе осмысления сочетания права как социального явления с постоянно развивающимися и усложняющимися экономическими процессами.
Встречаются разные подходы к соотношению права и экономики и оценке той роли, которую экономика играет в праве, а право – в экономике.
Так, Т. Н. Радько отмечает, что теория государства и права имеет тесную связь с экономическими науками, использует их положения, но в свою очередь исследует экономическую роль государства и права, рассматривает экономические функции государства и права, т. е. показывает их значение для развития экономики, пути и способы воздействия на экономику
. В. Д. Зорькин указывает на то, что правовые институты могут обеспечивать равные экономические возможности, защищая имущественные права всех граждан и обеспечивая отсутствие дискриминации в рыночных отношениях
. В учебнике по экономической теории Е. Ф. Борисова в параграфе «Собственность в экономическом и юридическом смысле» устанавливается тесная взаимосвязь правового и экономического понимания собственности
. В экономическом исследовании Ю. М. Голанда проблемам регулирования рынка и финансовому контролю отведена отдельная глава
. В исследованиях членов Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации мы также видим указание на то, что в настоящее время в мире доминирует концепция социально ориентированной рыночной экономики, а социальную ориентацию ей задает прежде всего государственная власть, испытывающая давление со стороны различных сил общества. Без государственного регулирования подлинный рынок не получится
. Существует и точка зрения, что наиболее эффективное управление в экономике осуществляется на основе неформальных институтов. Так, Р. М. Нижегородцев в результате анализа одного из экономико-психологических экспериментов, проведенных в Швейцарии, приходит к выводу, что этот эксперимент показывает приоритет неформальных институтов в случае взаимодействия частных экономических агентов
.
Проанализировав приведенные суждения и позиции, необходимо согласиться с точкой зрения о взаимопроникновении права и экономики и отметить, что спор о приоритете одного над другим, первенстве одного из этих элементов общественной жизни, можно в целом признать неконструктивным. Конечно, в отсутствие экономических отношений право как таковое во многом утратило бы собственный предмет регулирования. В то же время правовые принципы, которые мы, как правило, можем обнаружить в конституционных законах разных стран – принципы свободы экономической деятельности, защиты собственности, равенства экономических прав и т. д. – составляют основу для экономической деятельности множества субъектов хозяйствования, позволяют имеющейся общественно-экономической инфраструктуре продолжать свое существование за счет правового регулирования ситуаций столкновения экономических интересов.
Наиболее верным в вопросе соотношения права и экономики представляется подход, который может быть выражен цитатой из учебника Н. И. Матузова и А. В. Малько в отношении гуманитарных наук: «Между теорией государства и права и экономической теорией, социологией, психологией и иными гуманитарными науками также существует тесная связь. Они взаимообогащают друг друга, применяя зачастую как общие, междисциплинарные понятия – общество, благо, интерес, собственность, действие, поведение, отношение и т. д., так и сугубо специальные – гражданское общество, право собственности, правомерное поведение, противозаконный интерес, производственные отношения и др.»
. Таким образом, следует признать наличие конвергенции права и экономики.
Более того, в развивающемся мире, как представляется, роль экономики в праве становится все более явной. В исследовании С. П. Капицы содержится следующее утверждение: «Нет сомнения в том, что исторический процесс являет признаки закономерного экспоненциального ускорения… Сжатие исторического времени и ускорение роста в итоге приводят к разрыву пространственных и временных связей… Стремительность перемен, характерная для нашего времени, привела к кризису и стрессу на уровне … общества»
. Необходимо признать, что в рамках общей тенденции сжатия исторического времени, свойственной эпохе постмодерна, современные социально-экономические отношения с каждым годом усложняются, а вместе с ними усложняется и правовое регулирование этих отношений. В то же время в течение последних нескольких десятков лет экономические отношения (в том числе в России) нередко по факту опережают правовое регулирование, становясь таким образом «локомотивом» последнего. Негативным последствием этого явления становится приобретение правом исключительно обслуживающей роли таких отношений, и законодатели, принимая регулятивные нормы постфактум к уже сложившимся экономическим отношениям, сталкиваются с проблемой затруднительности применения к таким отношениям основных правовых принципов. Если пояснить то же самое другими словами, «последующее» правовое регулирование экономики чревато принятием неправовых законов. Данный тезис подтверждается, например, словами В. Д. Зорькина: «Еще несколько лет назад невозможно было представить себе, что такой крупный идеолог либерализма, как Жак Аттали, напишет следующее: «Кризис дает понять, как небольшая группа людей, не производящая богатств, захватывает на законных основаниях, безо всякого контроля со стороны, важнейшую часть производственных мировых ценностей…» Обратим внимание: Жак Аттали несколько раз подчеркивает, что захват собственности и мировых ценностей происходит всегда на «законных основаниях». Здесь напрашиваются вопросы, которые сам автор не ставит: а являются ли эти «законные» основания правовыми, какие именно правовые основы экономического мироустройства были подорваны… и что именно надо исправить в правовой системе…»
. Более подробно о необходимости ухода от «последующего» правового регулирования экономики В. Д. Зорькин говорил на Третьем Петербургском международном юридическом форуме.
Применительно к финансовому праву ответ на поставленные В. Д. Зорькиным вопросы, как представляется, может частично лежать в плоскости оценки адекватности методологии с точки зрения использования достижения экономических наук в целях научного познания и правотворчества в области финансового права. Российское право, в том числе право финансовое, все еще во многом использует формально-юридический подход, оставаясь на выработанных в советскую эпоху позициях философии юридического позитивизма.
Примеры дисбаланса методологии
Можно привести практические примеры. Так, Конституция России, устанавливающая принципы социального государства, равной защиты прав собственности, государственной защиты прав и свобод граждан, фактически требует от Российской Федерации принимать все необходимые меры, обеспечивающие практическую реализацию указанных принципов. Для осуществления таких мер необходимо определять и закреплять статус имущества, направляемого на нее. При этом Конституция закрепляет существование частной, государственной, муниципальной и иной формы собственности. Принятое законодательное регулирование, в первую очередь, гражданское, фактически разделяет собственность лишь на частную и государственную (муниципальную)
. На первый взгляд указанная классификация не вызывает вопросов: частная собственность закрепляет права на имущество субъектов, реализующих частный интерес, а государство, выражающее общий интерес, направляет имущество на достижение социально-значимых целей.
Но экономический анализ фактической деятельности практически всех, скажем, антикризисных регуляторов в мире, показывает, что их имущественные фонды отделены от казны, за счет чего они приобретают определенную управленческую и имущественную независимость. Такая независимость необходима для того, чтобы антикризисные органы, которым, конечно же, необходимы средства, были автономны от сиюминутных государственных решений и имели деньги для борьбы с кризисом в ситуации преддефолтного состояния государства. Экономический анализ показывает, что указанная модель единственно возможна, поскольку чтобы бороться с кризисом, нужны средства, а в случае системного кризиса у государства средств зачастую нет
.
Здесь возникает вопрос о том, как правильно квалифицировать собственность таких антикризисных регуляторов. Она не частная, поскольку направлена на реализацию общесоциальных интересов (в том числе в сложнейшие периоды жизни государства). Но она и не государственная, отделена от казны. По этому вопросу в отношении Агентства по страхованию вкладов А. В. Турбанов пишет следующее: «…наделение Агентства правом собственности на имеющееся у него имущество является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Данная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств. Вместе с тем право собственности Агентства на свое имущество нельзя признать частным». Здесь ученый обращает внимание на подход, выработанный в рамках гражданского права, согласно которому существует только две формы собственности: частная и публичная. Частная форма собственности является общим, собирательным понятием для присвоения (собственности) любых частных лиц, а публичная – для публичного или общественного присвоения
. Другими словами, критерием деления здесь является интерес…»
.
Фактически негосударственной публичной собственностью, несмотря на ее формальный статус, можно назвать собственность Центрального банка. Как утверждают исследователи, идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX веке, но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX века как средство противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета
. В сегодняшней России Центральный банк независим и во исполнение его публичных функций самостоятельно осуществляет все правомочия собственника: владение, пользование, распоряжение
. Тот факт, что его собственность названа федеральной государственной при одновременном его самостоятельном функционировании, как представляется, свидетельствует о том, что потребность в наличии категории публичной собственности существует и впервые она возникла в момент признания независимости Центрального банка. Приведенные выше тезисы, как можно заметить, содержат в себе как правовые, так и экономические аспекты.
Таким образом, экономико-правовой анализ в данном случае показывает правовую неточность: разделение собственности на частную и государственную фактически проводится без единого критерия. Государственная собственность отграничивается по субъекту, а частная – по направленности интереса. В результате можно сделать предположения о необходимости разграничения собственности на частную и публичную, и лишь как разновидность публичной выделять государственную собственность. Эта проблема, к слову, как нельзя актуальна сегодня, в условиях активного реформирования гражданского законодательства
.
Можно привести и иной пример. В российских реалиях некоторые кредитные организации сосредотачивают значительную часть привлеченных у вкладчиков ресурсов в целях финансирования одного (чаще всего, строительного) проекта, нередко принадлежащего собственнику кредитной организации. С точки зрения закона это явление ограничено следующим образом. Банк России, осуществляя деятельность по финансовому регулированию, в соответствии с положениями статьи 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
.? издал Инструкцию «Об обязательных нормативах банков»
. Пунктом 4.1 Инструкции норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6) определен как не превышающий 25 % собственного капитала банка, что соответствует предписанному ст. 64 названного Федерального закона максимуму. При этом п. 4.6 Инструкции устанавливается, что в целях отнесения хозяйственных обществ к группе связанных заемщиков применяются правила ст. 105 и 106 Гражданского кодекса Российской Федерации. Обратившись к указанным статьям, мы видим, что хозяйственное общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом. Такое общество признается зависимым, если другое (преобладающее, участвующее) общество имеет более двадцати процентов голосующих акций акционерного общества или двадцати процентов уставного капитала общества с ограниченной ответственностью
.
Таким образом, соответствие банка критерию норматива Н6 определяется в соответствии с установленными формально-юридическими критериями – фактически это право определять решения или участие в уставном капитале в установленных объемах.
Но экономический (финансовый) анализ операций некоторых банков показывает, что их руководители без существенных затруднений обходят данный норматив. Они исключают юридическую (установленную Гражданским кодексом) взаимосвязь группы заемщиков, проводя средства через счета фирм-однодневок и «дружественных» организаций. Таким образом, формально-юридически обязанными перед банком становятся эти самые промежуточные технические организации. Реально же денежные средства могут направляться на кредитование одного и того же проекта. Да и сам этот проект может осуществляться сразу несколькими формально не связанными компаниями. В результате банк становится прямо зависимым от состояния кредитуемого им единственного бизнеса. Банкротство последнего автоматически влечет банкротство банка. Если этот банк имеет сколько-нибудь существенное значение для банковской системы в целом, публичной власти в лице Центрального банка Российской Федерации и Агентства по страхованию вкладов может потребоваться принятие определенных затратных мер, направленных на стабилизацию ситуации, например, мер, предусмотренных законодательством о дополнительных мерах по укреплению стабильности финансовой системы
.
Исходя из правовых принципов и следуя нормам ст. 14 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»,
руководитель этого банка должен бы был понести ответственность за такое опрометчивое кредитование. Но использование формально-юридических подходов к оценке взаимосвязанности заемщиков в процессе правоприменения часто приводит правоприменителя к выводу, что запреты на подобное кредитование отсутствуют, так как формально обязанными лицами перед банком были несколько юридически независимых организаций.
На это, например, указывают позиции самих антикризисных регуляторов в банковской отрасли. Так, по утверждению их представителей, часто бывает так, что 90 % активов банка – ссудно-вексельная задолженность, выданная юридическим лицам, не имеющим штата, не сдающим отчетность, отсутствующим по месту регистрации и т. д. … Однако после банкротства таких банков суд часто отказывает в привлечении их бывшего руководства к ответственности, исходя из того, что формально, как обычно пишется в мотивировочном заключении, «такие действия не запрещены»
.
Анализ этой правовой ситуации позволяет прийти к выводу, что финансово-правовое регулирование должно устанавливать не только формально-юридические, но и экономические признаки группы связанных заемщиков – преимущественное сотрудничество друг с другом, взаимодействие исключительно с общими контрагентами и т. д.
Предвидя возможную критику по отношению к этому выводу, можно сказать, что даже в случае, если несколько организаций добросовестны, а их руководство осуществляется из разных «центров», но между ними существует объективная тесная экономическая взаимосвязь (в связи с исключительным обслуживанием друг друга или иными критериями), то для целей финансово-правового регулирования банковского кредитования эти заемщики должны тем не менее признаваться связанными, ведь их финансовое состояние взаимоувязано, и банк, чрезмерно кредитуя эту группу, принимает на себя повышенные риски.
Конституционно-экономический метод в финансовом праве
Приведенные примеры, как представляется, наглядно иллюстрируют необходимость использования в методологии финансового права выводов и методов экономики и финансового анализа при осуществлении финансово-правового научного познания, финансового регулирования и контроля.
Можно отметить, что совместное использование экономических и правовых знаний составляет ряд методологических направлений, в том числе метод конституционной экономики. Содержанием конституционной экономики, как пишет Г. А. Гаджиев, является выработка в процессе интерпретации базовых для экономики правовых принципов различного рода правил, велений, императивов, запретов и рекомендаций, которые были бы логичными исходя из внутренней логики права, но и эффективными с экономической точки зрения
. По его же утверждению конституционная экономика является одним из направлений в науке, основанном на так называемом стереоподходе в исследованиях, когда новые научные результаты получаются на стыке двух наук
. Одновременно в конституционной экономике речь идет не просто о само собой понятном и необходимом взаимном дополнении юридического и экономического анализа, а об их частичном слиянии и взаимопроникновении, причем как в теории, так и на практике, т. е. о создании их методологического единства в целях устранения их фактической противоположности
.
Правильность указанной плюралистической методологии в финансовом праве подтверждается и иными исследователями. Так, В. В. Хохуляк пишет о том, что одной из тенденций развития методологии финансово-правовой науки на современном этапе является движение к методологическому плюрализму. «Данная тенденция, – утверждает ученый, – сопряжена с применением общенаучных методов, способных синтезировать в себе как объективные, так и субъективные составляющие финансово-правовой действительности… идея интегративного подхода в науке финансового права заслуживает отдельного внимания…»
.
Таким образом, мы можем сделать предположение об обоснованности использования конституционно-экономической методологии в финансовом праве. Такая методология позволяет осуществлять корректное регулирование антикризисной деятельности государства в банковском секторе экономики, основывая такое регулирование на правовых принципах, признаваемых Конституцией России.
Методы других правовых наук в финансовом праве
Приведенные примеры из практики правоприменения финансово-правовых норм показывают и потребность для науки финансового права учитывать методы других правовых наук. В частности, с антикризисным финансово-правовым регулированием банковского сектора экономики и финансовым надзором за банковской деятельностью тесно связаны нормы других отраслей права – конституционного, гражданского, уголовного и т. д.
Так, привлечение банковского вклада гражданина осуществляется на основании гражданско-правового договора. Одновременно возникает финансово-правовое обязательство кредитной организации уплатить взнос в систему обязательного страхования вкладов.
Требования гражданского законодательства к руководителю организации действовать добросовестно и разумно, в интересах этой организации установлено гражданским законодательством. Но соблюдение этого же самого требования является объектом банковского надзора – финансово-правового института. Банк России в процессе этого надзора анализирует кредитный портфель банка, и в случае, если будут выявлены существенные нарушения, он вправе отозвать у кредитной организации лицензию.
В этом случае банк, привлекающий денежные средства граждан, может стать объектом конкурсного управления – процедуры банкротства. Эта процедура, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет как частные (в том числе гражданско-правовые), так и публичные (в том числе финансово-правовые) элементы. Так, в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации указал: «Одним из… средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты – саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников»
.
При соблюдении определенных условий кредитная организация может стать объектом предупреждения банкротства (санации), которая также имеет существенную публичную составляющую. Здесь представляется необходимым отметить, что финансово-правовая составляющая как банкротства банков, так и их санации, заключается прежде всего в их антикризисных аспектах, в той части этих видов деятельности, которая направлена на обеспечение финансовой стабильности банковского рынка, на защиту кредиторов с целью недопущения массового оттока вкладчиков и т. д. В сущности, эта деятельность неразделимо содержит в себе как гражданско-правовые, так и финансово-правовые аспекты, то есть фактически нормы, регулирующие эту деятельность, являются внеотраслевыми (реперными).
В случае обнаружения конкурсным управляющим недобросовестной деятельности руководства кредитной организации до банкротства возникают правовые предпосылки для запуска правовых механизмов имущественной (в том числе субсидиарной) и уголовной ответственности
. При этом, несмотря на гражданско- или уголовно-правовой характер ответственности за недобросовестную деятельность на банковском рынке, эта ответственность также имеет финансово-правовую составляющую. Так, например, она связана с частной и общей финансово-правовой превенцией, направленной на поддержание финансовой дисциплины и укрепление стабильности банковского рынка.
Выводы
Учитывая изложенное, представляется разумным констатировать, что наука финансового права, равно как и финансово-правовое законодательство и правоприменение, должна учитывать методологию иных правовых наук и отраслей и использовать правовые механизмы, предлагаемые ими, для целей антикризисного финансово-правового регулирования банковского сектора экономики. Одним из методов, необходимых к применению в финансовом праве в целях оптимального научного исследования и законодательного регулирования антикризисной деятельности, является конституционно-экономический метод. В то же время для правильной оценки сущности правоотношений необходимо использовать достижения иных наук, в первую очередь – экономических.
Кроме того, мы можем наблюдать высочайшую степень смешения, взаимодополнения и взаимонаполнения норм финансового права и норм иных отраслей права. В некоторых случаях имеет место фактически внеотраслевой (реперный) характер тех или иных норм.
Еще одним традиционным объектом тщательного исследования в российской правовой науке является субъектный состав той или иной отрасли права. Исследование реалий современной действительности позволит сделать вывод о необходимости расширения такого состава.
§ 3. Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности
Важную роль для изучения и развития науки финансового права играет исследование субъектного состава финансово-правовых отношений. Представляется обоснованным тезис о том, что на сегодняшнем этапе развития финансово-правовых отношений субъектный состав этих отношений постепенно трансформируется.
Обычно субъектами финансово-правовых отношений признаются государство (муниципальные образования), организации, состоящие на бюджетном финансировании, а также иные организации, отдельные физические и юридические лица. При этом государство выступает в финансовых правоотношениях как через высшие органы власти (при регулировании отношений между федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями), так и через управомоченные финансовые органы, представляющие интересы государства
.
Между тем финансово-правовые отношения постоянно усложняются. В современном мире возрастает количество различных экономических инструментов, операций, схем и т. д. Соответственно пропорционально растет и количество экономических рисков, которым подвергаются как граждане и организации, так и государства в целом. Свидетельством этого явления стал произошедший недавно мировой экономический кризис. Многие государства оказались в той или иной мере неспособны встретить это явление надлежащим образом, защитить собственность граждан и национальное благосостояние в целом от обесценивания, обеспечить стабильность финансовой системы.
Представляется, что во многом эти экономические проблемы были вызваны недостатками финансово-правового регулирования и контроля со стороны государства и публичной власти. Как отмечает В. Д. Зорькин, «корректно ли говорить о действии принципов права, и в первую очередь принципа юридического равенства, сейчас, когда вследствие политики, проводимой небольшими сообществами людей, образовались финансовые «дыры» планетарного масштаба и эти «дыры» предстоит латать за счет всех остальных групп населения, являющихся налогоплательщиками или же потребителями распределяемых социальных благ?.. И если нарушение принципа юридического равенства привело к развитию и эскалации кризиса, можно ли утверждать, что механизмы преодоления (точнее, сглаживания) его последствий действуют с соблюдением указанного принципа?»
. В. Д. Зорькин в этих словах очень точно подметил ту тенденцию, о которой было сказано выше, – если экономические отношения существенно опережают правовую науку и правовое регулирование, эти экономические отношения часто начинают осуществляться вне правовых принципов, подвергаясь регулирующему воздействию государства лишь по факту. Этот негативный фактор обеспечивает и проблемы финансового надзора и контроля, и недостаточность созданных защитных правовых механизмов в государстве, о чем речь пойдет далее. Но именно осознание необходимости соблюдения основополагающих правовых принципов часто влечет обновление субъектного состава финансовых правоотношений или корректировку статуса их субъектов.
Трансформация статуса центральных банков
Можно сказать, что одним из первых в этом вопросе стало изменение статуса центральных банков во всем мире. На сегодняшний день центральные банки являются в развитых странах независимыми институтами. Но, как отмечают исследователи, при этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо государственными органами (т. е. регулирующими полномочиями)
. Существует мнение о наличии так называемой финансовой ветви власти, возглавляемой центральными банками, и это мнение в целом не лишено права на существование.
При этом необходимо отметить, что до определенного периода исторического развития полномочия, присущие сегодня центральным банкам, принадлежали исполнительной и (или) монаршей власти. Возникавшие первые государственные банки были подконтрольны и подотчетны этой власти, руководились ей. Государства при дефиците бюджета нередко прибегали к дополнительной эмиссии денежных средств, что не могло в конечном итоге не вызывать инфляции, которая не способствовала надлежащему соблюдению прав граждан.
Так, в России Государственный банк был учрежден в системе Минфина на основе устава, высочайше утвержденного 31 мая 1860 г. После денежной реформы 1895–1897 гг. Государственный банк действовал под контролем министра финансов, который согласно его уставу являлся главным начальником банка
. При этом фактически первым действием в рамках реформы С. Ю. Витте стала реорганизация Государственного банка, в результате которой он стал эмиссионным центром страны. Одновременно основной его задачей стало регулирование денежного обращения.
К 1916 г. Россия понесла значительные затраты в связи с необходимостью осуществления военных расходов, в результате чего дефицит бюджета российского государства составил 13 767 млн рублей, а его покрытие на 29 % осуществлялось за счет эмиссии денежных средств. Итогом подобной политики стал возросший уровень инфляции – в 1916 г. он составил 100 %
.
Здесь надо отметить, что изначально Указ Николая II от 29 августа 1897 г. предусматривал правовые гарантии обеспечения стабильности денежной системы: «Государственные кредитные билеты, – гласил Указ, – выпускаются Государственным банком в размере, строго ограниченном настоятельными потребностями денежного обращения, под обеспечение золотом; сумма золота, обеспечивающего билеты, должна быть не менее половины общей суммы выпущенных в обращение кредитных билетов, когда последняя не превышает 600 миллионов рублей. Кредитные билеты, находящиеся в обращении свыше 600 миллионов рублей, должны быть обеспечены золотом по крайней мере рубль за рубль, так, чтобы каждым 15 рублям в кредитных билетах соответствовало обеспечение золотом не менее одного империала». Однако в 1914 г. размен банкнот на золото был отменен, и, начиная с этого года, до февральской революции лимит эмиссии Государственного банка неоднократно увеличивался.
Вероятно, одной из причин необеспеченной эмиссии в этом случае была повышенная роль Министерства финансов (исполнительной власти) в деятельности Государственного банка. И, по всей видимости, именно эта и подобные ситуации в других странах привели политических деятелей и ученых развитых государств XX в. к мысли о необходимости предоставления независимости центральным банкам.
К слову, можно отметить и то, что особенностью российской истории является тот факт, что эмиссия в стране была не только под контролем исполнительной власти, но и под партийным контролем. Так, в сентябре 1941 г. решением Политбюро ЦК КПСС Государственному банку было разрешено выпустить в обращение 1900 млн рублей
. По всей видимости, это решение было обусловлено необходимостью финансирования военных расходов.
В XX в. независимые центральные банки стали реальностью, и это, как представляется, прямо отразилось на качестве их деятельности. Так, в одном из отчетов Всемирного банка было отмечено: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры – подготовку»
.
В сегодняшней России независимость Центрального банка декларируется в ст. 75 Конституции России: «Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти»
. Эта конституционная формулировка – «от других органов государственной власти» – вызывает вопрос по поводу того, является ли Центральный банк Российской Федерации государственным органом.
Конечно, Банк России обладает рядом признаков, объединяющих его с государственными органами. Его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента
. Он издает нормативные акты, обязательные для иных субъектов финансового права,
взаимодействует с Правительством по вопросам денежной политики,
осуществляет банковское регулирование и банковский надзор
?и т. д. То есть по существу Центральный банк Российской Федерации выполняет публичные функции, обладая для этого властными полномочиями.
В то же время Банк России в соответствии с Конституцией и законодательством осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
. Более того, он самостоятельно осуществляет полномочия собственника – по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом
. Указанная управленческая и имущественная самостоятельность позволяет Центральному банку Российской Федерации быть относительно независимым от текущей политической, социальной и иной конъюнктуры. Как верно заметили П. Д. Баренбойм и О. Е. Кутафин, понятие независимости Банка России – результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г
. То есть это та правовая идея, которая была заложена в Конституцию изначально и которая была одобрена народом Российской Федерации на референдуме. Кроме того, за счет самостоятельной реализации полномочий собственника имущества Банк России может, действуя как антикризисный регулятор, более оперативно принимать решения о распоряжении имуществом, что, безусловно, позитивно сказывается на исполнении его функций. И именно в этих аспектах заключается одно из его основных отличий от государственного органа.
Конечно, это не означает, что Банк России не взаимодействует с органами государственной власти. Он является участником процесса реализации денежной политики в государстве, а потому, очевидно, стремится координировать свою деятельность с иными властными институтами. Однако центр принятия решений по вопросам его деятельности остается непосредственно в самом Центральном банке. Именно Банк России во взаимоотношениях с иными субъектами финансового права отстаивает интересы финансовой стабильности за счет развития и укрепления банковской системы, защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты и т. д?
.
Сущность деятельности современных центральных банков была достаточно точно отражена на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 года. Тогда в процессе обсуждения был поставлен вопрос о выявлении правильного смысла слова «accountability»
? применительно к независимому статусу центральных банков. Глава французского правительства отметил, что «accountability» – т. е. «ответственность» центральных банков – требует от их руководства «умения хладнокровно вести споры и дискуссии с правительствами, парламентами, деловыми кругами и общественным мнением»
? (здесь и далее: перевод иностранных источников мой – прим. авт.). Основываясь на этом суждении, можно сделать вывод, что центральные банки являются защитниками финансовой стабильности в банковском и валютном секторах экономики.
Понимая эту специфику деятельности Банка России, равно как и других центральных банков, мы легко приходим к выводу, что надлежащая, качественная работа Центрального банка Российской Федерации возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.
Здесь важно отметить следующее. Многие исследователи указывают на двойственный характер правового статуса Банка России. Так, в одном из учебников по финансовому праву отмечается, что, с одной стороны, Банк России для осуществления банковских операций и сделок наделен законодателем статусом юридического лица, а с другой – является органом, который координирует, регулирует и лицензирует организацию расчетных систем, устанавливает правила безналичных расчетов
.
Между тем необходимо подчеркнуть, что всю свою деятельность, в том числе и деятельность по осуществлению банковских операций и сделок, Банк России основывает на установленных законом целях. Как отметил В. Ф. Шумейко на Конституционном совещании, роль [Центрального] банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, – укрепление денежной единицы данного государства
. То есть когда он становится участником первой из названных выше группы отношений, он тем не менее осуществляет антикризисную функцию на банковском рынке. Фактически Центральный банк Российской Федерации осуществляет публичную функцию за счет непосредственного участия в имущественном обороте, для чего ему, естественно, необходим статус юридического лица. Имеет смысл предположить, что противоречий между статусом юридического лица и наличием властных полномочий нет, «двойственность» же может восприниматься здесь с точки зрения того, что названные две ипостаси деятельности Центрального банка Российской Федерации гармонично дополняют друг друга для надлежащего выполнения его публичных задач.
На примере Банка России мы можем наблюдать эволюцию субъектного состава финансово-правовых отношений, при которых властный субъект – регулятор – приобрел независимый, особый публично-правовой статус.
Агентство по страхованию вкладов – публичный регулятор
Аналогичную ситуацию в банковском секторе экономики мы можем наблюдать, если обратимся к правовому статусу Агентства по страхованию вкладов. Эта организация была создана на основании Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»
. При этом комплексный анализ статей 1, 15 названного закона показывает публичный характер деятельности Агентства по страхованию вкладов. Оно действует в интересах защиты прав и законных интересов вкладчиков, укрепления доверия населения к банковской системе за счет обеспечения функционирования системы страхования вкладов. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов в соответствии с этим Федеральным законом осуществляет публичные функции, направленные на поддержание стабильности на банковском рынке.
Более того, со временем количество публичных функций, выполняемых Агентством по страхованию вкладов, только расширяется. Так, в 2004 году оно было наделено функцией ликвидатора (конкурсного управляющего) банков, имевших лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, т. е. большинства лишившихся лицензии кредитных организаций
. При этом необходимость наделения Агентства такой функцией возникла в начале 2000-х годов в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели
.
Начало мирового финансового кризиса конца 2000-х привело к необходимости принятия Российской Федерацией дополнительных мер для укрепления стабильности финансовой системы. В рамках этих мер был принят Федеральный закон «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»
. Данным законом Агентство по страхованию вкладов было наделено новой публичной функцией – предупреждения банкротства (санации) банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов. Причем данная публичная функция реализуется Агентством в рамках тех же антикризисных публичных целей – поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков (статья 1).
Практика деятельности Агентства показала эффективность механизма предупреждения банкротства. С начала введения данной процедуры в России она применялась (применяется) по отношению к целому ряду банков, что, как представляется, существенно снизило уровень рисков и неустойчивости на банковском рынке в период кризиса
. Механизм санации изначально вводился как временный, однако положительная практика его использования с учетом возможных повторений кризисных ситуаций, как представляется, дает основания для закрепления института предупреждения банкротства на постоянной основе, что подтверждают и сами регуляторы
. В этом смысле вызывает сожаление тот факт, что действие санационного законодательства было продлено лишь на определенный срок.
К слову, можно проследить, как Агентство по страхованию вкладов в рамках предоставленной ему дискреции по отношению к выбору механизма действий на рынке в публичных целях развивает и оптимизирует имеющиеся у него публичные функции. В рамках сегодняшней общемировой направленности на снижение влияния принципа «too big to fail»
. Агентство развивает методику ликвидации (банкротства) банков, применяя методологию так называемой упорядоченной ликвидации. При этом способе работы с несостоятельным банком активы, имеющиеся у него, передаются инвестору (приобретателю) вместе с соответствующим количеством обязательств банка. Сам же банк ликвидируется в общем порядке. Таким образом Агентству по страхованию вкладов удается сохранить непрерывность работы со «здоровыми» обязательствами банка: кредитор банка банкрота при этом автоматически становится кредитором инвестора (приобретателя), являющегося финансово состоятельной организацией. Эта процедура уже была применена в отношении нескольких банков
.
Реализация указанных публичных функций осуществляется Агентством по страхованию вкладов с использованием властных полномочий. Так, в соответствии со статьей 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» Совет директоров Агентства устанавливает размер ставки страховых взносов и порядок исчисления расчетной базы.
В рамках реализации своей деятельности Агентство по страхованию вкладов формирует в составе своего имущества фонды денежных средств. Прежде всего, это фонд страхования вкладов (статья 33 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации). В рамках реализации стратегии по укреплению стабильности банковской системы Правительство во исполнение пункта 5 статьи 13 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»
.? Распоряжением от 19 ноября 2008 года
внесло в имущество Агентства по страхованию вкладов взнос в размере 200 миллиардов рублей.
При этом имущество Агентства принадлежит ему на праве собственности. Совокупность имущественной и управленческой самостоятельности необходима данной организации, как представляется, по тем же мотивам, по которым она необходима Центральному банку Российской Федерации: Агентство по страхованию вкладов, являясь антикризисным регулятором банковского сектора экономики, должно быть независимым от текущей социально-политической конъюнктуры. Кроме того, Агентство обязано в краткие сроки выплачивать страховые взносы, что требует высокого уровня финансовой оперативности. Более того, как отмечает А. В. Турбанов, характер функций Агентства принципиально не позволяет адекватно расписать их в виде государственного задания на соответствующий финансовый период, как того требует бюджетное законодательство, например, для учреждений. Частота наступления страховых случаев, а следовательно, и размер предполагаемых расходов, носят вероятностный характер
.
Можно привести примеры, подтверждающие, что принадлежность имущества антикризисного субъекта государству может сама по себе негативно отразиться на качестве его работы. Так, в проекте Федерального закона «Об особенностях использования прибыли, полученной государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» по итогам 2009, 2010 и 2011 гг.»
.? предусматривалось изъятие части прибыли, полученной названными госкорпорациями. Фактически данным законопроектом впрямую предлагалось нарушить принцип накопительного характера формирования фонда обязательного страхования вкладов, установленный ст. 3 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» и являющийся конституционной основой системы страхования вкладов. Законодательная процедура, предполагающая широкое обсуждение и согласование законопроектов, не позволила принять такого рода закон. В случае если имущество Агентства по страхованию вкладов являлось бы государственной собственностью, гарантий по остановке подобной правотворческой «идеи» было бы объективно меньше.
Необходимо дополнительно обратить внимание, что имущественные фонды, в том числе фонды денежных средств, формируемые в составе имущества Агентства по страхованию вкладов, используются исключительно в публичных целях, установленных законом. Поэтому это имущество, как было установлено выше, не может считаться частной собственностью этой организации, оно представляет собой объект публичной собственности, отличной от собственности государственной
.
Важно также заметить, что Агентство по страхованию вкладов, как и Центральный банк Российской Федерации, значительную часть своих функций осуществляет путем непосредственного участия в имущественном обороте. Так, в рамках процедур санации применяются правоотношения по выдаче займов, уступке права требования и т. д.
Юридические лица публичного права
Совокупность названных признаков Банка России и Агентства по страхованию вкладов, при которой они выполняют публичные функции с использованием властных полномочий, одновременно участвуя в имущественном обороте с той гибкостью, которая свойственна частным организациям, позволяет классифицировать эти субъекты как юридические лица публичного права. В настоящий момент существуют различные подходы к определению этого правового института.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/dmitriy-kravchenko-10103900/finansovo-pravovoe-regulirovanie-bankovskogo-sektora-ekonomiki-sravnitelno-pravovoy-aspekt-monografiya/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.