Защита прав граждан на пенсионное обеспечение
Оксана Викторовна Ерофеева
В монографии на основе теоретических подходов рассматривается система гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение, среди которых наиболее эффективными признаются гарантии защиты пенсионных прав. Исследуется содержание права граждан на государственную защиту, в том числе судебную. С учетом всех признаков пенсионного спора дается определение понятия «пенсионный спор». Предлагается современная и полезная для правоприменения и судебной статистики классификация пенсионных споров с приведением судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. Для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, факультетов и всех, кто интересуется проблемами права социального обеспечения.
Оксана Викторовна Ерофеева
ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН НА ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Mонография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
ВВЕДЕНИЕ
Пенсионное обеспечение в нашей стране является одним из основных видов социального обеспечения, и право на него относится к числу важнейших социальных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В то же время с момента реформирования пенсионной системы нарушение данного права носит массовый характер, что вынуждает граждан использовать все способы защиты для его восстановления.
Право на государственную защиту, в свою очередь, признается самостоятельным правом и может рассматриваться в общей системе гарантий как «гарантия гарантий», поскольку призвано обеспечивать реализацию конституционных прав граждан, включая и право каждого на пенсию.
Нарушения, допускаемые в процессе реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, обусловлены прежде всего сложностью самого пенсионного законодательства, которое с принятием каждого нового акта становится все более недоступным для понимания даже специалистами, не говоря о населении, которое выступает участником пенсионных правоотношений. В частности, Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ
, внесший существенные изменения в пенсионное законодательство, как и предыдущие акты, изложил внесенные изменения посредством сложнейших формул. Кроме того, содержание указанного Закона состоит фактически из бланкетных норм и напоминает инструктивные указания. Все эти недостатки существенно осложняют процесс реализации права на пенсию, дают основания для нарушения гарантированных прав граждан и, как следствие, приводят к многочисленным спорам и жалобам, в связи с чем количество обращений граждан в уполномоченные государственные органы и особенно в суды резко возрастает.
Председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным отмечается, что жалобы по социальным вопросам занимают по количеству одно из первых мест среди всех обращений граждан в Конституционный Суд
.
Особенно показательным является также и анализ количества пенсионных споров, рассмотренных судами общей юрисдикции. С момента реализации пенсионной реформы (2002 г.) наблюдался резкий рост удельного веса пенсионных дел в общей массе гражданских дел (с 0,9 до 3,8 % в 2005 г.)
. Причем количество удовлетворенных исков колеблется от 89 до 93,5 %, что свидетельствует, на мой взгляд, прежде всего о проблемах не столько в правоприменительной деятельности, сколько в качестве законотворческого процесса.
В докладах Уполномоченного по правам человека В. П. Лукина указывается на то, что треть обращений граждан связана с нарушением пенсионных прав. Такая тенденция сохраняется с 2008 по 2011 г.
Приведенные показатели являются объективным доказательством, свидетельствующим о существующей необходимости дальнейшего системного совершенствования пенсионного законодательства, которое, с одной стороны, устанавливало бы достойный уровень пенсионного обеспечения, а с другой – гарантировало гражданам простоту и доступность беспрепятственной реализации пенсионных прав.
Глава 1
ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
§ 1. Понятие гарантий прав граждан и их классификация – общетеоретический аспект
В теории права проблемам гарантий уделяется большое внимание, рассматривается понятие гарантий прав человека, исследуется его содержание, соотношение понятий «гарантии», «охрана», «защита», «гарантированность», «обеспечение», приводится классификация системы гарантий прав человека.
С. И. Ожегов под гарантиями понимал, «ручательство, поруку в чем-нибудь, обеспечение»
. Л. Д. Воеводин указывал, что в этом смысле указанный термин употребляется во всех областях как техники, науки, так и социальной жизни
. В юриспруденции рассматриваемый термин нашел широкое применение. Так, гарантия понимается «как один из способов обеспечения исполнения обязательств, применяемых в отношениях между хозяйствующими субъектами»
; гарантии определяются как «предусмотренные законом или договором обязательства, в силу которых какое-либо лицо отвечает перед кредиторами полностью или частично при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства должником»
; под гарантиями подразумевают систему условий, обеспечивающих удовлетворение интересов человека, их основными функциями являются «исполнение обязательств государством и другими субъектами в сфере реализации прав личности. Объектом гарантий выступают общественные отношения, связанные с охраной и защитой прав человека, удовлетворением имущественных и неимущественных интересов граждан»
.
В широком плане понятием «гарантии прав человека» охватывается совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на полную реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод граждан, на устранение возможных причин и препятствий их неосуществления. Хотя эти факторы и весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве:
– условий,
– средств,
– способов,
– приемов,
– методов правильного его осуществления
.
Именно такой широкий подход к пониманию гарантий прав человека получил значительное признание в правовой науке. Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что фактически каждое конкретное право и каждая конкретная свобода сопровождаются указанием на условия, способы их гарантий
. Н. В. Витрук под гарантиями прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности понимает те положительно действующие условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану и защиту для всех и каждого. Негативные факторы не входят в число гарантий осуществления прав, свобод и обязанностей личности
. Л. Д. Воеводин понимает под гарантиями условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого. То есть гарантии представлены как условия и средства, где первые выступают в качестве определенного рода предпосылок, внешней среды для реализации прав, а последние – в качестве способов, приемов и методов охраны и обеспечения прав и свобод личности
.
В то же время некоторые ученые придерживаются узкого подхода к пониманию гарантий. Так, М. В. Баглай, указывая, что наука конституционного права изучает преимущественно юридические гарантии, т. е. те, которые вытекают из конституции, законов и других нормативных актов, понимает под гарантиями правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина
. Что касается связи понятия гарантий прав человека с государственно-правовым регулированием, то в правовой науке отмечается, что наиболее широкое понимание гарантий предполагает как обусловленную, так и не обусловленную государственным воздействием совокупность факторов, делающих права человека реальными, в то время как узкоюридическое понимание гарантий неразрывно связано с государственно-правовым регулированием
.
В Конституции РФ, по обоснованному мнению ученых в области юридической науки Л. Д. Воеводина, Н. Л. Гранат, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, А. Ф. Черданцева, получили закрепление основы правового статуса личности, отражающие принципиально новую концепцию прав человека по сравнению с ранее действовавшими конституциями. Это позволило, по мнению названных ученых, привести конституционное законодательство России в соответствие с общепризнанными международным сообществом принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в области прав человека.
Закрепление основ правового статуса личности, как известно, выражено в ст. 64 Конституции РФ. Понятие «основы», по мнению Е. И. Козловой, отражает прежде всего главные черты, характеризующие систему взаимоотношений государства и личности, и включает в себя ряд элементов. К указанным элементам отнесены установления, связанные с гражданством, а также юридически закрепленные общие принципы статуса личности, которые проявляются во всех сферах независимо от того, какой отраслью права регулируется данное общественное отношение. К ним относятся и следующие общие принципы правового статуса личности: равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод и др.
Принцип, сформулированный как права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые основываются на их гарантированности, получает правовое выражение, по мнению Е. И. Козловой, в различных формах – это общее начало реализации всего объема прав и свобод личности (ст. 2, 17, 19 Конституции РФ и др.) и конкретные гарантии каждого права и каждой свободы в отдельности (ст. 46–54 Конституции РФ). При этом конституционное закрепление принципа гарантированности прав и свобод человека и гражданина, конкретные гарантии прав и свобод получают развитие в текущем законодательстве, относящемся ко всем отраслям права. Наряду с этим к рассматриваемым элементам, присущим основам правового статуса личности, ею отнесены основные права, свободы и обязанности, которые составляют ядро, сердцевину правового статуса личности, определяемого совокупностью норм всех без исключения отраслей российского права
.
Как одна из основ конституционного строя России выделена обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а высшей ценностью определен сам человек, его права и свободы (ч. 1 и 2 ст. 2 Конституции РФ). Эти важнейшие положения раскрываются в главе 2 Конституции РФ (в том числе в ч. 1 ст. 17, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 45), согласно которой в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, а также гарантируется государственная защита прав и свобод человека.
В Конституции РФ (ч. 2 ст. 6) получил свое закрепление и принцип единого гражданства, который означает, что граждане РФ обладают единым, общим для всех гражданством и вытекающими из принадлежности к гражданству едиными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от территории субъекта Федерации и от оснований приобретения российского гражданства. Обладание российским гражданством является, таким образом, основой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ, а государство призвано гарантировать и защищать права и свободы граждан. Данная конституционная обязанность государства, как отмечалось выше, установленная в ст. 2 Конституции РФ, охватывает не только соблюдение, защиту прав и свобод человека и гражданина, но и создание условий для их реализации, а также и механизма их защиты.
Исследуя проблемы гарантий, ученые предлагают: во-первых, рассматривать их в качестве элемента правовой системы
; во-вторых, не отождествлять понятие гарантии с другими понятиями, такими как: меры правовой охраны, меры правовой защиты, юридической ответственностью
; в-третьих, изучать в качестве самостоятельной категории, имеющей свои черты, объект воздействия, структуру, систему, методы реализации
, а также в аспекте формы определенной общности конституционных норм
.
Классификация гарантий позволяет проследить и раскрыть их виды, указать достоинства и недостатки, сделать соответствующие выводы и рекомендации.
В правовой доктрине в самом общем виде принято различать общие (общесоциальные) и специальные (юридические) гарантии.
Общие (общесоциальные) гарантии позитивно влияют на реализацию, охрану (защиту) прав, свобод и обязанностей личности. Традиционно в юридической литературе общесоциальные условия (гарантии) подразделяют на экономические, политические и духовные (идеологические).
Иногда в литературе общесоциальные гарантии в целом называются материальными гарантиями. Однако М. В. Баглай к материальным гарантиям относит совокупность экономических и политических условий (гарантий), делающих права реальными
. Встречается и более узкая трактовка понятия «материальные гарантии», в которую включают лишь экономические гарантии. Представители такого подхода не относят политические, духовные и иные виды общих гарантий к материальным
.
Экономические (или социально-экономические) гарантии предполагают соответствующую среду и материальную основу, обеспечивающие использование прав и свобод. Это развивающаяся рыночная экономика, неуклонное возрастание материальных и культурных благ общества, рост национального дохода, т. е. то, что создает объективные условия, при которых личность получает все более широкие материальные возможности для свободного осуществления своих прав и свобод
. К собственно экономическим гарантиям осуществления прав, свобод и обязанностей личности относятся рост производственно-технического потенциала, производительности труда; единство экономического пространства, беспрепятственное перемещение товаров, финансов и услуг; добросовестная конкуренция в экономической деятельности, отказ от глобального огосударствления экономики, признание частной и иных форм собственности
.
Экономические гарантии являются определяющими по отношению не только к правам и свободам личности, но и к другим видам гарантий.
Политические гарантии предполагают проведение демократически ориентированной политики государства, ее направленность на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия, исключающего дестабилизацию в обществе, должный уровень политической культуры граждан; борьбу с бюрократизмом государственного аппарата, взяточничеством и другие политико-организационные факторы
. Политические гарантии – это всестороннее развитие и совершенствование политической системы общества, всей общей системы демократии с основополагающей идеей самоуправления народа, являющейся одной из важнейших в теории
. Благоприятная политическая атмосфера общественной жизни создает уверенность каждого гражданина в своих правах, их незыблемости, реальности, убеждение в том, что в любое время эти права могут быть реализованы, виновные в их нарушении обязательно будут наказаны, а сами права восстановлены. Дальнейшее развертывание демократии – все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование аппарата публичной власти, повышение активности общественных объединений, иных институтов гражданского общества, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения – усиливает гарантии реализации прав и свобод, законных интересов личности, способствует сочетанию реальных прав и свобод граждан с их обязанностями и ответственностью перед обществом
.
В теории права ставился также вопрос о соотношении идеологических и духовных гарантий. Одни считали, что идеологические гарантии являются синонимом духовных (в советское время такие гарантии называли духовными)
. Духовные гарантии включают в себя общий уровень культуры общества, его научный и творческий потенциал, образованность, нравственные установки, уровень собственно правовой культуры, общественное и индивидуальное правосознание. Уровень культуры прав человека как составная часть правовой культуры в целом является самостоятельным гарантом полноценного обеспечения человека
. Высокая правовая культура есть обязательное условие сознательного осуществления прав и обязанностей, законных интересов, преодоление правового романтизма и особенно правового нигилизма каждым членом общества в строгом соответствии с принципами права, конституционности, законности и правопорядка. Конечная цель правового воспитания состоит в формировании у каждого члена общества уважения к праву, закону как внутреннего убеждения, как безоговорочного мотива поведения.
По мнению Н. В. Витрука, в самостоятельную группу следует выделить социальные гарантии, в то время как одни авторы включают их в систему экономических гарантий, другие – в группу политических гарантий, а идеологические, культурные гарантии следует рассматривать как составную часть духовных гарантий.
Н. В. Витрук отмечает, что социальные гарантии прав, свобод и обязанностей личности охватывают отношения труда и капитала, здравоохранения, социального обеспечения, брака и семьи, рождаемости и смертности. Их развитие направлено на обеспечение каждому достойного уровня жизни. В условиях рыночной «шоковой терапии» при ослаблении государственного регулирования существовавшие ранее социальные гарантии прав и свобод личности существенно снизились, ряд социальных завоеваний был потерян для значительной части населения, о чем свидетельствуют бедность миллионов граждан, нищенское положение пенсионеров, людей пожилого возраста, безработица, пьянство, превышение смертности над рождаемостью. В связи с этим необходим серьезный поворот государства к социальной сфере, развитию социальных гарантий реализации прав и свобод граждан, повышение социальной ответственности собственников капитала
.
Исследовав дифференциацию гарантий на общие и специальные (юридические), следует отметить, что общие гарантии образуют основополагающие условия, которые предопределяют в целом реальность всех прав и свобод человека и гражданина, однако сами по себе общесоциальные условия не всегда могут обеспечить полноценное использование прав и свобод, тем более защищать от посягательств и нарушений, они нуждаются в специальных, юридических гарантиях, т. е. в единых по правовой форме средствах, призванных непосредственно обеспечивать правомерное пользование правами и свободами, исполнение обязанностей, охрану и защиту их в целях реальности, получение благ, лежащих в их основе.
К особой группе относятся юридические (конституционные) гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. В их число входят следующие: гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45); гарантии судебной защиты (ч. 1 ст. 46); право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48); право защищать свои права и свободы всеми способами, не противоречащими закону (ч. 2 ст. 45); право обращаться в соответствии с международными договорами РФ в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46) и др.
В Конституции РФ закреплен также ряд принципов: о недопустимости ограничения прав и свобод, не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), недопустимости применения любых нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15) и др.
Следует констатировать, что по вопросу о понятии юридических гарантий единства в науке не наблюдается.
Одни исследователи рассматривают их как гарантии в общем виде «в качестве некоторого позитивного фактора социальной действительности, используя который физическое и юридическое лицо всегда может добиться восстановления своих нарушенных законных прав, осуществления кем-либо должного поведения»
.
Другие под юридическими гарантиями понимают систему институтов и норм материального и процессуального права, обеспечивающую субъективные права, реальный правовой статус личности. Юридические гарантии эффективно действуют только в том случае, если они основываются и функционируют на принципе «гарантия гарантиям», что по большому счету являлось и является несбыточным идеалом для многих поколений
.
Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин указывают, что юридические гарантии охватывают все правовые средства осуществления и охраны прав и свобод человека и гражданина. Закрепление гарантий в Конституции и текущем законодательстве составляет правовую основу деятельности государственного механизма, обеспечивающего восстановление нарушенных прав и свобод, создающего возможности их реализации. Гарантией является и активное отношение самих субъектов к использованию всех возможностей для реализации своих прав и свобод, их соответствующие знания и умение эти права и свободы защищать
.
Научный интерес представляет также и проблема классификации юридических гарантий. Среди ученых нет единого мнения и по этому вопросу. Так, Н. И. Матузов ограничивается только перечислением основных, на его взгляд, видов юридических гарантий: прокурорский надзор, судебная защита, правоохранительная деятельность органов власти и управления, институт жалоб и заявлений
. П. Т. Васьков полагает, что «юридические гарантии можно классифицировать, выделив их в особые группы, относящиеся к различным отраслям права»
. Иное мнение встречается у М. С. Строговича, считавшего, что «юридические гарантии можно классифицировать и по объектам действия, то есть по тем важнейшим экономическим, политическим и иным отношениям, которые охраняются при помощи норм права»
.
Среди юридических гарантий прав личности различают гарантии реализации и гарантии охраны (защиты)
. К первой группе относят: пределы прав и свобод, их конкретизацию в текущем законодательстве; юридические факты, с которыми связывается их обладание и непосредственное пользование; процессуальные формы реализации; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной и инициативной их реализации.
Вторую группу юридических гарантий составляют: конституционный контроль и надзор; меры защиты и меры ответственности виновных за нарушение прав и свобод личности; процессуальные формы осуществления контроля и надзора; средства предупреждения и профилактики нарушений прав личности и другие правовые средства.
Однако В. Н. Скобелкин в монографии, специально посвященной исследованию юридических гарантий трудовых прав рабочих и служащих, назвал такое деление неоправданным, вступая по существу в спор относительно терминологии и предлагая говорить о юридических гарантиях осуществления прав, в рамках которых различаются как юридические гарантии, обеспечивающие вступление в трудовые правоотношения и осуществление трудовых прав в рамках последних, так и гарантии, обеспечивающие восстановление нарушенных прав
. Представляется, что принципиального различия в этом нет, поскольку по существу ученый не опровергает наличие таких двух видов юридических гарантий, как гарантий реализации и гарантий защиты.
На основе проведенного исследования В. Н. Скобелкин сформулировал следующее определение: юридические гарантии применительно к трудовым правам – это правовые (главным образом, нормы права) и организационно-правовые (в основном имеющая правовое значение деятельность) средства и способы, с помощью которых обеспечиваются вступление в трудовые правоотношения, беспрепятственная реализация, охрана и восстановление (в случае нарушения) трудовых прав, предоставленных работникам советским законодательством.
Соответственно все юридические средства, обеспечивающие осуществление трудовых прав работников, В. Н. Скобелкин подразделял на три условные группы: гарантии, обеспечивающие вступление в трудовые правоотношения; гарантии, обеспечивающие беспрепятственное осуществление трудовых прав граждан в трудовых и непосредственно связанных с ними отношениях; гарантии, обеспечивающие восстановление нарушенных трудовых прав работников
.
Позиция отдельных авторов основывается на том, что юридические гарантии, под которыми понимают установленные законодательством организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление прав граждан
, по содержанию следует подразделять на материальные, организационные и процессуальные.
Давая научный анализ обоснованных подходов к проблеме классификации гарантий, на мой взгляд, следует также учитывать, что не все правовые нормы являются юридическими гарантиями прав и свобод граждан, а только те из них, которые содержат определенные средства и способы, при помощи которых достигается беспрепятственное пользование правами, защита прав и свобод и восстановление их в случае нарушения.
Что касается отраслевого критерия классификации гарантии, то чрезвычайно важна классификация гарантий и в соответствии с делением системы права на отдельные отрасли, поскольку все отрасли права имеют нормы, закрепляющие те или иные средства и способы охраны, обеспечения и защиты прав и свобод.
Достаточно широкое распространение получил и такой подход к классификации гарантий, согласно которому гарантии прав человека подразделяют на виды в зависимости от сферы их действия. В связи с этим выделяют: международный (межгосударственный) уровень гарантий, внутригосударственный (национальный), региональный, а также местный (локальный) уровни.
Иногда, учитывая большую значимость организационной, управленческой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений для реализации и охраны прав, законных интересов и обязанностей граждан, выделяют и организационные гарантии (которые воплощаются в деятельности этих органов) как самостоятельный вид гарантий, включая его в систему общих (экономических, политических, духовных) и специальных (юридических) гарантий в качестве элемента данной системы. Между тем, по справедливому мнению Н. В. Витрука, это гарантия иного порядка, иного уровня, по существу «гарантия гарантий», в связи с чем ее нельзя рассматривать в одной плоскости с иными гарантиями.
Обобщив приведенные учеными понятия гарантий, под гарантиями следует понимать условия и средства как общего (экономического, политического и духовного), так и специального (юридического) характера, обеспечивающие реализацию, защиту и восстановление конституционных прав человека, одним из которых является право на пенсионное обеспечение.
Однако проблема гарантий прав граждан на пенсионное обеспечение еще не была предметом специального исследования. Между тем актуальность теоретического поиска в этом направлении в последние годы резко возросла. Важно и то, что среди источников такой отрасли, как право социального обеспечения, отсутствует кодифицированный акт, в котором была бы закреплена система гарантий прав граждан, способы их защиты, подобно тому, как это сделано, например, в Гражданском кодексе РФ.
Вместе с тем в науке права социального обеспечения в системе гарантий права граждан на социальное обеспечение как системного явления выделяют: материальные (экономические), организационные и юридические. При этом материальные (экономические) и организационные средства рассматриваются как гарантии реализации права на социальное обеспечение, а юридические как гарантии, установленные законодательством организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление прав граждан
.
К материальным (экономическим) гарантиям относится экономическая система общества, распределительные отношения которой обеспечивают право граждан на социальное обеспечение. Экономическая гарантия, как правило, выделяется в качестве одной из основных, но при этом ее реализация на протяжении уже многих лет видится преимущественно в перераспределении валового внутреннего продукта (ВВП) в целях выравнивания личных доходов граждан
, в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства
и т. п. Экономические гарантии права на социальное обеспечение включают в себя достаточность финансовых ресурсов на эти цели в бюджетах разных уровней бюджетной системы. Для такой организационно-правовой формы социального обеспечения, как социальное страхование, характерны специальные экономические гарантии: автономность и устойчивость финансовой системы социального страхования, субсидиарное использование средств федерального бюджета для покрытия дефицита страховых ресурсов, обоснованность страховых тарифов и др. Экономические гарантии при этом должны быть стабильными, для чего необходимо обеспечивать сбалансированность доходов и расходов бюджетов, целевое расходование соответствующих средств.
К организационным гарантиям права граждан на пенсию относят такие, как доступность самого механизма реализации права на социальное обеспечение. Кроме того, в рассматриваемой группе гарантий выделяют и такие, как информационные, например, право застрахованного лица на информацию о состоянии его индивидуального лицевого счета в системе государственного пенсионного страхования, ведение пенсионной книжки и т. п.
Рассматривая систему гарантий в сфере социального обеспечения, нельзя обойти политические гарантии, которые оказывают постоянное воздействие на гарантии прав граждан в целом и являются ее составляющей. Роль этой гарантии изначально, еще в период становления национальных систем социального обеспечения, была обусловлена необходимостью защиты общественного порядка от проявлений массового недовольства со стороны бедных слоев населения. Необходимость поддержания политической и социальной стабильности в государстве определяет непреходящую актуальность этой функции в настоящее время. Политическую подоплеку имеют и проводимые в стране социальные реформы
. Все без исключения политические партии включают социальные проекты в свои предвыборные программы. Однако не всегда это приводит к нужным результатам. Известно, что многие социальные законы, касающиеся социальной сферы, принимаются в спешке и с рядом нарушений: не соблюдается программа законодательных работ, отсутствует пакетный способ рассмотрения и принятия законов, не согласовываются с правительством финансовые вопросы. Ярким примером служит пенсионная реформа 2002 г., реализованная посредством принятия ряда законов, а также принятые последующие изменения. Политические гарантии охватывают разработку и установление основ правового регулирования общественных отношений, развитие социального партнерства в области социального обеспечения и т. д.
Экономические и политические гарантии должны иметь правовое опосредование в конституционном, административном, бюджетном и налоговом законодательстве.
Важную роль в системе гарантий призваны сыграть юридические.
Юридические гарантии прав граждан в системе социального обеспечения разделяют в зависимости от содержания на три группы: материально-правовые, процедурные и процессуальные. Материально-правовые и процедурные гарантии следует рассматривать как гарантии реализации права на социальное обеспечение. Процессуальные гарантии представляют собой разновидность гарантий защиты и охраны названного права, к ним также можно отнести контроль и надзор в рассматриваемой сфере; ответственность за нарушения права на социальное обеспечение
. По целевому назначению – на гарантии реализации прав и гарантии охраны этих прав.
С учетом осмысления теоретических подходов к классификации гарантий можно сделать вывод о том, что гарантии могут классифицироваться по различным основаниям в зависимости от конкретного рассматриваемого права человека и гражданина. Не вызывает сомнений классификация гарантий на общие и специальные (юридические). При этом представляется обоснованной позиция теоретиков, согласно которой общие делят на экономические, политические и духовные. Тогда как все юридические гарантии (материально-правовые, процедурные и процессуальные) объединены нормативной составляющей их организации и взаимодействия, которая обусловлена процессуальной системой правовых средств, выполняющих особую роль в обеспечении реализации декларированных прав человека и гражданина.
§ 2. Право граждан на пенсионное обеспечение и его содержание
Важнейшей ценностью государства признаются права и свободы граждан, которые, в свою очередь, должны охраняться властью закона. Ведущее место права человека на социальное обеспечение в системе социально-экономических прав подтверждается тем, что оно закреплено во всех основных международных актах, таких как Всеобщая декларация прав человека
, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.
В России основные права и свободы человека и гражданина отражены в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.
Согласно ст. 22, 25 Всеобщей декларации прав человека, каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях. При этом предусмотрено право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который нужен для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам. Таким образом, во Всеобщей декларации прав человека закреплено не только право на социальное обеспечение, но и право на достойный уровень жизни, гарантирующий человеку и его семье возможность удовлетворения их основных потребностей, а также указан перечень социальных рисков, при наступлении которых возникает право на социальное обеспечение (безработица, болезнь, инвалидность, наступление старости и иные случаи утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам).
В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами. В Пакте закреплено право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9). В ст. 11 признается право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства обязаны принимать надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права.
По своему содержанию право человека на социальное обеспечение имеет два аспекта: во-первых, это право на помощь и поддержку со стороны общества и государства для тех, кто в силу объективных обстоятельств не может обеспечить себя самостоятельно, и, во-вторых, это обязанность государства гарантировать предоставление достаточных средств для достойного существования лицам, лишенным способности или возможности получать доходы по независящим от них причинам.
Среди европейских актов, посвященных социальным правам человека, основным является Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г. Согласно преамбуле Кодекса, его принятие будет способствовать повышению норм социального обеспечения в государствах – членах Совета Европы на более высокий уровень, чем закреплено в Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения».
Таким образом, право на социальное обеспечение содержится во всех международных документах, закрепляющих основные права и свободы человека, и признается важной гарантией реализации основных прав и свобод каждого человека. Однако даже тот минимальный уровень социального обеспечения, который в них закреплен, не всегда соблюдается в российском законодательстве.
Учитывая, что Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) провозгласила общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры составной частью российской правовой системы, имеющей приоритет перед национальным законодательством, вышеуказанные международные акты, ратифицированные Россией, стали обладать высшей юридической силой.
Признание государством права каждого гражданина на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ) влечет обязанность государства гарантировать его реализацию.
По своему содержанию право на социальное обеспечение включает комплекс мер, которые должно принимать государство по защите граждан в старости, при инвалидности, в случае потери кормильца, в период безработицы, болезни, беременности и в иных жизненных ситуациях, когда они не могут использовать собственный труд для систематического получения дохода либо вознаграждения за труд. Осуществляются также меры предоставления гражданам различных видов социального обеспечения.
Право на каждый вид социального обеспечения как элемент в содержании комплексного права на социальное обеспечение гарантируется государством путем проведения им соответствующей социальной политики. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом (ст. 39); право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно (ст. 41); право на защиту от безработицы (ст. 37); материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ст. 38). Закрепление в Конституции РФ обязанностей государства в социальной сфере актуализируют проблему теоретического осмысления социального государства.
Конкретное содержание права на социальное обеспечение и механизмы его реализации устанавливаются законодателем. В то же время, как справедливо отмечается, отнесение решения указанных вопросов к прерогативе законодателя не предполагает освобождение государства от конституционной обязанности по гарантированию матери – альной обеспеченности граждан при наступлении социальных рисков (безработица, болезнь, инвалидность, наступление старости и иные случаи утраты средств к существованию по независящим от человека обстоятельствам), а напротив, обуславливает выработку оптимальных механизмов регулирования отношений в этой сфере, основанных на балансе между социальными потребностями населения и экономическими возможностями государства на конкретном этапе его развития
.
A. Е. Козлов еще в 1990 г. писал, что в новой Конституции необходимо установить реальные гарантии социальной защищенности человека, исключить все декларативные, парадные формулировки. А. Е. Козлов отмечал, что важнейшая конституционно-правовая проблема на современном этапе перестройки – гарантированность социальных прав
.
Между тем действующее законодательство не раскрывает понятие социального обеспечения.
B. А. Ачаркан характеризовал социальное обеспечение тем, что оно призвано гарантировать субъективное право граждан на обеспечение по старости и при нетрудоспособности
.
В более широком плане по сравнению с В. А. Ачарканом определял понятие социального обеспечения В. С. Андреев. По его мнению, оно представляет собой проводимую или поддерживаемую государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности
.
Характеризуя понятие социального обеспечения, К. С. Батыгин ориентировался главным образом на содержание ст. 120 Конституции СССР, гарантировавшей гражданам СССР право на материальное обеспечение в старости, при утрате трудоспособности и по болезни
.
М. И. Полупанов считал, что советское социальное обеспечение (в широком смысле) определяется как система социально-экономических мероприятий, направленных на возмещение утраченного заработка и безэквивалентное обеспечение таких потребностей граждан, удовлетворение которых общество считает необходимым осуществлять из государственных и общественных источников вне прямой связи с результатами их трудовой деятельности
.
М. С. Ланцев полагал, что социальное обеспечение – это форма удовлетворения потребностей трудящихся за счет общественных фондов потребления путем возмещения заработка или его части в тех случаях, когда вследствие естественных причин (болезнь, инвалидность, старость или смерть кормильца) уменьшается или прекращается возможность получать оплату по труду или путем предоставления бесплатных услуг, а также льгот и выплат сверх заработной платы тем трудящимся, у которых возникают дополнительные расходы в связи с б льшим, чем обычно, количеством детей, находящихся на иждивении, необходимостью обращения за медицинской помощью при болезни и т. п.
На современном этапе развития социального обеспечения понятие социального обеспечения формулируется по-разному. Под социальным обеспечением понимают: «один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса»
, «форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества»
; «совокупность общественных отношений, возникающих в результате перераспределения валового внутреннего продукта в форме жизнеобеспечения лиц, не способных к обеспечению самих себя и своей семьи в силу объективных и признанных обществом в качестве таковых причин биологического и социального характера, в рамках которой этим лицам предоставляется часть общественных средств в объеме, достаточном для удовлетворения их социально значимых потребностей»
.
В. С. Андреев считал, что «ядром», основным видом общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, являются пенсионные отношения
. Они стали единым внутренне согласованным и взаимосвязанным самостоятельным видом отношений.
Именно пенсии признаются основным видов социального обеспечения, поскольку они являются главным и нередко единственным источником средств к существованию для подавляющего большинства пенсионеров.
Еще в 70-х гг. прошлого столетия М. Л. Захаров выделял в качестве наиболее значимой и обширной по объему правового материала подотрасли права социального обеспечения пенсионное право, предметом регулирования которой являются отношения, возникающие между гражданами и органами, деятельность которых связана с обеспечением их различными пенсиями (по старости, по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца), а также ежемесячными пособиями
.
Традиционно граждане в пенсионных отношениях рассматриваются как управомоченная сторона, обладающая правом требования к органу пенсионного обеспечения, а пенсионные органы – как сторона, обязанная предоставить пенсию при наличии всех установленных требований. Главное право индивида – право на получение пенсии определенного вида и размера. Пенсионные органы связаны в своих действиях положениями законодательства и не могут принимать решения по собственному усмотрению. Возможность усмотрения имеется только у индивида, который может реализовать или не реализовать предоставленное ему законом право на пенсию, обратиться за назначением пенсии в полном объеме или только в части, обратиться за перерасчетом пенсии или не делать этого. Пенсионные органы вправе отказать заявителю в назначении пенсии либо перерасчете ее размера, только если не подтверждены условия, необходимые для назначения пенсии или ее перерасчета, например, отсутствует страховой стаж или выслуга лет требуемой продолжительности, не подтвержден факт постоянного проживания на территории РФ у иностранного гражданина и т. п. Кроме того, орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, вправе требовать от физических и юридических лиц предоставления документов, необходимых для назначения, перерасчета размера и выплаты трудовой пенсии, а также проверять в соответствующих случаях обоснованность выдачи указанных документов.
В свою очередь граждане обязаны предоставить все необходимые документы, перечисленные в законодательстве, эти документы должны быть достоверными, т. е. оформленными надлежащим образом и содержать правдивую информацию; граждане обязаны сообщать в пенсионный орган обо всех сведениях, которые могут повлечь изменение (уменьшение) размера пенсии или прекращение ее выплаты. В случае неисполнения этих обязанностей органы пенсионного обеспечения вправе приостановить или прекратить выплату пенсии, а случае переплаты пенсии – взыскать излишне выплаченные суммы. Это возможно как по решению пенсионного органа путем удержаний из текущих выплат пенсии, так и по решению суда.
Субъективное право граждан на пенсию включает их правомочие на выбор определенного вида пенсии, на ежемесячное получение выбранного вида пенсии в установленном законом размере и в избранном гражданином порядке. Размеры пенсий жестко нормированы государством и не могут устанавливаться соглашением сторон. Законодательство предоставляет пенсионеру право выбрать способ получения назначенной пенсии: доставка на дом, получение в органе связи, перечисление на лицевой счет пенсионера в банке. Выбранный гражданином способ получения пенсии юридически обязателен для органа, предоставляющего пенсионное обеспечение. К числу субъективных прав гражданина в пенсионном правоотношении относятся и некоторые иные его правомочия – требовать перерасчета пенсии в связи с увеличением пенсионного капитала в связи с работой после назначения пенсии; перевода с одного вида пенсии на другой и т. д.
У гражданина как субъекта пенсионного правоотношения есть определенные юридические обязанности. Однако в отличие от субъективных прав, носящих материальный характер, они носят не материальный, а процедурно-процессуальный характер. Это обязанность гражданина представлять в качестве доказательства юридических фактов, необходимых для возникновения пенсионного правоотношения, достоверные, надлежащим образом оформленные доказательства; своевременно сообщать органу, осуществляющему пенсионное обеспечение, обо всех обстоятельствах, с которыми связано уменьшение размера выплачиваемой пенсии либо ее прекращение
.
Таким образом, содержание права гражданина на пенсионное обеспечение представляет собой совокупность правомочий гражданина на получение материального обеспечения при наступлении определенных жизненных обстоятельств, получение пенсионного обеспечения регулярно, получение обеспечения на определенном уровне, гарантирующем достойные условия жизни, а в итоге и право на жизнь, получение обеспечения в установленном порядке – путем доставки на дом, через отделение связи, путем открытия счета.
Право на жизнь не будет реализовано в случае нарушения одного из перечисленных правомочий гражданина в содержании права на пенсионное обеспечение, которое, в свою очередь, впоследствии может стать предметом защиты при обращении гражданина в соответствующие органы, в том числе и в судебные.
Следует заметить, что рассмотрение права на пенсионное обеспечение как гарантии основного права человека – права на жизнь – это достаточно новое концептуальное направление в правовой науке. Об этом явлении свидетельствует международная научно-практическая конференция на тему «Право человека на жизнь и гарантии его реализации в сфере труда и социального обеспечения», которая проходила 1–3 февраля 2007 г. на базе Московской государственной юридической академии.
Право на жизнь образует первооснову всех других прав и свобод, складывающихся в этой сфере, поскольку изначально является естественным и неотъемлемым от человека.
Е. Е. Мачульская, говоря о праве на социальное обеспечение как о естественном и неотъемлемом праве человека, связывает его с правом на жизнь, под которым понимает не только жизнь без войны, но и условия достойного существования, необходимые для всестороннего развития человека
.
По мнению М. Ю. Федоровой провозглашение государства социальным, проводящим политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, наполняет право на жизнь социальным содержанием и преобразует в право на достойную жизнь, реализация которого должна осуществляться государством, в том числе в системе социальной защиты населения и социального обеспечения
.
С. И. Кобзева называя право на жизнь важнейшим правом человека, в то же время указывает, что одного лишь права на жизнь недостаточно для полноценного существования и развития личности. Для этого требуется уважение и соблюдение других прав. Право на жизнь входит неотъемлемой составляющей в другие основные права человека, пронизывает их, способствует наиболее полному раскрытию и выступает естественным гарантом их реализации. Например, право на социальное обеспечение мертво, если оно не гарантирует достойную жизнь человека
.
Как полагает Э. Г. Тучкова для тех, кто еще не приобрел либо уже потерял источник средств существования по независящим от них причинам, необходимый для удовлетворения основных человеческих потребностей, социальное обеспечение в целом является гарантией права на жизнь. Следовательно, главная задача государства, признающего причины отсутствия у человека данного источника социально уважительными, предоставить человеку различные виды социального обеспечения на таком уровне, чтобы они способствовали сохранению достойной жизни человека и гарантировали ее высокое качество
.
Принимая во внимание общетеоретический подход, согласно которому каждая из гарантий может рассматриваться в общей системе как «гарантия гарантий», можно утверждать, что право на жизнь гарантируется в том числе правом на социальное обеспечение, а право на социальное обеспечение в свою очередь гарантируется правом на пенсионное обеспечение.
Пенсия является основным и постоянным источником средств к существованию, имеет длительный период выплаты, размер должен быть достаточным для удовлетворения основных потребностей пенсионера.
Гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, социальное обеспечение предоставляется в силу признанной современным цивилизованным обществом обязанности оказывать материальную поддержку и помощь любому человеку, независимо от каких-либо обстоятельств, включая трудовую деятельность. Такая поддержка и помощь предоставляется каждому как члену общества.
Право на пенсию предоставляется гражданину как члену общества без учета его трудового вклада в порядке государственного социального обеспечения, а работнику (в случае смерти – его семье) в порядке обязательного социального страхования.
Уровень пенсионного обеспечения человека как члену общества во многом зависит от экономических возможностей государства, поскольку финансовым источником выплаты пенсий в этом случае являются бюджетные средства. Это по существу узаконенная, т. е. осуществляемая в силу закона государственная «благотворительность», заменившая частную, усмотренческую благотворительность, но вовсе не исключающая ее.
В этом случае цель социального обеспечения – предоставить каждому человеку источник средств к существованию хотя бы на минимальном уровне, т. е. защитить каждого члена общества от нищеты. Этот уровень не может быть ниже прожиточного минимума, который, в свою очередь, должен гарантировать каждому достойные условия жизни, право на которые закреплено как в международных актах, так и в Конституции.
Отношения по обязательному социальному страхованию регулируются Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (в ред. Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ)
. Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.
Пенсионное обеспечение, предоставляемое застрахованному, за которого работодатель уплачивал страховые платежи в Пенсионный фонд, тем самым «возвращает» недополученную ранее работником заработную плату. Иными словами, страховые платежи – это часть цены рабочей силы, необходимой для воспроизводства рабочей силой продукта в виде заработной платы, в том числе отложенной на будущее время в форме страховых взносов, т. е. часть необходимого продукта, в связи с чем уровень пенсионного обеспечения должен гарантировать наиболее характерный для данного лица уровень дохода, который он имел ранее.
Таким образом, право на жизнь должно быть гарантировано пенсионеру соответствующим уровнем его жизни. Само по себе наличие прав человека не оказывает большого воздействия на жизнь людей, если не будут созданы механизмы, гарантирующие соблюдение этих прав. Обеспечение реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий может быть достигнуто с помощью формирования системы государственных минимальных социальных стандартов и придания им ранга государственных гарантий
. Как справедливо отмечает М. И. Акатнова, такой механизм может оказаться эффективным при условии установления реальных размеров социальных стандартов, которые бы действительно позволяли поддерживать достойный уровень жизни
.
Понятие «достойная жизнь» в отечественной науке теоретически не разработано
. Тем не менее попытки определить ее содержание безусловно предпринимались, при этом под выражением «достойная жизнь» понимают достаточно широкий набор материальных и духовных благ: «материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества, доступ к ценностям культуры, гарантированность прав безопасности»
; «достойный человека прожиточный минимум»
.
Понятие достойная жизнь – многогранно и в силу экономического развития общества постоянно трансформируется. Международные нормативные акты свидетельствуют о том, что государство соизмеряет «достойный уровень жизни» со сложившимися на определенном экономическом этапе развития нормами социального стандарта.
Многие авторы, исследовавшие понятие достойного уровня жизни в рамках пенсионного обеспечения, относили к числу таких стандартов категорию прожиточного минимума
. Т. К. Миронова отмечает, что прожиточный минимум – это один из тех реальных показателей, по которому можно судить об уровне «социальности» государства
. Между тем, представляется, учитывая понятие, данное в Федеральном законе от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме», прожиточный минимум не может по определению обеспечить человеку, достигшему пенсионного возраста, достойного уровня жизни, поскольку направлен лишь на удовлетворение минимальных материальных потребностей человека, на его физиологическое выживание. В подтверждение приведенной позиции можно привести мнение специалистов о том, что прожиточный минимум не учитывает полного набора товаров и услуг, необходимых для удовлетворения первоочередных материальных и культурных потребностей, а также постоянно возрастающих затрат на содержание жилья, приобретение лекарств и т. д.
Как справедливо отмечает Н. П. Слугина, прожиточный минимум не отражает реальные потребности человека, необходимые для нормальной жизнедеятельности его и его жизни
.
Речи о гарантировании социального аспекта жизни на уровне, позволяющем удовлетворять основные потребности человека, и быть не может. Этот объем благ иногда ограничивается лишь самыми дешевыми продуктами питания, в качестве единственной характеристики которых выступает их низкая стоимость. Такой подход типичен для беднейших развивающихся стран. Чаще к средствам существования относят, помимо продовольствия, одежду, предметы санитарии, жилье, но в самых ограниченных объемах. Минимальные потребности человека в питательных веществах считаются в основном одинаковыми во всех странах и требуют лишь незначительных поправок на климатические и природные условия
.
В связи с этим очевидно, что в России право человека на жизнь ввиду отсутствия гарантированности физиологического и социального аспектов имеет лишь декларативный характер.
Таким образом, право граждан на пенсионное обеспечение включает в себя право гражданина при наступлении определенных жизненных обстоятельств на регулярное получение материального обеспечения на определенном уровне, гарантирующем достойные условия жизни, и в установленном порядке (путем доставки на дом, через отделение связи, путем открытия счета).
В качестве основных гарантий права граждан на пенсионное обеспечение представляется обоснованным выделить и рассмотреть экономические и юридические гарантии, поскольку именно они являются наиболее значимыми, влияющими на реализацию и защиту пенсионных прав граждан. Экономические гарантии образуют финансовые ресурсы, без которых реализация пенсионного обеспечения невозможна. Однако сами по себе экономические условия не могут обеспечить право гражданину на пенсию, тем более защитить его от посягательств и нарушений, в связи с чем они нуждаются в специальных, юридических гарантиях, т. е. в единых по правовой форме средствах, призванных непосредственно обеспечивать правомерное пользование правами, исполнение обязанностей, охрану и защиту прав на пенсию, ее получение.
§ 3. Экономические гарантии конституционного права граждан на пенсию
Экономической основой конституционного строя Российской Федерации является находящееся в стадии становления социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство, распределение товаров и благ осуществляется в основном посредством рыночных отношений. Их участниками выступают частные субъекты хозяйствования, а Российская Федерация поддерживает конкуренцию между ними, осуществляет соответствующий контроль.
Как указывается в ст. 8 Конституции РФ, в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Создавая социальное рыночное хозяйство, Российская Федерация стремится обеспечивать свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, добросовестную конкуренцию и общественную пользу, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества, а экономические отношения строились на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и покупателем
.
Показателем общего экономического состояния страны является валовой внутренний продукт (ВВП). Данный показатель дает представление об общем материальном благосостоянии нации, так как чем выше уровень производства, тем выше благосостояние страны.
Показатель ВВП имеет очень важное значение для экономики в целом. Он используется для характеристики результатов производства, уровня экономического развития, темпов экономического роста, анализа производительности труда в экономике и т. д. Очень часто этот показатель используется в сочетании с другими показателями, например, если анализируется отношение дефицита государственного бюджета к ВВП
.
Система показателей валового внутреннего продукта и национального дохода характеризует основные результаты экономического процесса, определяет размеры и структуру конечного продукта, темпы экономического роста, показывает распределение доходов, масштабы перераспределительных процессов.
Именно уровень ВВП и темпы его роста или снижения являются показателями эффективности или неэффективности экономики.
Так, в 2009 г. специалисты Организации экономического сотрудничества и развития провели исследование того, какие коррективы внес экономический кризис в уровень удовлетворенности жизнью населения разных стран. Одним основополагающим критерием, по которому определяли самую довольную жизнью страну, являлся уровень роста ВВП на душу населения в 2009 г. (наряду с этим критерием рассматривали предполагаемый уровень удовлетворенностью жизнью в будущем, уровень роста безработицы). По мнению экспертов, лидерство стран Северной Европы (Дания – 68,362 дол., Финляндия – 55,344 дол., Нидерланды! – 55,453 дол., Швеция – 54,908 дол., Ирландия – 63,788 дол., Швейцария – 65,563 дол.) является скорее закономерным следствием стремительного роста ВВП, в частности, это продемонстрировал лидер рейтинга – Дания. Именно эта скандинавская страна, несмотря на экономический кризис, демонстрирует высочайший уровень ВВП в мире. Следовательно, государства со здоровой экономикой оказались самыми счастливыми
.
Доля ВВП, используемая на социальные цели и качество жизни населения, является основным общепризнанным индикатором социального государства, каковым в силу ст. 7 Конституции провозглашается Российская Федерация
. В советский период целью всей экономической политики государства было распределение валового внутреннего продукта и недопущение имущественного неравенства советских граждан.
В экономической литературе подчеркивается важнейшая роль распределительных отношений в общей системе производственных отношений. Она заключается в том, что при их посредстве определяется доля каждого в отдельности и общества в целом в произведенном продукте. Среди распределительных отношений важное значение имеют отношения в области пенсионного обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан
.
Такая форма распределения, как социальное обеспечение, опосредует совокупность распределительных и организационных отношений, которые выражают экономический аспект социального обеспечения. Эти отношения связаны с распределением необходимого продукта социалистического общества сверх вознаграждения по труду и части прибавочного продукта, направляемых для удовлетворения потребностей индивидуального и совместного потребления
.
Распределительный характер общественных отношений в сфере социального обеспечения объективно обусловливает обязанность государства гарантировать их нормальное функционирование. При этом главной универсальной гарантией является экономика страны, основная функция которой заключается в том, чтобы создавать блага, необходимые для жизнедеятельности людей. Под благом принято понимать то, что удовлетворяет потребности людей, отвечает их целям и устремлениям
. Экономические блага – это результаты созидательной производственной деятельности людей. Задача государства – стимулировать получение максимально возможных результатов такой деятельности путем проведения соответствующей экономической политики. Таким образом, эффективность социальной политики во многом предопределена эффективностью экономической политики, проводимой государством, что чрезвычайно усиливает его роль в обеспечении беспрепятственного осуществления конституционных прав граждан, включая право на социальное обеспечение.
Границы государственного вмешательства в отношения по перераспределению части валового внутреннего продукта в пользу лиц, пострадавших от социальных рисков, должны определяться на основе современных научно обоснованных представлений о социальном государстве
.
Главной универсальной экономической гарантией является та часть внутреннего валового продукта, которую государство выделяет для удовлетворения социальных потребностей общества в целом и на социальное обеспечение в частности. Социальные расходы в общем объеме ВВП в нашей стране значительно ниже, чем в других развитых странах. На рубеже ХХI в. доля социальных расходов в странах Европейского союза на социальную защиту составила около 28 % совокупного ВВП
, при этом наиболее значительную их часть составляли расходы на пенсионное обеспечение. Как отмечает Э. Хижный, на долю пенсионных систем в западно-европейских странах, США и Японии приходится в среднем около 40 % всех социальных затрат, а в странах Центральной и Восточной Европы 20–30 %
.
Так, в настоящее время общий объем средств, направляемых на нужды социального обеспечения во Франции, Великобритании и Германии, достигает 30–40 %
.
Ассигнования на пенсионное обеспечение в России с 2002 по 2008 г. составляли около 6 % доли ВВП, с 2009 г. наблюдается незначительное повышение и в 2009 г. составляет 7,5 %, в 2010 г. – около 10,8 %, в 2011 г. – 8,83 %, в 2012 г. – 8,62 %, или в два-три раза меньше, чем в других европейских странах
. Следует учесть, что данный объем ВВП охватывает расходы не только на пенсионное обеспечение, но и на иные меры социальной поддержки: ЕДВ, материнский капитал и т. д. Причем такое повышение связано с запланированными расходами на валоризацию и вынужденную индексацию социальных выплат. Однако оснований считать, что такая ситуация сохранится на будущее, не имеется. Претворение в жизнь дальнейшей социальной политики государства, направленной на оптимизацию социальных расходов с целью вступления в ВТО, приведет к очередному снижению доли ВВП на пенсионные расходы. Из изложенного можно сделать вывод о том, что нищета пенсионеров в России запрограммирована и объясняется недофинансированием социальной сферы в целом и пенсионного обеспечения в частности.
При этом надо учитывать, что при сохранении прежней доли ВВП, идущей на выплату государственных пенсий, обеспечить достойный уровень жизни пенсионеров вряд ли возможно. Объективная необходимость увеличения указанной доли ВВП как минимум вдвое должна быть осознана как самой властью, так и бизнесом
.
С позиции Уполномоченного по правам человека В. П. Лукина, доля пенсионных расходов в ВВП должна составлять никак не меньше 15 %, что было бы несколько выше, чем на Украине (13,8 %) и в Республике Беларусь (9,1 %), но ниже, чем в странах Европейского Союза (в среднем около 22 %)
.
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, расходы бюджетной системы на социальную политику (включая пенсионные выплаты) возрастут с 8,2 % валового внутреннего продукта в 2007 г. до 9–9,8 % валового внутреннего продукта в 2020 г.
Следует констатировать, что даже к 2020 г. Россия не выделит такого размера ВВП, который выделяется на социальную политику странами Европейского союза.
Распределение соответствующих благ через систему государственного социального обеспечения, когда гарантом такого обеспечения выступает само государство, объективно требует аккумуляции средств в соответствующих целевых финансовых источниках. Практическая деятельность государства по решению данной задачи выражается в том, что государство образует такие источники на федеральном уровне, законодательно закрепляя механизм их формирования и правовой статус.
Ранее в качестве источника финансирования пенсионной системы называли фонды общественного потребления, фонды для нетрудоспособных. Государственные фонды являются экономической гарантией осуществления конституционного права трудящихся на материальное обеспечение в случае наступления старости и нетрудоспособности
.
В зависимости от социального положения человека – как работника или как члена общества – определяется и источник финансирования социального обеспечения. Именно с учетом этого критерия в развитых странах на национальном уровне сложились две основные формы социального обеспечения: работника в порядке обязательного социального страхования и члена общества без учета его трудового вклада в порядке государственного социального обеспечения.
В условиях рыночной экономики принципиально меняются организационно-правовые способы аккумуляции таких средств. Экономика, сориентированная на рынок, предполагает не только рынок товаров, капитала, ценных бумаг, но и рынок труда. В связи с этим затраты на социальное обеспечение работника (в том числе переставшего быть таковым в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными) рассматриваются, как уже было сказано, в качестве одного из элементов, формирующих стоимость рабочей силы. Финансовое бремя по осуществлению социального обеспечения работника должны нести в основном работодатели и лишь частично сами работники и государство путем уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Их тарифы устанавливаются законом, как и порядок уплаты взносов. За счет средств федерального бюджета пенсионное обеспечение должно осуществляться в связи с длительной государственной службой и некоторыми другими обстоятельствами, признаваемые социально уважительными.
Осуществленная с 2001 г. трансформация страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию в единый социальный налог (ЕСН) обоснованно оценивается специалистами негативно, поскольку в стране в связи с его введением социальное страхование практически было упразднено. Под страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование понимаются индивидуальные возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в Пенсионный фонд Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на индивидуальном лицевом счете (ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»
). Страховые взносы имеют строго целевое назначение, по своей социально-правовой природе не являются налогом, не имеют адресной основы и поступают не в федеральный бюджет, а, минуя его, передаются страховщику – Пенсионному фонду РФ. Специалистами указывается на разрыв связи между источником формирования средств фонда и размером предоставляемого обеспечения, возможность ограничения государством размера страховых выплат, руководствуясь задачами бюджетной экономии
. Установив для страховых взносов правовой режим – ЕСН, государство практически превратило их в свою собственность, что недопустимо.
На недопустимость отождествления страхового взноса на обязательное пенсионное страхование с налоговым платежом неоднократно обращал внимание Конституционный Суд в своих определениях, в частности, от 4 марта 2004 г. № 49-О, от 12 мая 2005 г. № 183-О, от 3 июля 2007 г. № 524-О-О.
Очевидно, что законодатель, осознав ошибочность подмены страховых взносов – ЕСН, принял два Федеральных закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд медицинского страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"» (далее – Федеральный закон 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ)
, которыми отменил единый социальный налог, установил страховые платежи и возвратил функции по контролю за страховыми платежами Пенсионному фонду РФ. Такой шаг законодателя можно оценивать как «намек» государства намеренно двигаться к осуществлению подлинно страховой системы социального страхования. При этом размер страховых взносов в ПФР с 1 января 2011 г. будет повышен до 26 %. Однако база для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица устанавливается в сумме, не превышающей 415 тыс. руб в год. Такое ограничение не может положительно отразиться на бюджете Пенсионного фонда.
Вместе с тем, возвратив страховые взносы застрахованных (как часть стоимости рабочей силы), законодатель не определил субъекта собственности этих взносов.
Согласно ст. 208 ГК РФ собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения собственностью. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2 ст. 209); собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210).
В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2, ст. 8). Из содержания правомочий собственника, по смыслу ст. 35 (ч. 2) Конституции РФ, следует, что каждый собственник вправе распоряжаться своим имуществом свободно.
В нашей стране средства обязательного пенсионного страхования признаются федеральной государственной собственностью, частью государственной казны, предназначенной для выполнения пенсионных обязательств государства при наступлении установленных законом страховых случаев
. Это обстоятельство дает основание Правительству РФ, которое управляет государственной собственностью согласно Конституции РФ, распоряжаться этими средствами без учета особенностей их формирования, экономической и правовой природы и даже без учета мнения тех, за кого вносятся указанные выше платежи, т. е. фактических собственников данных средств. Это в очередной раз подтверждает, как справедливо отметил Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин, что во главу угла ставится прежде всего достижение экономического эффекта, а не обеспечение достойного уровня жизни пенсионеров
.
Совершенно очевидно, учитывая социально-правовую природу страховых платежей, государственной собственностью они быть не могут. Представляется, что средства обязательного пенсионного страхования следует рассматривать в качестве одной из форм «иной» собственности.
Страховые взносы по обязательному социальному страхованию – это часть цены рабочей силы, т. е. часть не прибавочной стоимости, а необходимого для воспроизводства рабочей силы продукта в виде заработной платы, в том числе отложенной на будущее в форме страховых взносов. По обоснованному мнению Э. Г. Тучковой и М. Л. Захарова
, средства внебюджетных фондов социального страхования, за счет которых осуществляется социальное обеспечение застрахованных, – это своего рода их коллективная собственность, которая, безусловно, должна иметь особый правовой режим, до настоящего времени законодательно не закрепленный.
В. Д. Роик предлагает законодательно закрепить ряд новых форм собственности в системе пенсионного страхования, которые, по его мнению, помогут положительно повлиять на формирование подлинно страховых механизмов пенсионного страхования.
Первой, основной формой собственности ученый предлагает определить «общественно-личную» собственность пенсионного страхования, которая формируется с помощью страховых платежей работодателей в пользу наемных работников, а второй формой собственности – «лично-общественную» собственность застрахованных, которая формируется с помощью страховых взносов самих работников. По его мнению, ей следует придать правовой статус смешанной «паритетной» собственности, для чего нужно ввести персональный учет размеров личного вклада застрахованных. Третьей формой собственности В. Д. Роик считает «личную собственность застрахованных», которая формируется с помощью добровольного профессионального пенсионного страхования. Указывается, что в этом случае страхователями должны выступать как работодатели, так и работники
.
По нашему мнению, придание страховым взносам аспекта личной собственности противоречит институту социального страхования как институту коллективной защиты прав работников.
Гарантируя социальную поддержку в необходимых случаях и без учета трудовой деятельности, государство выделяет в составе государственного бюджета соответствующие средства, за счет которых социальное обеспечение предоставляется каждому как члену обществу на условиях и по нормам, закрепленным в законе.
При этом следует учитывать цель пенсии, которая служит основным и постоянным источником средств к существованию. В связи с этим выделяются два аспекта, характеризующих пенсию: систематичность (длительный период выплаты) и уровень пенсионного обеспечения (достаточный для удовлетворения основных потребностей пенсионера размер пенсии). В. С. Аракчеев предлагает характеризовать пенсию и через такой признак, как денежное содержание, который указывает на денежную форму выплаты и ее регулярный (систематический) характер
.
Проблема уровня пенсионного обеспечения является наиболее острой. Итоги реализации пенсионной реформы на сегодняшний день показывают, что он по-прежнему остается крайне низким, в связи с этим необходимо обозначить ряд существенных причин, которые препятствуют гарантировать гражданам право на пенсию на достойном уровне.
Конвенция Международной организации труда № 102 предусматривает, что размер пенсии по старости не должен быть менее 40 % заработка. В Европейском кодексе социального обеспечения и Европейской социальной хартии, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ, предусматриваются обязательства договаривающихся государств обеспечить каждому достойный уровень жизни, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния. Достойный уровень жизни – это уровень жизни не ниже минимального стандарта, определенного Конвенцией МОТ № 102.
Несмотря на то что на данном этапе в российском пенсионном законодательстве отсутствует подобная норма, Российская Федерация не может проигнорировать нормы международных правовых актов, являющихся приоритетными, и должна выполнять принятые на себя обязательства. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, принятой в 2008 г., на период до 2020 г. предусматривается повышение размера трудовой пенсии по старости до международных стандартов с коэффициентом замещения 40 %. Однако реальное выполнение такого обязательства сомнительно, учитывая международный финансовый кризис, а также последние изменения, внесенные в пенсионное законодательство Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ.
В нынешней России реальная роль формально застрахованных работников сводится к роли простых получателей пенсионных доходов, не принимающих участия в финансировании своих будущих пенсий
. Кроме того, по действующему пенсионному законодательству абсолютно не влияет на размер пенсии застрахованных и их семей страховой стаж, в отличие от пенсий государственных гражданских служащих, депутатов, судей и др. Трудовой стаж у застрахованных учитывается лишь при оценке их пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г. При этом в нарушение ст. 55 Конституции РФ многие периоды, засчитываемые в общий трудовой стаж по ранее действовавшему законодательству, потеряли юридическое значение. В Федеральном законе от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ законодатель предусмотрел несколько способов конвертации пенсионных прав, включая конвертацию с учетом того полного стажа, который граждане имели до 2002 г. Однако в этом случае закрепленная в законе специальная норма предусматривает, что если гражданин воспользовался этим вариантом, то после конвертации его расчетная пенсия не может быть больше 555 руб. Это правило полностью лишает здравого смысла данный способ конвертации.
В результате указанных причин к концу 2009 г. коэффициент замещения среднего заработка пенсии не превышал 28 %'. Данный показатель не достигает и на 2012 г. даже международного минимального стандарта, закрепленного в Конвенции МОТ № 102, который, как уже говорилось, равен 40 %. Так, выплачиваемая пенсия к концу 2009 г. едва достигла прожиточного минимума пенсионера. Согласно данным Пенсионного фонда
, по состоянию на 2012 г. трудовая пенсия по старости является не ниже прожиточного минимума. Такой уровень пенсионного обеспечения не может обеспечить достойную жизнь человеку. При этом прослеживается явная тенденция к дальнейшему его понижению. По ориентировочным расчетам, через десять лет коэффициент замещения заработка собственно страховой частью пенсии может понизиться до 16–18 %
. Данная тенденция отсутствует в системе государственных пенсий, финансируемой за счет средств государственного бюджета, поскольку в этой системе действует механизм автоматической индексации пенсий: они пересчитываются в силу закона сразу после повышения размеров денежного содержания служащих, как гражданских, так и военных. Необходимость повышения в страховой пенсионной системе коэффициента замещения очевидна для всех. На первом этапе хотя бы до 40 % (у гражданских государственных служащих данный коэффициент составляет 70 %, у судей, военнослужащих и других приравненных к ним по пенсионному обеспечению служащих – 85 %). В других странах обычно пенсия по старости составляет 45–50 % последнего дохода страхуемого и всегда значительно превышает границу прожиточного минимума
.
Вместе с тем правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в Определении от 15 февраля 2005 г. № 17-П
, также не способствовала гарантированию права гражданина на достаточный жизненный уровень и непрерывное улучшение условий жизни. Согласно указанному определению, в процессе формирования социального обеспечения федеральному законодателю надлежит гарантировать такой размер трудовой пенсии по старости, который в совокупности с иными мерами социальной поддержки позволял бы обеспечивать жизненный уровень, не ставящий под сомнение саму возможность достойной жизни гражданина как пенсионера. Стоимостной оценкой для удовлетворения минимальных естественных потребностей является прожиточный минимум в том субъекте Федерации, на территории которой пенсионер проживает. Однако в настоящее время, как указывалось выше, институт прожиточного минимума сконструирован так, что обеспечивает лишь физическое выживание, но никак не достойную жизнь. Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ во исполнение названного определения в ст. 14 установлен порядок определения прожиточного минимума для пенсионеров в целях расчета размеров социальных доплат к пенсии, которые введены с 1 января 2010 г. Причем он установлен законом о федеральном бюджете на соответствующий год (в котором предусматривается прогнозируемый уровень инфляции), а не Правительством РФ, и должен пересматриваться не ежеквартально, а ежегодно. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством РФ, в субъектах РФ – органами исполнительной власти субъектов. К сожалению, даже такой минимальный социальный стандарт, установленный государством в качестве обязательства перед различным группами населения, гарантируется не во всех случаях. Данный социальный стандарт является лишь исходной точкой для социальной политики, но не ее целью. В отличие от России в зарубежных странах минимальный стандарт социального обеспечения действительно гарантирует достойный уровень жизни пенсионеров. Представлется, что страховая пенсия как самостоятельная выплата не может суммироваться с иными мерами социальной поддержки. С 1 января 2010 г. базовая часть пенсии в виде фиксированного размера включена в состав страховой пенсии. Данную часть пенсии правильнее было бы назвать, как указывают специалисты
, государственным пенсионным пособием, а не страховой пенсией, и установить ее размер не ниже прожиточного минимума, одинакового для всех пенсионеров. По своему социально-экономическому содержанию она представляет собой социальную помощь (в виде социальной пенсии – как по размеру, так и по функции социальной защиты), а ее финансовый механизм представляет форму государственного перераспределения (в неоправданно больших размерах) финансовых средств, принадлежащих всему населению.
Как указывалось выше, с 1 января 2002 г. введена индивидуальная принудительная накопительная система. В развитых странах накопительная система носит добровольный характер. Российское законодательство устанавливает обязательное участие граждан в накоплениях, тем самым придав ему принудительный характер. Разработчики пенсионной реформы, создавая действующую пенсионную систему, ссылались на якобы на успешный опыт страны Чили, которая относится к странам с отсталой экономикой, не имевшим ранее страховой пенсионной системы, и преследовали цель минимизировать пенсионные расходы.
В связи с введением обязательного накопительного компонента в пенсионной системе возникли серьезные проблемы. Доходы, получаемые от инвестирования средств, поступавших на накопительную часть пенсии, у работников, принимавших в данной системе участие (уплата страховых взносов на формирование накопительной части пенсии с января 2005 г. должна была производиться за застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе, хотя первоначально эта система охватывала женщин 1957 г., а мужчин 1953 г. рождения и моложе), не покрывали реальной инфляции, что в итоге существенно обесценивало накапливаемые ресурсы и ставило под вопрос смысл самого функционирования данной системы. Дальнейшее обесценивание пенсионных накоплений может повлечь и кризис в экономике. Так, по итогам 2008 г. многие управляющие компании, инвестирующие пенсионные накопления граждан, показали отрицательную доходность
. Очевидно, что государство не гарантирует сохранности гражданам реальной стоимости накопительной части пенсии. Этот вопрос станет особенно острым с 2013 г., когда начнут действовать нормы пенсионного законодательства, предусматривающие начисление накопительной части к пенсии. Учитывая, что накопительная часть будет очень скудной, можно прогнозировать всплеск споров и жалоб граждан, которые будут обращаться за защитой своего права в компетентные государственные органы, в том числе и в суд.
Приведенная ситуация в очередной раз подтверждает несостоятельность, а скорее провал проводимой государством пенсионной реформы, как об этом совершенно справедливо говорилось в Экспертном заключении Региональной общественной организации независимого экспертно-правового совета, подготовленном М. Л. Захаровым и Э. Г. Тучковой еще в 2002 г.
Федеральный закон от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»
расширяет возможность увеличения накопительной части трудовой пенсии, закрепляя право застрахованных лиц вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, самостоятельно определяя размер своего дополнительного взноса, а также возможность для работодателя уплачивать в пользу таких застрахованных лиц дополнительные взносы на эту часть пенсии. Существенно новым моментом является и государственная поддержка формирования пенсионных накоплений (взносы за счет средств федерального бюджета на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц), механизм осуществления которой определен ст. 12–14 данного Закона.
На основе изучения реального состояния экономических гарантий права граждан на пенсионное обеспечение в России можно сделать вывод о том, что система этих гарантий является декларируемой, поскольку не обеспечивает в полной мере достойный уровень жизни при реализации гражданином права на пенсионное обеспечение. В связи с этим можно утверждать об объективной необходимости изменения пенсионной политики в сторону повышения уровня пенсионного обеспечения и выделения необходимых финансовых ресурсов на выплату пенсий. Так, в Конституции страны, закрепляющей право на жизнь, должно быть закреплено право на высокое качество жизни и в пенсионный период. Вместе с тем необходима разработка параметров уровня жизни населения, на основе которых и с учетом имеющихся экономических возможностей должны утверждаться социальные стандарты. В частности, минимальный размер пенсии не может быть ниже таких стандартов. В этом случае можно будет достоверно относить Российскую Федерацию к социальному государству, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
§ 4. Юридические гарантии реализации права граждан на пенсионное обеспечение
Юридические гарантии, по мнению ряда ученых, это установленные действующим законодательством правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает реализацию субъективных прав
.
По своей сути юридические гарантии представляют собой систему юридических средств и способов охраны и защиты прав человека и гражданина. Прежде всего это касается обязанности государства обеспечить личности право на судебную защиту, а также право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, на доступ к правосудию и на компенсацию причиненного ущерба.
От эффективности действия юридических гарантий зависит степень реализации прав, свобод и обязанностей граждан, правоприменительная практика и в конечном счете подчиненность государства праву
.
Среди юридических гарантий прав личности следует различать гарантии реализации и гарантии охраны. К первой группе следует отнести: пределы прав и свобод, их конкретизацию в текущем законодательстве; юридические факты, с которыми связывается их обладание и непосредственное пользование; процессуальные формы реализации; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной и инициативной их реализации.
Вторую группу юридических гарантий составляют: конституционный контроль и надзор; меры защиты и меры ответственности виновных за нарушение прав и свобод личности; процессуальные формы осуществления контроля и надзора; средства предупреждения и профилактики нарушений прав личности и другие правовые средства.
Основной принцип построения системы юридических гарантий прав человека и гражданина должен основываться на всеобщности защиты прав, свобод и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону.
Рассматривая понятие юридических гарантий, обратимся к позициям, высказанным по этому вопросу учеными в области трудового права.
Под юридическими гарантиями в трудовом праве понимаются закрепленные в трудовом законодательстве способы и средства реализации и защиты трудовых прав
. А. Д. Зайкиным в 1987 г. было предложено понимать под юридическими гарантиями закрепленные в законодательстве условия и средства, обеспечивающие субъектам трудовых и производных от них правоотношений реальные возможности для охраны, беспрепятственного осуществления, восстановления (в случае нарушения) их субъективных прав и надлежащего исполнения ими обязанностей
. Распространено понимание юридических гарантий как системы средств, способов и условий, которые способствуют обеспечению предоставленных работнику трудовых прав.
Впервые легальное определение правовых гарантий закреплено в Трудовом кодексе РФ. В соответствии со ст. 164 ТК РФ гарантиями признаются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.
Как справедливо отмечает В. В. Федин, понятием «гарантии» охватываются не только денежные выплаты, носящие гарантийный характер (гарантийные выплаты и гарантийные доплаты), но и те средства, способы и условия, которые обеспечивают работникам осуществление их трудовых прав
.
Представляется, что как в сфере трудовых отношений, так и в пенсионных отношениях, юридические гарантии гражданин – это прежде всего нормы права, условия, средства и способы, с помощью которых осуществляются вступление гражданина в соответствующее правоотношение, реализация его субъективных прав, их охрана и защита, а в случае нарушения обеспечивается восстановление предоставленных ему законодательством прав (трудовых или пенсионных).
В науке трудового права классификация юридических гарантий проводилась неоднократно
.
В науке трудового права ученые К. Н. Гусов и В. Н. Толкунова разделили общепринятую в юридической науке позицию по классификации юридических гарантий на гарантии реализации трудовых прав и гарантии защиты трудовых прав. По сфере действия юридические гарантии основных трудовых прав ими даны в двух видах как «общие», относящиеся к трудовым правам всех работников, и «специальные» – относящиеся лишь к определенным категориям (к женщинам, подросткам и др.)
.
Большинство гарантий, приведенных в разделе VII ТК, имеют форму денежных выплат и связаны с институтом заработной платы. Такие выплаты рассматриваются обычно в качестве гарантийных, понятие которых в законе отсутствует, обычно они определяются как сохранение за работником места работы и среднего заработка на период его отсутствия в установленных законом случаях
.
Юридические гарантии как бы «сопровождают» трудовые права работника, и наоборот, их отсутствие зачастую делает проблематичным реализацию трудовых прав. При этом юридические гарантии по-разному проявляются в нормах, они являются способом, условиями реализации трудовых прав граждан, но могут одновременно выступать в этом качестве и являться средствами конкретизации трудового права, его осуществления
.
В литературе отмечается, что система таких гарантий довольно сложна и многогранна
.
На основе общепринятой в юридической науке и науке трудового права классификации, исходя из общих гарантий реализации прав, свобод и обязанностей, закрепляемых правовым (конституционным) статусом личности, можно разграничить гарантии прав граждан на пенсионное обеспечение на следующие две группы:
– гарантии осуществления (реализации) пенсионных прав и
– гарантии защиты пенсионных прав.
Первая группа гарантий – это правовые средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление гражданами предоставленных им прав в области пенсионного обеспечения.
Вторая группа – это гарантии, составляющие механизмы и способы защиты пенсионных прав граждан.
К гарантиям осуществления (реализации) пенсионных прав граждан следует отнести такие, как доступность самого механизма реализации права на пенсионное обеспечение. Правила, которые регулируют процедурные отношения, должны быть понятными, не обременительными для граждан, позволяющими беспрепятственно реализовать пенсионные права
.
Кроме того, в рассматриваемой группе гарантий выделяют и такие, как информационные, например, право застрахованного лица на информацию о состоянии его индивидуального лицевого счета в системе государственного пенсионного страхования, ведение пенсионной книжки и т. п.
Нормы, закрепляющие процедуру реализации права граждан на пенсионное обеспечение, вызывают большие трудности при их применении. Процедура реализации права на пенсию ранее включала несколько стадий, главными из которых были: обращение за пенсией, представление работающих к пенсии, вынесение соответствующего решения о ее назначении либо отказе. В целом, это подготовительный этап. После принятия решения о назначении пенсии наступал обычно этап выплаты пенсии в рамках пенсионного правоотношения
. С 1 января 2002 г. назначение, перерасчет и выплата пенсий осуществляются Пенсионным фондом и его территориальными органами. Пенсионный фонд и его органы осуществляют свою деятельность на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а также на основании Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации
.
Так, перечень документов, необходимых для установления пенсии, утверждается в порядке, определяемом Правительством РФ, которое поручило утвердить такой перечень Минтруду и Пенсионному фонду РФ. Перечень был утвержден 27 февраля 2002 г., зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 27 мая 2002 г. Согласно этому перечню, содержащему нормы, регулирующие в основном процедурные отношения, связанные с реализацией права на пенсию, заявление о назначении пенсии подается в территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства. Граждане обращаются за назначением пенсии в любое время после возникновения права на нее, без ограничения каким-либо сроком. При этом гражданин, обращающийся за пенсией, представляет необходимые документы, подтверждающие все обстоятельства, от которых зависит его право на пенсию, ее размер. Правоприменительная деятельность органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, по применению норм имеет особое значение, так как для достижения конечного результата, т. е. выплаты гражданину пенсии, необходимо принятие соответствующего юридического решения. При принятии положительного решения данный орган определяет вид пенсии, размер, срок ее назначения и дает распоряжение о производстве выплаты назначенной пенсии
.
Приняв от гражданина заявление и приложенные к нему документы, территориальный орган Пенсионного фонда РФ обязан принять решение об установлении пенсии либо отказе. Однако принятие правоприменительного акта еще не означает окончательную реализацию конституционного права на пенсию. Решение о назначении пенсии является лишь основанием для ее выплаты.
К сожалению, на практике процессуальный срок десять дней, в течение которого территориальный орган Пенсионного фонда РФ обязан рассмотреть заявление о назначении пенсии, не выдерживается. Этот срок растягивается на месяцы, поскольку территориальные органы Пенсионного фонда РФ полагают, что они имеют право сами у себя в течение трех месяцев затребовать уточняющую информацию о состоянии лицевого счета застрахованного лица, что нарушает ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», поскольку этот срок дается застрахованному лицу для представления недостающих документов. Если застрахованным были представлены все необходимые документы, то заявление о назначении пенсии должно рассматриваться не позднее чем через десять дней со дня его приема. Однако в существующей процедуре не предусмотрено выдачи каких-либо документов, подтверждающих его обращение с заявлением в Пенсионный орган, в связи с чем гражданин практически лишен возможности доказать этот факт.
На практике очевиден достаточно формальный подход органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, к принятию решений о назначении пенсии гражданам, обращающимся за ее назначением. На мой взгляд, это прежде всего объясняется тем, что органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, при решении вопроса о назначении пенсии ограничены рамками закона, в частности, в отличие от суда, не уполномочены оценивать все представленные доказательства и толковать нормы пенсионного законодательства, как это делает суд, руководствуясь гражданским процессуальным законодательном, а также зачастую применением усмотренческого подхода в оценке представленных для назначения пенсии документов.
Учитывая, что зачастую пенсионными органами допускаются самые разнообразные нарушения процедурных прав граждан на пенсию, я разделяю мнение специалистов о необходимости принятия специальных правовых норм о юридической ответственности государственных органов, допускающих такие нарушения
, поскольку гражданам причиняется имущественный ущерб, а в конечном итоге пенсионер лишается средств к существованию либо получает их в неполном объеме. Основные цели этой ответственности заключаются в том, чтобы максимально способствовать предупреждению нарушений пенсионных прав граждан, а в случае нарушения гарантировать полное их восстановление. К числу таких нарушений можно отнести: несоблюдение сроков назначения пенсии и ее перерасчета в сторону увеличения; необоснованный отказ в своевременном назначении пенсии, незаконное приостановление или прекращение ее выплаты. Отсутствие таких норм в законодательстве подвергает права граждан безнаказанным нарушениям и не гарантирует их восстановления. В связи с этим предлагается законодательно закрепить положения о юридической ответственности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, предусмотрев их ответственность не только перед государством, но и перед гражданином, права которого были нарушены. Причем такая ответственность должна быть материальной, включая право гражданина на компенсацию морального вреда. Примечательно, что в проекте Пенсионного кодекса РФ закреплена норма о компенсации морального вреда
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/oksana-viktorovna-erofeeva/zaschita-prav-grazhdan-na-pensionnoe-obespechenie/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.