Глава государства
Олег Емельянович Кутафин
В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства, глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др. Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.
Глава государства
Кутафин Олег Емельянович
Монография
ebooks@prospekt.org
Информация о книге
УДК 342.511+342.61
ББК 67.400.61
К95
Кутафин О. Е.
В книге на основе большого фактического материала анализируются понятие и традиционные функции главы государства, глава государства в Российской империи, государственные органы Советской России, исполнявшие функции главы государства, Президент Российской Федерации – глава государства, включая конституционно-правовой статус, порядок выборов, вступление в должность, полномочия Президента и др.
Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.
УДК 342.511+342.61
ББК 67.400.61
© О. Е. Кутафин, наследники, 2013
© ООО «Проспект», 2013
ВСТУПЛЕНИЕ
Академик РАН О. Е. Кутафин ушел из жизни 4 декабря 2008 г.
На его письменном столе осталась лежать рукопись книги, которую Олег Емельянович не успел окончательно завершить, отредактировать. Но в целом свой замысел он успел реализовать. И наука конституционного права России получила еще один его научный труд, в котором рассматривается важнейший государственно-правовой институт – институт главы государства.
Новая книга О. Е. Кутафина, как и его предыдущие работы по конституционному праву, поражает своей фундаментальностью, масштабом охвата источников, уровнем обобщения научных взглядов, глубиной анализа рассматриваемых проблем. Неповторимость научного наследия О. Е. Кутафина состоит также в том, что по его монографиям можно изучать развитие конституционно-правовой мысли в России. Это придает работам О. Е. Кутафина характер науковедческого жанра.
Не стало исключением и его новое исследование. В нем прослеживается эволюция института главы Российского государства, анализируются взгляды ученых, обращавшихся к этой проблематике в дореволюционной, советской и постсоветской России. Со многими научными мнениями и высказываниями Олег Емельянович соглашается, с другими спорит, дискутирует, выдвигая свои обоснования и аргументы. Читатель имеет прекрасную возможность следить за развитием мысли Олега Емельяновича, ее полетом, что всегда характеризует подлинного ученого, пытливого исследователя, открывающего новые горизонты в исследовании научных проблем, встающих перед государством и обществом и требующих своего разрешения.
Олег Емельянович Кутафин внес существенный, неоценимый вклад в разработку концептуальных основ современного конституционного права, решение актуальных проблем конституционного развития Российского государства.
Фадеев В. И.,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О. Е. Кутафина
ГЛАВА I
ПОНЯТИЕ И ТРАДИЦИОННЫЕ ФУНКЦИИ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
§ 1. Понятие главы государства и его место в системе власти
Во всех государствах имеется орган, которому принадлежит право представлять государство как целое во внутренних государственных и в международных отношениях. Этот орган принято называть главой государства, и в его свойствах лежит прежде всего различие между двумя основными формами современных государств: монархией и республикой.
Глава государства – это высшее должностное лицо или государственный орган, юридически занимающие высшее место в системе органов государства.
В иерархии государственных органов главе государства формально всегда принадлежит первое место, хотя по своим фактическим полномочиям и значению это место может оставаться чисто номинальным.
Другим важным признаком главы государства является, как правило, отсутствие какой-либо ответственности за акты, совершенные им при исполнении своих функций. Наличие такой ответственности лишало бы главу государства качества высшего органа государственной власти. Правда, в некоторых странах устанавливался особый порядок призвания глав государств к ответственности, в частности в случаях государственной измены.
В отечественной юридической литературе институт главы государства часто рассматривался как анахронизм. Так, Н. И. Лазаревский в отказе от раз усвоенных положений и представлений о власти с одним лицом наверху видел косность человеческой мысли[1 - См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.1 2-е изд. СПб. 1910. С. 60.].
«Общие начала конституционного права, – писал он в другой работе, – в том виде, в каком они намечены Монтескье и разработаны позднейшею литературою, разработаны главным образом на почве монархической Англии, и затем развивались писателями, имевшими в виду главным образом опять-таки монархии. Таким образом все общие идеи конституционной теории сильнейшим образом окрашены в монархический цвет.
Эта общая конституционная теория была воспринята современными республиками, гл. образом Сев. – Американскими Соединенными Штатами и Францией, и через посредство идей общей конституционной теории монархические элементы проникли и в республики. Этот процесс проникновения монархических элементов в крупнейшие современные республики был в значительной степени усилен тем, что фактически авторы Северо-Американской Конституции 1787 г., создавая должность президента, действительно имели перед глазами прежде всего английского короля и перенесли его в Америку, внеся в его положение те или иные поправки, и основной образец современного президента Сев. – Ам. Соед. Шатов несомненно английский король. Что же касается французского президента, то авторы конституционных законов 1875 г. – в значительном большинстве монархисты, – создавая эту должность, определенно и вполне сознательно по возможности приблизили ее к положению конституционного монарха. Таким образом, современное государственное право республик насквозь проникнуто монархическими элементами»[2 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т.1 3-е изд. СПб. 1913. С. 64.].
А. А. Мишин в одной из своих работ утверждал, что глава государства – институт чисто буржуазный, но он обязан своим появлением на свет абсолютной монархии, т. е. позднефеодальному политическому учреждению.
«В период создания буржуазной государственности, – отмечал он, – мышление нового господствующего класса было ограничено историческими рамками эпохи, что нашло свое выражение в весьма сильном воздействии на классовое сознание буржуазии политических и иных учреждений абсолютизма. Она не могла, даже вводя самую прогрессивную буржуазную форму правления – демократическую республику, полностью уничтожить все монархическое. Она создала институт главы государства, что было данью филистерскому преклонению перед короной. Даже президент – это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства – президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы. Такой анахронизм, как глава государства, может быть упразднен, так как его реальная роль и значение настолько ничтожны, что как таковой он на практике принимает весьма незначительное участие в делах управления государством.
С точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования. В традиционной троице – глава государства, парламент, правительство – он занимает ничтожное положение. Его усиление возможно лишь за счет сокращения полномочий правительства или парламента, что не вяжется с теорией парламентаризма, противоречит этой теории»[3 - Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976, С. 246–247.].
Конечно, институт главы государства своим происхождением действительно обязан абсолютной монархии. Однако значит ли это, что институт главы государства является анахронизмом, не имеющим никаких разумных оснований для своего существования?
В конечном счете и правительство, и армия, и налоги, да и само государство всем нам достались от прошлого. Но это не значит, что все они не имеют разумных оснований для своего существования.
Глава государства всегда отстаивает государственное единство, которое либо складывалось под его руководством, либо нашло свое выражение в его возникновении. Правда, в мире есть страны, в которых функции главы государства выполняет, например, правительство (Швейцария) либо функции главы государства совмещаются с функциями какого-либо иного государственного органа. Однако все данные факты, во-первых, лишь исключения из общего правила, а во-вторых, свидетельствуют о том, что без функций главы государства обойтись практически невозможно, и это говорит лишь в пользу названного института.
Таким образом, в системе государственных органов бесспорно необходим специальный орган, на который возлагалось бы представительство государства как вовне страны, так и внутри. Этим органом и является глава государства – институт, для конструирования которого есть вполне рациональные и разумные основания.
Одним из таких оснований является роль главы государства как объединяющего центра, сплачивающего начала, которое не только сохраняется, но и возрастает в условиях разделения властей.
Глава государства выступает как символ единства государства и преемственности, арбитр и примиритель в повседневной деятельности государственных органов, как представитель национального единства, обеспечивающий нормальное функционирование государственных институтов.
Глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, т. е. непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами.
«Конкретным повседневным управлением, – справедливо указывает А. М. Осавелюк, – должны заниматься другие органы государственной власти, в отношении каждого из которых у него как у „символа единства“, „координирующего начала“ имеются специальные полномочия. Пользоваться этими полномочиями глава государства может только в том случае, когда орган, занимающийся непосредственно управлением, не справляется с возложенными на него полномочиями или вступает в противоречие с другими органами государственной власти, также занимающимися вопросами непосредственного управления в своей сфере деятельности. Используя такие полномочия, глава государства ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя на конкретном музыкальном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром»[4 - Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 690.]. Однако этот дирижер не вправе командовать частью музыкальных инструментов, руководствуясь принципом разделения властей.
Таким образом, можно сказать, что глава государства – это его внешний представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации (народа) и государства. Он может быть главой государства номинально или реально. Однако в условиях любого политического кризиса, когда остальные государственные органы по тем или иным причинам не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из сложившейся ситуации, являясь своего рода резервом государственной власти[5 - См.: Там же. С. 691.].
Вместе с тем можно согласиться с высказанной в литературе точной зрения, согласно которой выделить функцию высшего представителя, свойственную его главе, в особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа[6 - См. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / под ред. Б.А. Страшуна Т.2. М., 1995. С. 252.].
Ставя вопрос о незаменимости в современном мире института главы государства, В. Н. Суворов видит эту незаменимость в том, что глава государства занимает место как бы «над ветвями власти» и даже при фиктивности своих полномочий помогает им нормально функционировать, как бы их уравновешивает, осуществляя функции, которые выполнять другим органам государства было бы противоестественно, нелогично, несмотря на то что действия главы государства обусловлены, определены ими.
«Например, с точки зрения разделения властей, – писал В. Н. Суворов, – было бы не вполне понятным, если бы и формально роспуск парламента осуществлялся правительством, которому только что выразили недоверие. Так же естественна, хотя обычно во многом формальна, роль главы государства при формировании правительства в парламентаризме и смешанных республиках, несмотря на то, что его действия детерминированы составом представительного органа… Словом, фигура, несколько отделенная от ветвей власти и в какой-то мере от текущей политики, может быть полезна, выполняет роль арбитра, хотя в парламентарных странах не наделенного властными полномочиями, в отличие от реального арбитра»[7 - Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 53–54.].
В. Н. Суворов подчеркивал, что при выполнении функций главы государства важно, что он выступает от имени самого государства (а не правительства и парламента, состав которых меняется), олицетворяя его преемственность и посредство, выступая высшим представителем государственной власти в целом, а не какого-либо государственного органа, политические позиции которого меняются в зависимости от результатов выборов[8 - См.: Там же. С. 54.].
«Сам глава государства, не имея серьезных юридических инструментов осуществления власти, может обладать значительным политическим весом и авторитетом, что усиливает его политическое влияние, способствует эффективному взаимодействию с ветвями власти, их между собой, политическими партиями, повышает значение этого института в политической системе»[9 - См.: Там же.].
Политическая роль главы государства хорошо сформулирована в конституциях некоторых стран. Например, в соответствии с Конституцией Испании 1978 года король является главой государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы.
В целом же для зарубежных конституций такая буквальная характеристика президента или монарха не является обязательной.
Вместе с тем, как показывает практика, должность главы государства – наиболее удобная форма узурпации власти при авторитарных или тоталитарных политических реформах.
Существует ряд юридических форм главы государства. Это чаще всего либо единоличный монарх, либо единоличный президент – дань традиции единоличного главы государства, пришедшей к нам из Средневековья[10 - Подробнее о главе государства в республиках и монархиях см.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 189–217.]. Однако практике известны и коллегиальные органы, выполняющие функции главы государства, а также государственные органы, не являющиеся главами государства, но исполняющие их функции наряду с другими.
Многие из этих форм использовались и в России. В Российской империи главой государства был единоличный монарх, унаследовавший свою должность. И хотя слово «монархия» в переводе с греческого означает «единовластие», в России, которая не переставала быть монархией, бывали эпохи двоевластия. «Так было, например, при Михаиле Федоровиче с 1619 по 1634 год, пока был жив его отец, патриарх Филарет, – писал Н. И. Лазаревский. – На царство они были избраны вместе, и патриарх тоже писался Великим Государем. Михаил Федорович так формулировал свое отношение к власти отца: "Каков я государь, таков и отец мой; наше государское величество нераздельно". Между 1682 и 1696 годом, когда был жив царь Иоанн Алексеевич, в России было два царя: Иоанн и брат его Петр I»[11 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 63.].
В Советской России глава государства – Президент РСФСР – появился незадолго до ликвидации советской власти. В годы советской власти в РСФСР функции главы государства исполняли различные коллегиальные органы.
В постсоветский период главой государства стал Президент Российской Федерации.
Юридическая форма главы государства определяется формой правления, от которой зависит организация в государстве верховной власти, а также ее носитель.
Традиционное деление государств на монархию, аристократию и демократию, данное Аристотелем и основывающееся на числе правящих (один, немногие, все), сегодня уже устарело, поскольку оно устанавливает такие типы правления, которых в настоящее время не существует (аристократия).
В настоящее время наиболее распространенной является классификация государств, основанная на двух формах правления: монархии и республики. Если главой государства является монарх, то формой правления является монархия. Все другие государства являются республиками.
Типичным для современных условий главой государства с республиканской формой правления является единоличный президент. Это должностное лицо возглавляет государство в 150 странах мира (из приблизительно 200 государств), остальные имеют ту или иную монархическую форму правления.
В свое время различия между этими формами правления видели в различии числа правящих: в монархии власть принадлежала одному, а в республике – всем или по меньшей мере многим. Однако сегодня так просто этот вопрос решить нельзя, поскольку, например, в монархической Англии число властвующих ничуть не меньше, чем, скажем, в республиканской Франции. Не случайно поэтому в литературе давно уже поставлен вопрос об отсутствии принципиального различия между современными конституционными монархиями и республиками, поскольку конституционный монарх есть не что иное, как наследственный президент, а президент является конституционным королем, действующим, правда, в рамках ограниченного законом времени. Тем не менее различия между монархией и республикой, конечно, есть.
Так, Н. И. Лазаревский считал, что различие между монархией и республикой надо устанавливать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. По его мнению, совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение[12 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 66–68.].
Однако сегодня такой подход к решению этого вопроса устарел. Думается, прав А. А. Мишин, который считал, что существующие в современных государствах формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о конкретном характере самого государства. Определяющие качественные особенности государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления.
«Тем не менее форма правления, – указывал А. А. Мишин, – существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.
Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия.
Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением»[13 - Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 119–120, 125.].
Характеризуя форму правления, недостаточно сказать «монархия» или «республика». Сегодня нужно также сказать, о какой монархии или республике идет речь. От этого зависит юридическая модель отношений между главой государства и другими высшими государственными органами. Что касается монархии, то она может быть либо абсолютной (неограниченной), либо конституционной (ограниченной).
Абсолютная монархия возникла в период позднего феодализма и характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом.
Сегодня абсолютная монархия как форма правления является очевидным раритетом.
Конституционная монархия может быть дуалистической или парламентарной.
Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной главным образом для стран, имеющих сильные пережитки феодализма. Дуалистическая монархия – форма правления, при которой существуют одновременно два политических учреждения: феодальная монархия и буржуазный парламент, делящие между собой государственную власть.
Монарх при дуалистической монархии юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает ответственное перед ним правительство.
Парламент, который наделяется законодательными полномочиями, не оказывает никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав и деятельность. Законодательные полномочия парламента ограничены тем, что монарху предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату и право роспуска парламента.
Дуализм такой формы правления предопределяет неизбежность ее эволюции либо в парламентарную монархию, либо в республику.
Парламентарная монархия своему происхождению обязана полной победе буржуазии над феодализмом и является политическим выражением этой победы.
В условиях парламентарной монархии власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления посредством контроля над правительством, который выражается в том, что хотя юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но сделать это он может только в соответствии с предложениями лидеров парламентских фракций, располагающих большинством мест в нижней палате парламента.
В странах с парламентарной монархией министры формально считаются министрами, а само правительство – правительством монарха. Однако ни министры, ни правительство никакой ответственности перед монархом не несут. В этих странах правительство ответственно за свою деятельность только перед парламентом.
«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, – указывал А. А. Мишин. – Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрасигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»[14 - См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 123.].
В некоторых странах парламентарной монархии монарх является чисто символической фигурой, наделенной лишь церемониальными полномочиями. Именно таким монархом является, например, император Японии.
Формой правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением, является республика, при которой полностью ликвидируются какие бы то ни было признаки феодальной государственности.
Практика государственного строительства знает два основных вида республиканской формы правления: президентскую и парламентскую республики.
Главная политическая особенность президентской республики заключается в соединении в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другими специфическими чертами президентской республики являются внепарламентский метод избрания президента посредством прямых или косвенных выборов и внепарламентский способ формирования правительства.
Президентскую республику иногда называют дуалистической[15 - См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 392–394.].
Выделяют также полупрезидентскую республику, которую характеризует наличие сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской республики (наличие председателя правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).
В основу системы высших органов государственной власти парламентарной республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике в отличие от президентской правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.
Надо сказать, что форма правления, тесно связанная с юридической формой главы государства, не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Как известно, монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно.
И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант – такое же искажение ее сути, как для республики – вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией.
Республиканской форме правления присуща демократия, а демократии – республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму правления. Республика служит этой равной свободе, способствует ее подъему и развитию, включая равномерно распределенные социальные блага, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, к образованию, собственности, к участию в формировании политической воли, а также правовой организации сил, претендующих на правительственную власть.
Положение главы государства в значительной мере определяется принятой в стране структурой исполнительной власти.
Сегодня в науке конституционного права структура исполнительной власти является достаточно спорной. Одни авторы исходят из того, что в состав исполнительной власти обязательно входит глава государства[16 - См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть./ Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 564–592.]; другие – из тенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, координационно-арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти[17 - См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 320.]; третьи подвергают сомнению право относить главу государства в качестве составной части к исполнительной ветви власти, считая, что вопрос о правовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Поэтому априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны[18 - См.: Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2005. С. 210.].
Можно согласиться с В. В. Маклаковым, по мнению которого, глава государства всегда либо юридически, либо фактически являлся или является составной частью исполнительной ветви власти[19 - См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 712.]. Именно по этому пути в основном идет и наука.
В большинстве стран глава государства включается в систему исполнительной власти, которую возглавляет либо он сам, либо он вместе с главой правительства (бицефальная, т. е. двухглавая структура). При нашей структуре конкретная роль главы государства в осуществлении исполнительной власти зависит от формы правления и государственной режима.
В президентских республиках, в ограниченных монархиях, не говоря уже об абсолютной монархии, монарх конституционно или фактически входит в состав исполнительной власти и является ее главой.
Главам государств могут предоставляться расширенные полномочия, что не исключает их участия в исполнительной власти. При этом они нередко юридически являются главами исполнительной власти.
При монистической структуре исполнительная власть принадлежит одному органу. Она существует в президентских республиках, в которых президент возглавляет исполнительную власть, являясь главой государства. В этих случаях всю исполнительную власть осуществляет один орган.
В большинстве западноевропейских стран преобладает дуалистическая модель исполнительной власти. В них исполнительная власть разделена между президентом и правительством, назначаемым главой государства, но независимым от него и несущим ответственность перед парламентом. В этих странах глава государства часто играет роль арбитра между политическими силами.
Однако в некоторых странах глава государства не входит ни в какую ветвь власти либо входит и в законодательную, и в исполнительную.
Например, в Федеративной Республике Германии федеральный президент не может согласно Основному закону (ч. 1 ст. 55) входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли.
По Конституции Индии (ч. 1 ст. 53) президенту республики вверяется исполнительная власть Союза. Кроме того, ст. 79 этой Конституции гласит, что для Союза учреждается парламент, который состоит из президента и двух палат.
Надо сказать, что главы государств обычно в той или иной мере связаны со всеми ветвями государственной власти. Однако это не означает, что они в них входят.
Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент РФ, который не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ветвей власти. В связи с этим государственную власть, осуществляемую Президентом, обычно именуют президентской.
Касаясь данного вопроса, В. Е. Чиркин полагает, что в конституциях мира вопрос о природе президентской власти неоднозначен. Такое отсутствие определенности, по его мнению, не случайно. В современных условиях многих стран президентская власть занимает особое положение. Она, как и «правительственная власть», характеризуется своеобразием. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли «жесткое» отнесение президентской власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?
В. Е. Чиркин подтверждает, что концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет прежде всего ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых» формах.
Указывая, что законодательная власть в подавляющем большинстве стран мира принадлежит парламенту, В. Е. Чиркин вместе с тем обращает внимание на то, что в ее осуществлении обычно участвует президент, промульгируя законы, обладая правом вето, пользуясь правом издавать в особых случаях акты, имеющие силу закона. Правительство в некоторых странах тоже издает акты, имеющие силу закона, на основе делегирования парламента или предоставленной правительству регламентирующей власти. Суды объявляют законы неконституционными и тем самым отменяют их действие (хотя и не сам закон).
В то же время парламент тоже участвует в исполнительно-распорядительной деятельности, причем не только по вопросам внутренней организации, но и в сфере управления государственными делами. Формами такого участия являются решения по отчетам правительства, где указываются конкретные управленческие вопросы, доклады министров и других должностных лиц на заседаниях парламента и последующие рекомендации палат, организация парламентских слушаний и т. д.
Судебная власть, указывает В. Е. Чиркин, тоже не только вершит правосудие. Помимо уже отмеченного права суда признавать законы неконституционными, у судей есть распорядительные, административные полномочия.
«Таким образом, определяя природу президентской власти, – пишет В. Е. Чиркин, – следует исходить из взаимного проникновения различных ветвей известной триады: при несомненной доминанте в каждой ветви власти, определяющей ее сущность, в любой из них присутствуют какие-то, иногда мелкие, а нередко и значительные элементы, характерные в целом для другой ветви. Из сказанного мы можем сделать первый общий вывод: природу президентской власти нельзя „жестко“ привязывать лишь к одному из элементов триады разделения властей, особенно в условиях некоторых форм правления»[20 - Чиркин В. Е. Президентская власть. / Государство и право. 1997. № 5. С. 16.].
Как нам представляется, с таким выводом согласиться трудно. Конечно, взаимопроникновение различных ветвей известной триады несомненно. Однако несомненен и тот факт, что в каждой ветви власти очевидна доминанта, определяющая ее сущность. В президентской деятельности превалируют черты, свойственные исполнительной власти. Выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви власти, никак не связанной с остальными и носящей чисто номинальный характер, конечно, возможно без ущерба для разделения властей, но и без наделения ее какими-либо функциями извечной триады. Наоборот, выделение президентской власти в самостоятельную ветвь власти с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей, поскольку такого рода разделение становится в этом случае совершенно бессмысленным.
В связи с концепцией разделения властей В. Е. Чиркин выдвигает и другую проблему, относящуюся к президентской власти. Он пишет, что в юридической литературе традиционная триада, предложенная в условиях XVII–XVIII вв., не исчерпывает всего многообразия разновидностей государственной власти. В политологической и особенно социологической литературе называется до дюжины различных властей, а в некоторых конституциях в дополнение к трем названы и другие ветви власти, представляющие государственную власть: избирательная власть, политическая власть, учредительная власть, контрольная власть.
«Каково бы ни было наше отношение к положению о процессе отпочкования новых ветвей власти, выходящих за пределы представлений XVII–XVIII вв., данный аспект тоже должен быть учтен при анализе места и роли президентской власти. Соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придавать президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти. Из сказанного вытекает второй общий вывод: для юридической квалификации природы президентской власти, видимо, нельзя ограничиваться не только одним, но и несколькими элементами известной триады (эти элементы могут быть действительно присущи рассматриваемой власти), а следует попытаться обнаружить, по крайней мере в ситуациях некоторых форм правления, другие властеотношения, выходящие за пределы упомянутой концепции»[21 - Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 17.].
Думается, что и с этими соображениями В. Е. Чиркина согласиться нельзя. Во-первых, теория разделения властей никогда не преследовала цели объединить в известной триаде все существующие в государстве власти. Ее задачей было разделение ведущих, судьбоносных ветвей государственной власти, имеющих значение для демократического устройства государства.
Во-вторых, в нашей политологической, социологической и юридической литературе существует разное понимание одних и тех же понятий, что порождает их путаницу и подмену.
Наконец, совершенно непонятно, почему автор свое предложение попытаться обнаружить другие властеотношения, выходящие за пределы извечной триады, связывает с президентской властью и необходимостью юридической квалификации ее природы. Непонятно, почему он считает, что соединение прежних и новых элементов, их переплетение может придать именно президентской власти новые качества, не присущие традиционным ветвям власти.
Для понимания природы президентской власти, пишет В. Е. Чиркин, следует иметь в виду не только зыбкость границ между ветвями власти и процесс отпочкования новых ветвей, но и три других момента: систему сдержек и противовесов властей, их взаимозависимость и правильную трактовку положения о единстве государственной власти.
Первое при экстраполяции этого правила на частный случай, по его мнению, означает, что в условиях демократического строя президентская власть не может быть беспредельной. Само существование нескольких властей порождает не только их взаимные ограничения, но и различия – одну из форм противоречий, а эти противоречия нужно разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры.
«Президент, действующий таким путем, – пишет В. Е. Чиркин, – отнюдь не умаляет, а укрепляет свою власть, делая ее наиболее легитимной в представлениях населения. Не взаимные обиды и проявления характера („дать сдачи“), а понимание важности и даже необходимости политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти, содействуют прочности положения президента. Роль легальной оппозиции способствует лучшему пониманию назревших потребностей общества и поисков оптимальных путей решений возникающих вопросов»[22 - Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 17.].
При этом он полагается, что в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизмов конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно. В. Е. Чиркин отмечает, что взаимодействие президентской власти с другими ветвями власти, выработка оперативных механизмов для этого изменяют содержание принимаемых президентом решений, «выход» президентской власти, а следовательно, влияют на саму ее природу.
В. Е. Чиркин указывает, что проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств. Излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством. В результате в постсоциалистических государствах стало постепенно возникать убеждение, что вопреки прежнему полярному противопоставлению разделение властей не отменяет единство государственной власти. Последнему тезису важно придать лишь правильное содержание, исключающее сосредоточение полноты государственной власти в руках одного лица.
По его мнению, при оценке места президентской власти в обществе не только нужно учитывать разделение властей с последующими уточнениями этой концепции, но и нельзя игнорировать не менее важную проблему взаимодействия властей и в целом – единства самой государственной власти.
Трактуя проблему соотношения концепции разделения властей и «прозаического разделения труда» по управлению государством, о котором писал К. Маркс, В. Е. Чиркин отмечает, что Маркс был не прав, отвергая вообще идею разделения властей, которая несет в себе огромный демократический заряд, но он верно констатировал разделение труда по управлению обществом и государством между различными органами. Последнее положение, по его мнению, вовсе не отвергнуто в конституционном праве – напротив, сделана попытка соединить оба эти подхода. При этом В. Е. Чиркин ссылается на опыт некоторых развивающихся стран. Определяя природу президентской власти, считает он, важно учитывать не только западные направления конституционной доктрины, которые могут оказаться односторонними, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции, в том числе в развивающихся странах, к которым современная Россия стоит ближе по многим параметрам.
Все соображения, высказанные В. Е. Чиркиным, вызывают серьезные возражения.
Во-первых, почему для понимания природы президентской власти нужно противоречие между властями разрешать демократическим путем и на основе закона, используя в том числе переговоры, а также понимать важность и даже необходимость политической оппозиции, представленной в том числе и другой ветвью власти? Разве все это не элементарные требования к любому государственному органу и к любой ветви власти? Такая постановка вопроса была присуща, пожалуй, лишь во времена абсолютной монархии.
Во-вторых, на чем основано утверждение автора, будто в отличие от системы сдержек и противовесов, которая давно стала частью механизма конституционного права, идеи взаимодействия, взаимозависимости властей получили нормативное закрепление в конституционном праве сравнительно недавно?
Как известно, сущность теории разделения властей сводится к тому, что для обеспечения свободы граждан различные функции государственной власти должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга.
Однако для обеспечения свободы, согласно этой теории, недостаточно одного лишь разделения власти между несколькими органами. Нужно, кроме того, чтобы: а) они находились во взаимном равновесии; б) ни один из органов не мог получить преобладания над другими;
в) каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность со стороны другого органа. В результате различные власти, организованные подобным образом, не подчинены друг другу, однако находятся в тесной связи между собой и во взаимодействии. Ни одна из них ничего не может сделать без других, и при несогласии между ними вся государственная деятельность должна остановиться. Но поскольку остановиться она не может, то «силою вещей, считал Ш. Монтескье, вместе будут принуждены действовать и необходимость заставит их действовать в согласии друг с другом».
Таким образом, в теории разделения властей система сдержек и противовесов неразрывно связана идеями взаимодействия и взаимозависимости власти.
В-третьих, нельзя согласиться с В. Е. Чиркиным и в том, будто проблема единства государственной власти встала в конституционном праве по-новому главным образом в связи с опытом постсоциалистических государств, а излишний акцент только на разделение властей привел к определенному дисбалансу, потере значительной степени управляемости государством.
В рамках теории разделения властей единство государственной власти никогда не отрицалось. Наоборот, эта теория исходит из того, что государственная власть единая, хотя и осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Что же касается определенного дисбаланса и потери значительной степени управляемости государством, то они обычно возникают не там, где делается акцент только на разделение властей, а там, где это разделение грубым образом нарушается.
Наконец, ничего нового нет в трактовке концепции разделения властей, касающейся, в частности, разделения труда по управлению обществом и государством между различными органами. Попытка заменить концепцию разделения властей концепцией разделения труда есть попытка заменить демократический способ управления обществом на способ диктаторский.
Именно в этом направлении рекомендуется автором определять природу президентской власти, учитывая не только западные направления конституционной доктрины, но и более широкий опыт других государств мира, иные конституционные концепции.
В. Е. Чиркин полагает, что в соответствии с тенденциями современного развития вопрос о власти главы государства ставится по-иному. В условиях парламентарных республик она фактически сведена к нулю, хотя президент выполняет важные государственные полномочия, и лишь в экстраординарных случаях он может действовать как реальная власть.
В президентской республике исполнительная власть президента, по мнению В. Е. Чиркина, трансформировалась в исполнительно-распределительную. Президент не просто исполняет законы, но ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни.
«В полупрезидентской республике, – пишет В. Е. Чиркин, – качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, „выносится за скобки“, он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом»[23 - Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 23.].
Из сказанного В.Е. Чиркиным видно, что независимо от формы правления глава государства принадлежит к исполнительной власти, которая в условиях отступления от традиционного разделения властей может приобретать характер, угрожающий демократическим принципам государственной власти[24 - О развитии взглядов В. Е. Чиркина на президентскую власть см. его книгу «Глава государства. Сравнительно-правовое исследование» (2010 г.). – Примеч. редактора.].
Принадлежность главы государства к исполнительной власти давно уже порождает в юридической литературе вопрос о взаимном соотношении исполнительной и законодательной власти. Дело в том, что если исполнительной власти совсем отказано в самостоятельности, если ее следует понимать только как исполнение велений законодателя, если установление общих правил признается исключительной функцией законодательства, то тогда законодательным актам, исходящим от главы государства (указам), вообще не может быть места. При таком подходе вся деятельность исполнительной власти исчерпывается одними частными распоряжениями, представляющими применение законов к отдельным конкретным случаям.
«Об указах может быть речь, – писал Н. М. Коркунов, – лишь под условием признания за исполнительной властью хотя некоторой доли самостоятельности. Надо, чтобы она могла действовать не только во исполнение закона, не только применяя закон к частным случаям. Надо, чтобы, хотя в определенной, ограниченной сфере, исполнительная власть могла явиться самостоятельно регулирующей властью. Только при этом условии она может устанавливать общие правила»[25 - См.: КоркуновН. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 1.].
У государствоведов отношение к указам всегда носило настороженный или отрицательный характер. В этих указах они видели лишь вторжение, порой незаконное, исполнительной власти в область законодательства.
Правда, уже Д. Локк, впервые поставивший вопрос о разделении властей и противопоставивший исполнительную власть законодательной, указывал на необходимость предоставления правительству некоторой доли самостоятельной власти, не ограничивая его деятельность одним лишь исполнением законов. Он считал, что там, где законодательная и исполнительная власть находятся в различных руках, необходимо предоставить некоторые предметы усмотрению того, кто наделен властью исполнительной. А поскольку законодатель не в состоянии предусмотреть и определить законом все, что может быть полезно для общества, то исполнитель законов, имея в своих руках власть, вправе пользоваться этой властью на благо общества в множестве случаев, не определенных законом, пока законодатель не позаботился о них.
Д. Локк полагал, что в некоторых случаях исполнительная власть может действовать по своему усмотрению, для общего блага, вне предписаний закона, а иногда даже вопреки им. В этом он усматривал «прерогативы» самостоятельной власти короля. Однако когда короли начинают этой прерогативой пользоваться не для общего блага, а в собственных интересах, народ ограничивает прерогативу определенным законом во всех тех отношениях, где он считает ее для себя опасной.
Д. Локк понимал, что жизнь государства постоянно выдвигает все новые вопросы, не решенные законодательством, но требующие немедленного решения. Решать их, считал он, по необходимости должен тот, в чьих руках власть, кто находится постоянно и непосредственно у дел государственного управления. Правительство вправе выражать свое усмотрение не только в частных распоряжениях, но и в общих руководящих правилах. В соответствии с этим Д. Локк основывал различия законодательной и исполнительной власти не на противопоставлении общих правил и частных распоряжений. Законодательную власть он определял не как власть устанавливать общие правила, а как власть определять, каким образом сила государства должна быть употреблена для охраны общества и его членов.
Особенность исполнительной власти Д. Локк видит не в том, что она действует в частных случаях, а в том, что она действует постоянно в противоположность законодательной власти, потребность в деятельности которой появляется лишь время от времени, периодически.
Политическая теория Д. Локка содержит в себе практически готовую формулу для обозначения соотношения закона и указа. Из нее следует, что если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит, и указы она может издавать лишь при условии непротиворечия их законам. Таково общее правило, от которого в случае необходимости допускается возможность отступления.
В XVIII столетии в литературе устанавливается воззрение на правительство только как на исполнителя велений законодателя. И в этом сходились в равной мере последователи как Ж.-Ж. Руссо, отрицавшие саму идею разделения властей, так и Ш. Монтескье, признававшие разделение властей необходимой принадлежностью всякого свободного государственного устройства.
А. Д. Градовский видел причину этого игнорирования самостоятельной регулирующей власти исполнительных органов в теории разделения властей, как ее понимали сторонники школы Д. Локка и Ш. Монтескье[26 - См.: Закон и административные распоряжения по русскому праву. Сборник государственных знаний. Т. 1. СПб., 1874. С. 3.].
По мнению Н. М. Коркунова, действительная причина стремления к безусловному подчинению правительства законодательной власти заключалась в господствующем понимании государственной власти как единой над всеми господствующей, все определяющей воли. «Выражением этой единой властвующей воли, – указывал Н. М. Коркунов, – признается законодательство, и затем уже все другие акты власти по необходимости представляются лишь актами осуществления выраженной в законе единой воли. При таком взгляде на государственную власть быть самостоятельным, иметь свою волю может, конечно, только орган законодательной власти. Все другие органы государственной власти призваны только исполнять волю законодателя и, следовательно, должны находиться в безусловном ему подчинении, в полной от него зависимости»[27 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 9.].
Н. М. Коркунов отмечал, что постепенное развитие в литературе государственного права учения об указах представляет собой картину упорной и постоянной борьбы общепринятого понимания власти как единой воли с необходимостью ввиду свидетельства фактов признать существование указов нормальным и даже необходимым явлением государственной жизни[28 - См.: Там же. С. 9—10.].
Эта борьба продолжилась и в годы советской власти, и в постсоветский период. Однако как бы ни решался данной вопрос в теории, на практике глава государства как часть системы исполнительной власти всегда получал возможность определенного нормотворчества, выходящего за рамки отношений, урегулированных законами. И эта возможность, диктуемая потребностями нормальной организации управления государством, не ставила и не ставит под сомнение место главы государства в системе государственной власти.
В условиях когда глава государства не является составной частью какой-либо ветви власти, он все равно тяготеет к исполнительной власти и поэтому пользуется упомянутой возможностью участвовать в нормотворчестве либо занимает не связанное с любой ветвью власти положение, не участвует в осуществлении исполнительной власти и, следовательно, не пользуется такой возможностью, которую получает правительство.
Следует сказать, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. На практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством. Обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства.
В подавляющем большинстве стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны.
Так, в странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого зависит от вида монархии.
В странах с абсолютной монархией монарх властвует неограниченно, по собственному праву и считается источником всей государственной власти, а все государственное управление осуществляется от имени монарха. Н. М. Коркунов писал по этому поводу, что в руках монарха «видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха»[29 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1893. С. 380.]. Однако власть монарха не всегда безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным представительством. В современных парламентарных монархиях все государственное управление тоже совершается от имени монарха. Однако фактически он абсолютно бессилен в сфере осуществления государственной власти.
Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости.
Вместе с тем нужно отметить, что, будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности[30 - См.: Там же. С. 380.].
Монарх как глава государства характеризуется также тем, что его власть является наследственной и переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Наследственный принцип является характерным для всех монархий. Однако в истории разных стран, включая и Россию, известны случаи, когда монархи избирались.
Существующая в наше время избирательная монархия (Малайзия) представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, при котором республиканский элемент не носит существенного характера и не меняет характер самого института.
Монарх обладает рядом атрибутов монархической власти. В их число входят корона, мантия, трон, скипетр и держава и др., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т. д. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников, образующих королевский двор.
Личность монарха признается законодательством страны неприкосновенной и даже священной. Уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства.
Денежное содержание монарха складывается из ассигнований из государственного бюджета, устанавливаемых парламентом, доходов от его личного имущества и от других принадлежащих ему средств.
Современная правовая наука видит в монархе «символ единства нации» и «беспристрастного арбитра», подчеркивает его нейтральность. Однако ценность монархии не только в этом, она не только дань традициям. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха, который имеет, по словам видного английского государствоведа XIX в. Беджгота, «право советовать, право поощрять и право предупреждать», может быть гальванизирована и использована в интересах общества, являясь своеобразным конституционным резервом.
В ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран.
Надо сказать, что монархия часто используется также в пропагандистских целях. Различного рода церемонии и торжества, проводимые с участием монарха, который наделяется официальной идеологией самыми различными достоинствами, используются для сплочения народа, особенно в острых политических и экономических ситуациях.
В государствах с республиканской формой правления главой государства является обычно президент, который как высшее должностное лицо республики всегда избирается или приходит к власти в результате государственного переворота.
В странах с республиканской формой правления правовое положение главы государства зависит от вида республики.
В президентских республиках в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. Поскольку президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей, в ней глава государства представляет исполнительную власть, не только структурно обособлен, но и обладает значительной самостоятельностью по отношению к высшим органам законодательной и судебной власти.
Президентская республика создает наиболее благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. Она характеризуется внепарламентским методом избрания президента, внепарламентским методом формирования правительства и отсутствием института парламентской ответственности, отсутствием у президента права роспуска парламента.
В президентской республике правительство носит стабильный характер, а парламент обладает большими реальными полномочиями, нежели в странах, где провозглашена парламентская система.
В парламентарных республиках глава государства, как правило, избирается парламентским путем. Формально он наделяется значительными полномочиями, однако на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти, а любое его действие допускается только с согласия правительства. Исходящие от государства нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.
Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства. В ней президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они правительством, а не им.
В некоторых современных странах формы правления сочетают черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация. Сочетание признаков президентской и парламентской республик обычно выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие главы правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).
Для стран, имеющих президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литературе, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления, характерно то, что, во-первых, президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентарной формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства, в-третьих, наряду с президентом действуют председатель правительства и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской республики).
«Однако главной чертой президентской власти в полупрезидентской республики, – считает В. Е. Чиркин, – является… стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках важные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях с ними»[31 - Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 20.].
Практически повсеместно в странах сегодня существует индивидуальный глава государства. Однако есть и исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом (например, Федеральным советом в Швейцарии). Впрочем, в чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Наиболее распространенной коллегией такого рода является регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом.
§ 2. Традиционные функции главы государства
Занимая фактически неодинаковое место в системе органов государственной власти в разных странах, главы этих государств не могут выполнять одинаковые функции. Однако среди этих функций имеются и традиционно свойственные главам государств. Таким образом, главы государств выполняют в основном идентичные традиционные функции, хотя в каждом случае последние имеют свои особенности.
Рассматривая вопрос о традиционном перечне и содержании функций главы государства, можно сказать, что к ним относят функции, которые, как правило, в прямом смысле не являются управленческими, в основном не направлены непосредственно на организацию исполнения законов, на решение вопросов управления (хотя они все-таки входят в сферу исполнительной власти), и в то же время не являются непосредственным осуществлением законодательной власти, но могут быть связаны с этим так же, как и с осуществлением исполнительной власти. Глав государств обычно относят к исполнительной власти, однако их функции могут быть связаны и с другими ветвями власти[32 - Суворов В. В Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. / Право и жизнь. 1998. № 13 С. 51.].
Анализ конституций и других законодательных актов различных государств показывает, что главы государств выполняют некоторые функции, связанные с выборами парламентов, других органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. К их числу практически во всех странах относятся назначение очередных или внеочередных выборов и установление даты их проведения.
Глава государства выполняет довольно обширный ряд функций в законодательной области, что позволяет ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Он созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, которые при определенных условиях может прерывать. В соответствующих ситуациях он распускает парламент (как правило, его часть – нижнюю палату). Главы государств практикуют различные формы и методы участия в законодательном процессе. В определенных случаях глава государства выступает с законодательной инициативой, которая осуществляется им в виде посланий (тронных речей). Глава государства иногда практикует обращения к парламенту с посланиями, которые в отдельных странах служат программой законодательной деятельности для парламента.
Во многих странах глава государства расценивается как непременный участник законодательной деятельности. Юридическим выражением такого участия является получение законопроектом силы только после санкционирования главой государства. Глава государства может наложить на законопроект вето, которое влечет за собой ряд правовых последствий.
Различают три вида вето главы государства: абсолютное или резолютивное, относительное или отлагательное и выборочное вето.
В случае применения главой государства абсолютного или резолютивного вето отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и непреодолимым. Эта функция главы государства сводит на нет все полномочия парламента. Надо сказать, что это вето практически не применяется.
При относительном или отлагательном вето запрет, налагаемый главой государства на законопроект, может быть преодолен парламентом или носит временный характер. Налагая вето, глава государства, как правило, составляет акт, в котором излагаются его возражения против законопроекта.
Получив возражения главы государства, парламент может их принять и внести в законопроект соответствующие изменения или отклонить посредством повторного одобрения законопроекта квалифицированным большинством голосов.
Отлагательное (относительное) вето в руках главы государства часто является действенным орудием его активного вмешательства в законодательный процесс. Оно используется главным образом в президентских республиках.
Под выборочным вето принято понимать предоставление главе государства права опротестовывать не весь законопроект, а лишь отдельные его статьи, одобряя законопроект в целом. Однако выборочное вето – явление довольно редкое, хотя его широкое использование сделало бы право вето более действенным.
К функциям главы государства в законодательной области относится также назначение им в некоторых случаях членов верхних, а иногда и нижних палат парламента.
Роль главы государства в законодательной деятельности находит отражение в трактовке в ряде стран монарха или президента как члена парламента (Великобритания, Индия, Пакистан, Кения и др.). «Несмотря на ее условный характер, – отмечал В. Н. Суворов, – она удобна в том смысле, что объясняет права главы государства по отношению к парламенту, по участию в законодательной деятельности, санкционирование законов, право вето, которые иначе выглядят как внешнее воздействие на "суверенный" законодательный орган. Такие права при ином подходе к статусу главы государства, конечно же, противоречат буквальному толкованию принципа разделения властей, самостоятельности и независимости законодательной власти, если рассматривать проблему прямолинейно»[33 - Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. С. 60–61.].
Особое место среди функций, выполняемых главами государств в законодательной области, занимает издание ими указов.
По мнению Н. М. Коркунова, указ есть общее правило, устанавливаемое в порядке управления. Он отличается от закона отсутствием законодательной формы, а от других актов управления тем, что им устанавливается не частное распоряжение, а общее правило. Поэтому содержание указов может быть самое разнообразное. «Достаточно, – писал он, – чтобы было общее правило, все равно какое. Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет, конечно, лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие и в их обязательной силе»[34 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.].
Такое различие он видел между указами, устанавливающими юридические нормы, и указами, содержащими лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые из этих указов Н. М. Коркунов называл юридическими, а вторые – административными, или, точнее, техническими, поскольку «административный» не предполагает противопоставления «юридическому».
Он полагал, что различия указов юридических и технических имеют очень важное практическое значение. Указы технические, определяющие, по его мнению, общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой администрации. Они дают указания лишь органам администрации, а не частным лицам и поэтому не подлежат обнародованию ко всеобщему сведению, а соблюдаются лишь соответствующими учреждениями.
«Определяя только техническую сторону ее деятельности, – писал Н. М. Коркунов, – они не связывают и самой администрации. Сообразно изменчивым условиям времени и места, сообразно имеющимся в данное время в распоряжении администрации средствам, сообразно, наконец, успехам техники, они могут быть изменяемы во всякое время, и принятые на основании их распоряжения могут быть, если встретится надобность, отменены. Заинтересованные, в том числе частные, лица не могут требовать, чтобы раз изданный технический указ неуклонно соблюдался администрацией, покуда не будет отменен другим указом. Указы технические именно потому, что они содержат только правила целесообразности, ни для кого никаких прав не устанавливают. Их применение и толкование есть собственное дело администрации, не подлежащее вовсе контролю суда»[35 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.].
Совершенно иной характер усматривал Н. М. Коркунов в юридических указах. Он считал, что, устанавливая юридические нормы, они тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей и для частных лиц. Поэтому их значение не ограничивается только внутренней сферой самой администрации. Они распространяют свое действие и на частных лиц, не принадлежащих к составу администрации. Именно поэтому они так же, как и законы, требуют обнародования. Устанавливая права для частных лиц, эти указы связывают свободу издавшей их власти, покамест не будут формально отменены. Юридические указы действуют только на будущее время и как содержащие нормы права обязательны не только для администрации, но и для суда, а обязательное их толкование составляет предмет деятельности судебной власти.
Н. М. Коркунов подчеркивал исключительную важность установления точной границы между техническими и юридическими указами. Однако решение этой задачи он связывал с определением самого понятия права.
Н. М. Коркунов считал, что нельзя исходить из того, что юридические указы могут быть изданы только на основании специального полномочия законодательной власти. Обнародование не является исключительной принадлежностью юридических указов, поскольку многие чисто технические указы также требуют не только их сообщения соответствующим административным учреждениям, но и обнародования для всеобщего сведения. Бывают, конечно, технические указы, не могущие быть обнародованными в силу их содержания, но среди них много и таких, которые, безусловно, требуют обнародования, не превращаясь из-за этого в юридические указы. Разделение указов на юридические и технические не может быть обусловлено чисто внешними, формальными признаками, не относящимися к содержанию указов. Между отдельными категориями указов в зависимости от их содержания наблюдается весьма существенное различие в их обязательной силе. Уничтожение такого различия во всех отношениях нежелательно. Целесообразное и плодотворное осуществление задач государственного управления было бы немыслимо, если бы все раз изданные технические правила признавались для администрации безусловно обязательными, а за заинтересованными в этом лицами признавалось право требовать от административных учреждений неуклонного их соблюдения. «У чиновника, – указывал Н. М. Коркунов, – привыкшего к известной рутине, у частного лица, как-либо соприкасающегося в своих интересах с деятельностью данного административного учреждения, может явиться интерес в том, чтобы старый, привычный им порядок осуществления определенной задачи государственного управления сохранялся на будущее время»[36 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 235.].
По мнению Н. М. Коркунова, необходимо признать различие между юридическими нормами, которыми устанавливаются права и обязанности, и общими правилами технического характера, определяющими условия целесообразной деятельности, в пределах существующего права, хотя бы эти правила исходили и от органов государственной власти и в случае надобности могли быть поддерживаемы мерами принуждения.
Н. М. Коркунов указывал, что издание указов может быть вызвано двумя различными целями. Во-первых, указы издаются для определения общим образом способа осуществления в пределах уже существующего и так или иначе определенного права, какого-либо отдельного интереса, входящего в сферу задач государственного управления. В таком случае устанавливаемое указом общее правило есть правило только целесообразности, техническая норма и сам указ – указ технический. «Конечно, и таким указом могут быть затронуты интересы частных лиц. Для них может быть не безразлично, как именно осуществляет свои задачи администрация. Но они не могут, основываясь на таком указе, противопоставлять свои интересы отдельным распоряжениям администрации, требуя к ним уважения, как признанным правам. Если при указании подчиненным органам целесообразного способа осуществления возложенных на них задач управления и будут случайно созданы тем самым благоприятные условия осуществления каких-либо вовсе не имевшихся в виду интересов частных лиц, в этом нельзя видеть их признания, как прав»[37 - Там же. С. 237–238.].
Вместе с тем Н. М. Коркунов отмечал, что выражающееся в издании указов руководство высшими органами низшими не может ограничиваться одними только указаниями целесообразных способов осуществления отдельных задач управления. Деятельность администрации на каждом шагу неизбежно приходит в соприкосновение с разнообразнейшими интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Административная власть не может относиться к этим интересам безразлично и безучастно. Ими определяется отношение к администрации того общества, среди которого и для которого она действует. От этого отношения зависит в значительной степени успех и плодотворность самой административной деятельности. Поэтому администрации необходимо занять определенное положение в отношении к этим интересам, разграничиться с ними. И это не может быть предоставлено собственному усмотрению отдельных исполнительных органов, приходящих в непосредственное столкновение с интересами частных лиц. При таком порядке деятельность администрации оказалась бы лишенной надлежащего единства и последовательности; ее отношение к частным интересам определялось бы случайными, личными взглядами отдельных исполнителей. Чтобы избежать этого неудобства, администрации необходимо общим образом, указом, установить определенное разграничение со всеми этими интересами. Такой указ, устанавливающий нормы разграничения интересов, и будет юридическим указом.
«Разграничение интересов администрации и частных лиц может выразиться в наложении на граждан обязанностей, в ближайшем определении порядка уже установленных законом обязанностей, в определении порядка и способов надзора со стороны администрации за действительным выполнением обязанностей, в установлении для граждан новых прав, в определении условий дачи и эксплуатации концессий и, наконец, в определении порядка пользования услугами администрации, а также государственными учреждениями и сооружениями»[38 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 239.].
Независимо от различия юридических и технических указов Н. М. Коркунов разделял указы по их содержанию на определительные, т. е. непосредственно определяющие деятельность администрации и частных лиц, и исполнительные, т. е. определяющие непосредственно лишь условия исполнения и применения законов.
Различия определительных и исполнительных указов не совпадают с различиями юридических и технических указов. Исполнительные указы также могут устанавливать юридические нормы, в особенности исключительные указы и указы, регулирующие подробности, не предусмотренные законом, так сказать, детальные указы. «Постановление, заменяющее одну юридическую норму другой, – писал Н. М. Коркунов, – или дающее детальное развитие уже установленной юридической норме, и само, конечно, есть юридическая норма. Но точно так же значение юридических норм имеют и те исполнительные указы, которыми определяется время и место применения закона»[39 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 242.].
Н. М. Коркунов считал, что право издания указов может основываться или на общем полномочии правительства управлять государством, или на специальном на то полномочии закона. Сообразно с этим он различал самостоятельные и несамостоятельные указы. Право издания несамостоятельных указов может быть предоставлено законом всем органам управления, верховным и подчиненным. Самостоятельные указы, напротив, могут издаваться лишь тем, кто имеет общее полномочие управлять государством, другими словами, только органами верховного управления. Верховному управлению предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Отсюда верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. «Компетенция верховного управления составляет, так сказать, общее правило. В силу этого оно уполномочено в пределах закона принимать все необходимые для управления государством меры, разрешить все выдвигаемые текущею жизнью вопросы. Поэтому верховное управление для права издавать указы не нуждается в особом на то полномочии, хотя такое полномочие иногда и дается ему законодателем»[40 - Там же. С. 258.].
Н. М. Коркунов указывал, что в совершенно иные условия поставлена компетенция органов подчиненного управления. Эти органы не имеют общего полномочия управлять государством; призваны осуществлять лишь отдельные, определенные задачи управления согласно с законом и указаниями верховного управления; могут принимать только те меры, на которые прямо уполномочены; издают указы во исполнение постановлений закона или указов верховного управления. Самостоятельные указы имеют обязательную силу при условии непротиворечия законам, но в этих условиях и ими могут быть установлены юридические нормы.
Вместе с тем Н. М. Коркунов полагал, что если в конституции не определено понятие закона, в ней самой нельзя найти основания для определения понятия закона в материальном смысле, то отсюда надо признать, что конституция употребляет этот термин в формальном смысле, т. е. не в смысле юридической нормы, а в смысле акта, изданного в законодательной форме и имеющего силу закона. Следовательно, требование, чтобы законы издавались не иначе как с участием народного представительства, имеет тот смысл, что только акты, изданные в таком порядке, получают формальную силу закона, но не исключает возможности установления юридических норм и указом, не имеющим силы и значения закона. Однако на чем бы ни было основано право издания указов – на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, – указ имеет обязательную силу при условии непротиворечия его законам. В силу подчинения указов законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона, ни освободить кого-либо от подчинения закону. Если в конституции прямо указано, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться не могут. Из начала подчинения указов законам вытекает также, что указом не может быть установлено обязательное толкование закона, а разрешение возникающих сомнений о законности указов надо предоставить учреждению, независимому от власти, издающей указы.
Н. М. Коркунов полагал, что контроль за законностью указов должен осуществляться в трех существенно значимых формах: это может быть контроль судебный, административный и парламентский. Судебный контроль должен быть направлен непосредственно на охрану тех субъективных прав, которые могут быть нарушены применением незаконного указа, а административный и парламентский контроль – на охрану общего авторитета закона, объективного правопорядка.
Подчинение указов законам, выражающееся в том, что указы имеют обязательную силу лишь при условии непротиворечия их законам, составляет общее правило, которое, однако, не безусловно: оно не распространяется на указы, издаваемые при чрезвычайных условиях.
Закон составляется в расчете на нормальные, обыкновенные условия общественной жизни. Между тем действительность представляет собой иногда совершенно неблагоприятное положение. Самым нормальным и согласным с началом законности исходом было бы, конечно, издание в таких случаях исключительных постановлений в законодательном порядке. Но не всегда такой подход возможен. Поэтому в конституционных государствах правительство пользуется в случаях необходимости правом издавать в форме указов общие постановления для отмены и изменения существующих законов. Такие указы contra legem называются чрезвычайными.
«Издание чрезвычайного указа, – писал Н. М. Коркунов, – есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность, меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения»[41 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 272.].
Н. М. Коркунов указывал, что право издания чрезвычайных указов составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам. Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила отмены законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главой государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов.
Н. М. Коркунов отмечал, что поскольку право издавать чрезвычайные указы основано на фактической необходимости, то оно необходимо существует во всех государствах, как бы ни была ограничена в них власть правительства.
Учение Н. М. Коркунова об указах, основанное на опыте использования этого инструмента во многих странах, сыграло важную роль в использовании указов в советской и постсоветской России.
Во многих странах глава государства участвует в формировании правительства, а также назначает гражданских и военных чиновников.
Что касается гражданских чиновников, то ими могут быть также представители главы государства в субъектах федерации и территориальных единицах страны.
Глава государства:
а) осуществляет формирование органов судебной системы и перемещения в них судей. Ему может принадлежать важная роль в решении вопросов гражданства и политического убежища;
б) нередко практикует обращения к нации;
в) обычно является верховным главнокомандующим, хотя эта функция представляет собой лишь почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства;
г) объявляет чрезвычайное положение на территории всей страны или ее части, т. е. введение особого правового режима деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, допускающего установленное законом ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
На территории, где введено чрезвычайное положение, глава государства вправе вводить особые формы управления, при которых органы исполнительной власти соответствующей территории могут быть поставлены в прямое подчинение главе государства, который может назначить специальный орган для управления в условиях чрезвычайного положения, в том числе и с подчинением ему органов исполнительной власти соответствующей территории.
Чрезвычайное положение вводится для предотвращения различного рода угроз государству извне или для разрешения внутренних противоречий, в случае ликвидации последствий природных явлений и др.
В области урегулирования чрезвычайных ситуаций президент может объявлять также военное, осадное положение, вводить президентское правление в субъекте федерации, осуществлять федеральную интервенцию.
Являясь главнокомандующим, глава государства отвечает за безопасность государства как гарант его целостности.
Глава государства осуществляет помилование, смягчение или замену наказания, изменение приговора. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.
Глава государства учреждает ордена, медали и иные знаки отличия и осуществляет награждение ими.
Орден (от лат. оrdo) является знаком отличия, почетной государственной наградой за особые заслуги. Присуждение орденов как знаков отличия связано с духовно-рыцарскими и рыцарскими орденами, существовавшими в Западной Европе с XII в. и созданными по образцу монашеских орденов.
Первоначально эти ордена являлись военно-религиозными организациями, подчинявшимися римскому папе. Позже большинство орденов перешло под власть различных монархов, которые сами учреждали новые рыцарские ордена. Их члены носили особую одежду, на которую нашивались кресты определенных формы и цвета.
В XIV–XVI вв. широко распространяются придворные ордена, учреждавшиеся монархами для поощрения дворян. Эти ордена также имели пышные орденские костюмы, особые орденские знаки, которые позднее приобрели характер наград. Особенно большое число нагрудных орденов было учреждено в XVIII–XIX вв., в том числе в странах, где раньше орденов не было.
Ордена обычно состояли из знака (креста, звезды и др.), который носили на ленте или цепи. Каждый орден мог иметь одну или несколько степеней. Правила (статуты) регулировали вопросы, связанные с награждением орденами, предусматривали особые орденские праздники, церемонии. В ряде случаев награждение орденом влекло за собой предоставление определенных льгот и привилегий (например, предоставление прав потомственного или личного дворянства).
Медаль (от лат. metallum) – вид государственной награды за заслуги. Впервые медаль как награда была учреждена в XVII в. в Швеции для награждения офицеров. В конце XVIII в. медали были введены в ряде других стран.
Первоначально медаль жаловали за военные заслуги, а затем и за гражданскую службу. В большинстве современных государств существуют главным образом нагрудные медали за военные заслуги.
Глава государства присваивает почетные звания и титулы. Почетные звания являются одной из форм морального поощрения или привилегированными званиями. Например, в России в XIX – начале XX в. для лиц, входивших в состав сословий мещанства или духовенства, было установлено звание «почетный гражданин». Оно присваивалось императорскими указами и разделялось на потомственное и личное. Все почетные граждане освобождались от рекрутской повинности, подушной подати и телесных наказаний, имели право участия в городском самоуправлении. В некоторых других странах существует почетное звание гражданина того или иного города, присваиваемое местными органами власти за личные заслуги, связанные с этим городом.
Титул (от лат. titulus) – почетное звание, наследственное или присваиваемое отдельным лицам для подчеркивания их особого, привилегированного положения и требующее соответствующего титулования (например, «сиятельство», «высочество»).
Титулы получили наиболее широкое распространение в сословнофеодальном обществе, а в некоторых странах сохраняются и поныне.
Важное место в деятельности глав государств занимают акты вручения награжденным орденов, медалей и других наград. Порядок вручения награды регулируется специальными инструкциями. Часто для вручения наград награжденные приглашаются в резиденцию главы государства, где получают свои награды непосредственно от него.
Глава государства играет важную роль в различного рода церемониях и празднествах, включая различные национальные торжества и военные парады.
Все главы государств выполняют ряд примерно одинаковых внешнеполитических функций.
Глава государства как высший представитель своей страны в сфере внешних сношений, выезжая с официальными визитами за границу, пользуется правом на особо торжественный прием и на ряд привилегий.
Визиты глав государств являются наивысшей формой международного общения и свидетельствуют о качественном состоянии политических, экономических и иных отношений государств – участников встречи. Поэтому организация и проведение такого рода визитов – важнейшая политическая функция соответствующих государственных органов принимающей стороны.
Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатические правила знают различия в соответствии с характером запланированного визита, который может быть государственным, официальным, рабочим, неофициальным или визитом-проездом.
Государственные визиты – это визиты высшей категории. Они осуществляются в особых случаях и не более одного раза в одну и ту же страну за все время пребывания главы государства у власти. Во время государственного визита обеспечивается подчеркнуто высокий и почетный уровень встречи и проводов гостя: в аэропорту или на вокзале главу зарубежного государства встречает высшее должностное лицо принимающей стороны, поднимаются флаг страны высокого гостя и флаг государства пребывания; выстраивается почетный караул трех видов вооруженных сил, оркестр исполняет гимны двух стран; глава иностранного государства представляет глав дипломатических представительств, аккредитованных в государстве пребывания, прибывших его встречать; автомобиль главы государства по пути в отведенную ему резиденцию сопровождает почетный эскорт мотоциклистов. То же самое делается и при проводах высокого гостя. В поездке по стране главу иностранного государства сопровождает официальное лицо страны пребывания.
В честь высокого гостя дается официальный обед (завтрак) от имени главы государства пребывания. На нем предусматривается, как правило, обмен речами. Если программа визита включает поездку по стране, то церемония официальных проводов организуется в столице, а отъезд высокого гостя из страны пребывания организуется, как правило, без заезда в столицу.
Помимо государственных визитов глав государств практикуются и другие официальные визиты, целью которых является проведение политических переговоров, завершающихся нередко подписанием итогового документа. В программу визита закладываются, как правило: церемониальные мероприятия, связанные с посещением памятных мест и возложением венков к ним; официальные завтраки или обеды; посещения театра; встречи с представителями общественности; визит в парламент и т. п. Так же, как и государственным, официальным визитам присущи большая политическая значимость и торжественность.
Однако государственный визит отличается тем, что гость может не только встречаться в столице с руководителями государства, но и посетить два-три города, осуществить культурную программу, пообщаться с населением.
При государственных и официальных визитах главу государства у трапа самолета встречают главный встречающий с супругой (если гость прибывает с супругой), посол и начальник протокольной службы, которые иногда поднимаются на борт. Первыми из самолета выходят высокий гость и его супруга, затем сопровождающие лица. Руководитель протокола представляет встречающих, гость – главных сопровождающих. Супруге гостя, как правило, вручают букет цветов. После взаимных приветствий гость и главный встречающий приглашаются к почетному караулу на специально отведенное место. Оркестр играет встречный марш, после принятия рапорта начальника почетного караула исполняет государственные гимны; гость и главный встречающий проходят вдоль строя, гость останавливается перед знаменем и поклоном приветствует его. После обхода караула происходит представление официальных встречающих лиц. Гость возвращается к центральному сектору и занимает место, обозначенное ковром (иногда поднимается на специальный подиум); почетный караул проходит торжественным маршем. С аэродрома гость отправляется в отведенную ему резиденцию[42 - См.: подробнее Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 137–148.].
Деловой (рабочий) визит главы государства имеет целью обсуждение актуальных двусторонних и международных проблем, проведение консультаций, участие в совещаниях и конференциях, в разного рода празднествах и торжествах, подписание ранее согласованных договоров и других документов. В ходе таких непродолжительных по времени визитов гораздо меньшее внимание уделяется церемониалу: не предусматриваются, как правило, официальное посещение театра, возложение венков, поездка по стране. Хозяева проводят одно протокольное мероприятие.
К числу неофициальных визитов относятся приезды зарубежных глав государств по частным делам: в качестве гостя посла своей страны или туриста, а также на отдых или лечение. При осуществлении такого рода визитов протокольные мероприятия не предусматриваются.
Разновидностью неофициальных визитов является визит проездом (транзитом), представляющий собой краткое пребывание главы государства, следующего транзитом в страну назначения или возвращающегося на родину. Местом пребывания главы государства в таком случае является далеко не всегда столица государства. В соответствующем пункте ему оказывают знаки внимания, но церемониальная стадия сведена к минимуму. Иногда во взаимных интересах и по предварительной договоренности могут быть организованы встречи и беседы (в том числе и в аэропорту)[43 - См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 148–149.].
Одной из общепринятых и самых распространенных форм официальных контактов между главами государств во время визитов является проведение официальных приемов. Эта традиция пришла к нам из далекого прошлого и символизирует миролюбие и добросердечность, а гостеприимство остается показателем чести и достоинства государства, хлебосольства его народа.
В настоящее время в международной практике установилось несколько видов официальных приемов, каждому из которых соответствует свой этикет, обязательный для всех участников.
К дневным относятся приемы типа «рабочий завтрак», «бокал шампанского», «бокал вина», завтраки.
«Рабочий завтрак» проводится для встреч главы государства с деловыми людьми принимающей страны или же для рабочих встреч с главами государств на многосторонних международных форумах. Обычно он устраивается в 8.00—8.30 утра и длится не более 1 часа 15 минут. На «рабочий завтрак» обычно приглашается ограниченное число гостей.
«Бокал шампанского» начинается обычно в 12 часов дня и продолжается час-полтора. Аналогичным является и прием типа «бокал вина», когда названиями подчеркивается несколько особый характер приема.
Завтрак, как правило, устраивается между 12.30 и 15.00 и длится до полутора часов. Он чаще всего носит деловой характер.
В международной протокольной практике принято считать, что дневные приемы носят менее торжественный характер, нежели вечерние.
Различают несколько типов вечерних приемов. Одним из них является «чай», устраиваемый обычно между 16 и 18 часами, как правило, для женщин. Этот тип приема часто используется при приглашении супругой главы государства супруги иностранного гостя, других женщин в ходе официальных визитов глав государств. На чай приглашают не более 7—10 женщин, рассаживающихся обычно за одним столом.
Другой тип вечернего приема – «коктейль», который начинается между 17 и 19 часами и длится около двух часов. Немногим от «коктейля» отличается прием типа «а ля фуршет», проводимый в те же часы, что и «коктейль». Приемы «коктейль» и «а ля фуршет» проводятся стоя.
Несколько иной характер носит прием типа «обед-буфет», начинающийся обычно в 18–20 часов. В зале, где проводится «обед-буфет», в отличие от залов для проведения приемов «коктейль» и «а ля фуршет» расставляют небольшие столы на 4–6 человек каждый.
Наиболее почетным видом приема считается обед. Он обычно начинается в 19 часов. Во время обеда организуется небольшой концерт[44 - См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. М., 1997. С. 56–58.].
Главы государств не могут обсуждать непосредственно между собой все вопросы международных отношений. Поэтому они вынуждены иметь за рубежом своих представителей, в обязанности которых входит ведение различных переговоров от их имени. Такими представителями являются послы и другие дипломатические агенты.
Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов в других государствах и при международных организациях. Их задачей является разъяснение политики направившего их государства и усилий, связанных с ее одобрением государством, в котором они находятся. Посредством взаимного обмена политическими взглядами и добрыми услугами они призваны устранять причины конфликтов и других недоразумений между государствами.
Глава государства принимает дипломатических представителей иностранных государств[45 - При главах государств аккредитуются только послы и посланники. Поверенные в делах аккредитуются при министерстве иностранных дел.]. Надо сказать, что государство не обязано принимать именно того дипломатического агента, который ему послан, поскольку этот агент должен пользоваться доверием. Поэтому общепринято, что до назначения такого агента государство запрашивает иностранное правительство, будет ли этот агент персоной грата. Официально о назначении объявляется лишь после получения ответа.
Международной практике известны случаи, когда глава государств посылают за рубеж с различного рода поручениями специальных представителей, снабженных надлежащими полномочиями.
Специальные миссии и делегации на международные конференции и двусторонние переговоры – это временные зарубежные органы внешних сношений государств. Полномочия специальной миссии или делегации, посланной главой государства, определяются главой государства. Функции специальной миссии носят временный характер и имеют целевое назначение; главой миссии и ее членами могут быть лица, ранее не имевшие дипломатического статуса; специальная миссия может состоять только из одного лица.
Как отмечает Э. Л. Кузьмин, приезд иностранного полномочного представителя к месту дипломатической службы всегда примечательное событие. В аэропорту (на вокзале) посла встречают представитель протокольной службы министерства иностранных дел, а также сотрудники посольства во главе с временным поверенным в делах.
В некоторых странах сохранилась традиция приглашения на встречу иностранных послов, аккредитованных в данном государстве.
До вручения верительных грамот посол не приступает к исполнению своих обязанностей в полном объеме, не может осуществлять какие бы то ни было политические акции.
Посол в день приезда или на следующий день направляет письмо министру иностранных дел, сообщая о своем прибытии и желании нанести визит. До визита к министру он посещает департамент государственного протокола, который разъясняет порядок вручения верительных грамот и осуществления протокольных встреч с официальными лицами страны пребывания. При встрече с министром иностранных дел посол вручает ему копии своих верительных грамот, а также отзывных грамот предшественника. Одновременно делается официальный запрос о визите к главе государства для вручения верительных грамот.
При вручении верительных грамот иностранный посол вступает в первый официальный контакт с главой государства. Эта встреча имеет большое политическое значение, поскольку может предопределить на будущее перспективы миссии посла в стране, возможность поддержания на регулярной основе контактов с ее руководством[46 - См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 78–80.].
«Церемониал торжественного вручения верительных грамот в различных странах, – пишет Э. Л. Кузьмин, – разработан особенно тщательно. Он достаточно консервативен и остается без изменений на протяжении многих лет. Любое, на первый взгляд незначительное, отступление от дипломатического протокола может быть истолковано как неуважение к послу, а значит, и к главе государства, которого он представляет. Верительные грамоты принимает глава государства в своей официальной резиденции и после вручения беседует с послом; на церемонии присутствуют высокопоставленные представители государства и министерства иностранных дел; посла сопровождают несколько старших сотрудников из состава дипломатического персонала; чаще всего происходит обмен речами. Для следования на церемонию выделяется автомашина из гаража главы государства. В некоторых странах послу оказываются дополнительные почести – автомашину, в которой он находится, сопровождает военный (полицейский) эскорт; у резиденции выстраивается почетный караул, иногда он проходит строем, а посол принимает парад; исполняются государственные гимны. Церемония вручения верительных грамот предписывает ее участникам иметь парадную форму одежды (с наградами) или строгий темный костюм. Послы ряда монархических стран в обязательном порядке надевают парадные мундиры или фраки. Представители стран Африки, некоторых других государств облачаются, как правило, в красочные национальные одеяния. О вручении верительных грамот принято коротко сообщать в прессе»[47 - См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 80–81.].
Глава государства осуществляет ведение международных переговоров, заключает и подписывает международные договоры и соглашения, может сноситься с главами других государств по международным вопросам.
Проведение встреч и бесед глав государств, а также переговоры в узком и расширенном составе являются одним из основных элементов деятельности глав государств. Такого рода мероприятия обычно представляют собой наиболее важный аспект визитов глав государств. Как правило, с бесед и переговоров начинается официальная часть программы пребывания главы государства с визитом в другой стране.
Для проведения беседы у главы государства управлением протокола составляется список участников встречи с обеих сторон (обычно на беседах присутствуют по одному записывающему и переводчику с каждой стороны; в качестве записывающих, как правило, выступают помощники глав государств по вопросам внешней политики), определяется место проведения этого протокольного мероприятия и т. д.
Беседа проводится за столом, за которым собеседники располагаются напротив друг друга под флагами своих государств. По окончании беседы главы государств и их ассистенты направляются к своим делегациям.
Организация переговоров глав государств происходит по той же схеме, что и организация беседы. Изменяются только место проведения переговоров и состав участников.
Перед началом пленарных переговоров участники встречаются в центре зала, в котором проводятся переговоры. При этом главы государств обмениваются рукопожатиями, фотографируются.
Главы государств и другие участники переговоров занимают обозначенные места за столом переговоров, а переводчики садятся по левую руку от глав делегаций.
Если в ходе переговоров принимается решение о немедленном подписании какого-либо совместного рабочего документа, обе стороны занимают кресла за столом в помещении, специально подготовленном для данной цели. При этом участники переговоров встают справа и слева от стола на стороне флагов своих государств.
Подписание крупных итоговых документов по результатам переговоров обычно проводится в более торжественной обстановке в присутствии широкого круга приглашенных лиц и многочисленных представителей прессы.
При подписании совместных документов главы государств встречаются за 3–5 минут до начала церемонии. К этому времени в помещении, отведенном для подписания, собираются лица, приглашенные на церемонию подписания документов. Участники переговоров встают справа и слева от стола на стороне флагов своих государств.
В назначенное время главы государств проходят в зал к столу, за которым будет проходить подписание, и занимают места в креслах.
После подписания совместных документов и их альтернатив главы государств обмениваются документами и пожимают друг другу руки. Подается шампанское.
В отдельных случаях после подписания документов могут предусматриваться краткие выступления у микрофонов, расположенных по обе стороны от стола, а также подход к прессе и ответы на два-три вопроса журналистов[48 - См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. С. 26–29.].
Некоторые главы государств не только заключают, но и ратифицируют международные договоры и соглашения.
Глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам.
Для реализации многих функций главы государства, связанных с международной деятельностью, важное значение имеет соблюдение дипломатического протокола, т. е. определенных правил, традиций, условностей. В соответствии с этим протоколом ведется официальная переписка, осуществляются назначения, аккредитование и отзыв дипломатических представителей, определяется их старшинство, устанавливаются церемониалы в связи с разного рода событиями и проведением мероприятий, созываются международные конференции и совещания, ведутся переговоры, наносятся официальные визиты, организуются приемы, определяются форма одежды, поведение.
Иначе говоря, ни одна из внешних форм в международном общении не осуществляется без соблюдения общепринятых правил, которые и называются протоколом.
Таким образом, протокол – это совокупность правил, традиций и условностей, соблюдаемых государственными учреждениями и официальными лицами в международном общении. Протокол является международным, поскольку его основные правила общепризнаны и во всех странах соблюдаются более или менее одинаково. Но каждая страна, соблюдая основные правила международного протокола, вносит в них свои поправки и дополнения, вытекающие из национальных особенностей, традиций и обычаев.
Основы дипломатического протокола начали складываться в далеком прошлом. Еще в Древнем Риме заключение мира, например, проводилось по соответствующей форме: член коллегии фециалов (жрецов) со скипетром Юпитера, приносящего победу, в руке и в сопровождении другого фециала, несшего ростки священной вербены из сада с Капитолийского холма, приказывал зачитать договор послам другой договаривающейся стороны, проклинал того, кто в будущем осмелится нарушить условия этого договора, а затем совершал жертвоприношение, каменным ножом перерезав горло свинье.
В Древней Византии, чтобы подчеркнуть ее военную мощь, обязывали иностранные делегации и послов присутствовать на нескончаемых парадах, во время которых войска, появлявшиеся в одних воротах и уходившие в другие, передвигались по кругу, меняя лишь вооружение. Встречи императора с иноземными гостями в целях поднятия престижа главы Византии обставлялись рядом обязательных церемоний. Например, при приближении делегации к трону императора устрашающе ревели золоченые механические львы, а сам императорский трон поднимался наподобие лифта[49 - См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. С. 3–8.].
Правила протокола возникли в результате постоянного и однообразного применения в международном общении обычаев и условностей в одинаковых по существу условиях. Они отражают состояние отношений с той или иной страной и подчинены целям и задачам внешней политики. Протокол является политическим инструментом демократии. «Протокол, – писал Ж. Серре, – это правила взаимоотношений между нациями»[50 - Серре Ж. Дипломатический протокол. М., 1963. С. 9.].
Во многих странах глава государства объявляет начало войны и заключение мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента.
Как отмечалось ранее, в процессе своей деятельности глава государства издает различные акты (указы, ордонансы и т. д.). Однако любой акт, исходящий от главы государства, во многих государствах приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает подпись (скрепу) соответствующего министра, к ведению которого акт относится. В результате ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы парламентской республики или монархии не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. В результате глава государства во всех парламентарных странах низведен до положения некоего символа, поскольку реальных возможностей на проведение государственной политики он лишен.
Анализ фактической роли главы государства, – отмечал А. А. Мишин, – свидетельствует о том, что он является резервным политическим учреждением, пассивным в обычных условиях, но могущим быть использованным правящими кругами всякий раз, когда они ощутят потребность в дополнительной защите своих экономических и политических позиций[51 - См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 268.].
Рассмотренный стандартный перечень функций главы государства не исключает, однако, разнообразия их содержания и состава в разных странах, поскольку эти функции во многих случаях названным перечнем не исчерпываются.
В президентских республиках (а также при других формах правления с «сильным» президентом) они включают функции главы исполнительной власти, обеспечивающие управление страной. В таких государствах имеется как бы дуализм функций президента, но он мнимый, поскольку эти функции сосредоточены в одном государственном институте, в руках одного лица, хотя эти две составные части выделяются довольно отчетливо. В парламентарных странах статус главы государства и реальные полномочия главы исполнительной власти разъединены, они принадлежат двум разным лицам. Однако между этими группами прав существует внутренняя связь, требующая определенного единства в их осуществлении, выражением которой является институт контрасигнатуры. Он обеспечивает единство действий главы государства и правительства, исполнительной власти[52 - Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 50–51.].
ГЛАВА II
ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
§ 1. Монарх – глава государства
Сущность монархического правления составляет сосредоточение государственной власти в руках одной человеческой личности и вместе с тем выпадающая на долю этой личности задача совершать все обусловливаемое целями этого государственного рода. Так монархию характеризовал Р. Моль[53 - См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб. – М., 1868. С. 281.].
Говоря о достоинствах монархии, он писал: «Частое осуществление государства, основанного на идее права, в форме монархии, легко объясняется тем, что эта форма правления фактически может иметь различные точки отправления. Именно, во-первых, верховная власть может быть приобретена путем историческим, может сделаться достоянием известной личности, занимающей важное положение в государстве иного рода при превращении его в монархическое; далее, обладание властью может быть результатом славы и деятельности великого человека, стоящего, по общему признанию, высоко над другими и умеющего начать и выполнить всякое предприятие; – потом, даже у народов, созревших для государства, основанного на идее права, фактическое обладание большою силою весьма часто было достаточным основанием для беспрекословного подчинения этой силе и для чаяния от нее защиты и помощи; наконец, ясное сознание преимуществ единодержавия может побудить к добровольному введению такой формы правления. – Что же касается до причин, вследствие которых монархия дает относительно лучшие результаты, то они заключаются в господствующей здесь сильной централизации государственной власти; в единстве и постоянстве правительственных планов, исходящих от единой личности; в возможной быстроте решений и приказаний; в возможности перемещения и личного присутствия главы государства там, где он нужен; наконец, в положении монарха, возвышающемся над интересами и страстями отдельных лиц и партий»[54 - См.: Там же. С. 282. См. по этому вопросу также: Рождественский Н. Энциклопедия законоведения. СПб., 1963. С. 344–349.].
Р. Моль различал три вида монархии: неограниченную (абсолютную), ограниченную сословным представительством и монархию с народным представительством.
Монтескье, различая государства «по принципу правления», отмечал, что природа правления есть то, что делает правление таким, каково оно есть; а принцип – это то, что заставляет его действовать. Применительно к монархии таким принципом Монтескье считал честь. Природа чести требует предпочтений и отличий и находит себе место в этом образе правления.
П. И. Лазаревский, говоря о различии монархий и республик, полагал, что это различие «надо усматривать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. Совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение»[55 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 66.].
Он полагал, что монархии делятся на неограниченные (абсолютные, самодержавные) и конституционные (представительные). Б. Н. Чичерин называл чистой монархией образ правления, в котором верховная власть принадлежит одному монарху[56 - См.: Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. С. 133.].
Российская монархия просуществовала много веков, и почти все это время во главе России стоял неограниченный монарх, именуемый государем. Барон С. А. Корф указывал, что в условиях неограниченной (абсолютной) власти монарх стоял выше государства, над ним и вне его. Без него государство как бы не существовало[57 - См.: Корф С. А. Русское государственное право. Ч. 1. М., 1915. С. 70.]. Сначала это был великий князь, затем царь – титул византийского происхождения (сокращенное «цезарь» – «цесарь»)[58 - Надо сказать, что Н. М. Карамзин считал, что «сие имя не есть сокращение латинского Caesar, как многие неосновательно думали, но древнее восточное, которое сделалось у нас известно по славянскому переводу Библии и давалось императорам византийским, а в новейшие времена ханам монгольским, имея на языке персидском смысл трона или верховной власти» (см.: Карамзин Н. М. История государства Российского. Т. VI.).] и, наконец, император[59 - О становлении и развитии самодержавия в России подробнее см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1921. С. 6—123.].
Говоря о происхождении современной ему монархии, Ю. Гачек считал ее формами самодержавную, конституционную и парламентарную. При этом он полагал, что все они представляют стадии одного и того же процесса развития: из самодержавной монархии вырастает конституционная, а из конституционной – парламентарная.
Он считал, что в России развитие автократии или самодержавной монархии проходит через определенные стадии: сперва государственный дуализм, существующий между князем и народным собранием (вече), затем в силу изменившихся хозяйственных отношений – образование крупных латифундий, дающее в лице сословий равнородных с монархом соперников (Боярская дума и Земский собор), и, наконец, замена сословий царской властью и установление абсолютизма.
Особенно сильно от абсолютного режима отличается парламентарная монархия, под которой Ю. Гачек понимал такую монархию, в которой „министры намечаются для монарха парламентским большинством и где сам парламент осуществляет административную деятельность“. Под конституционной монархией Ю. Гачек понимал полную независимость монарха от парламента при осуществлении им управления и выборе министров. Таким образом, в отличие от парламентской монархии в конституционной государственная власть не распределяется между парламентом и монархом, который в своем лице соединяет все отрасли государственной власти, а бюрократия ограничена законодательной властью, а также административной юстицией и самоуправлением[60 - См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Рига, 1912. С. 47–78.]. По мнению С. А. Корфа, положение монарха в конституционном государстве правильнее определять как главы государства, в руках которого соединяются нити всех трех государственных властей[61 - См.: Корф С. Ф. Русское государственное право. Ч. 1. С. 71.].
Касаясь классификации форм правления, встречающейся еще у Геродота в его рассказе о переговорах Отанеса, Мегабиза и Дария, о том, какую форму правления установить в Персии после убийства лже-Смердиса, и основанной на различии числа правящих лиц (принадлежность власти одному – это монархия, многим – это истократия, а всем – демократия), Н. М. Коркунов считал необходимым определить, что надо понимать под правлением. «Если тех, – писал он, – в чьих руках сосредоточено все распоряжение государственной властью, так, что все другие учреждения являются лишь содействующими или действующими по их полномочию, то под определение монархии, как правления одного, подойдет только неограниченная, абсолютная монархия. В конституционной монархии парламент не содействует только монарху и не от него получает свои полномочия, а, напротив, является самостоятельным органом, ограничивающим монарха и опирающимся на полномочия, данные ему от народа. Если же под правящими разумеют тех, в чьих руках сосредоточено не все распоряжение властью, а только функции так называемой исполнительной власти, тогда большинство современных республик, имеющих единоличного главу исполнительной власти, президента, окажутся также подходящими под определение монархии»[62 - См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 311–312.].
Н. М. Коркунов полагал, что по форме устройства все государства могут быть разделены на монархии и республики, но различие их не только в числе правящих лиц, но и в их юридическом положении. В республике все лица, участвующие в распоряжении властью, ответственны от последнего избирателя до президента, стоящего во главе республики и призванного действовать от ее имени. В монархии, напротив, имеется и безответственный орган власти – монарх. «Именно в этом различии ответственности и безответственности, – считал Н. М. Коркунов, – заключается различие президента республики и монарха, а не в объеме или характере их функций»[63 - См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 313; Он же. Русское государственное право. Т. I. СПб., 1914. С. 110–116.].
Лучшим обоснованием идеи самодержавной монархии был, по словам Н. А. Бердяева[64 - См.: Бердяев Н. А. Царство Божие и царство Кесаря // Путь. Париж, 1925. № 1. С. 44.], труд Л. А. Тихомирова «Монархическая государственность».
Самодержавная монархия, по мнению Л. А. Тихомирова, не может существовать без двух основ: религиозного идеала и прочного, корпоративно организованного «социального строя», имеющего тесную связь с верховной властью, которая в совокупности с подданными образует государство и правительство, подчиненное верховной власти и ею организуемое в целях государственного управления. Свою задачу Л. А. Тихомиров видел в том, чтобы указать российской монархии путь творческой реставрации этих ее главных основ.
Он считал, что вследствие различий во влиянии религиозного мировоззрения и социального строя, а также по различному нравственно-психологическому состоянию нации можно выделить несколько неодинаковых типов монархий. В основе их три: деспотичная, абсолютистская и чистая монархия, или самодержавная.
Л. А. Тихомиров утверждал, что признание верховной государственной власти одного человека над сотнями тысяч и миллионами подобных ему человеческих существ не может иметь места иначе, как при факте или презумпции, что в данной личности – царе – действует некоторая высшая сверхчеловеческая сила, которой нация желает подчиняться или не может не подчиняться.
«Но каким образом один человек может стать верховной властью для того народа, – писал Л. И. Тихомиров, – к которому он сам принадлежит и который во столько же раз сильнее всякой отдельной личности, во сколько миллионы больше единицы?
Это может быть произведено только влиянием религиозного начала, – тем фактом или презумпцией, что монарх является представителем какой-то высшей силы, против которой ничтожны миллионы человеческих существ. Участие религиозного начала безусловно необходимо для существования монархии, как государственной Верховной власти. Без религиозного начала единоличная власть, хотя бы и самого гениального человека, может быть только диктатурой, властью безграничной, но не верховной, а управительной, получившей все права лишь в качестве представительства народной власти.
Таково и было историческое возникновение монархий»[65 - См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1998. С. 85.].
Л. А. Тихомиров полагал, что абсолютная монархия имеет больше видимость монархии, нежели ее сущность. Условия чисто социальные и политические вообще способны создать только этот единоличный, избирательный или даже наследственный абсолютизм, который держится явным или предполагаемым избранием народной воли. Но это не есть еще признанная верховная, самородная власть, это не есть власть выше народной воли. Для довершения монархического дела на помощь социальным условиям должны явиться религиозные верования, и только тогда абсолютизм превратится в настоящий монархизм. Точно так же в истинной монархии при отнятии религиозного верования останется только абсолютизм, который затем может легко уступить место демократии или аристократии.
Влияния религиозные и социальные Тихомиров называл органическими, наиболее глубокими и основными. Помимо них он рассматривал и влияние внешней и внутренней политики, считая это влияние очень сильным.
Кроме того, на государственное строение как в хорошем, так и в дурном смысле огромное влияние имеет все, что относится к области разума: состояние наших знаний, логическая развитость, способность критической оценки и т. д. Потому для государственности народа огромное значение представляют глубина и характер развития образованного класса, степень его образования, степень развития и самостоятельности науки страны.
Л. А. Тихомиров считал, что монархия имеет три главные формы:
1) монархия истинная, составляющая верховенство народной веры и духа в лице монарха. Это монархия самодержавная;
2) монархия деспотическая, самовластие, дающая монарху власть верховную, но без обязательного для него и народа известного содержания;
3) монархия абсолютная, в которой монарх по существу имеет только все власти управления, но не имеет верховной власти, остающейся у народа, хотя без употребления, но в полной потенциальной силе своей.
В исторической действительности эти формы монархической власти смешиваются в различных комбинациях.
Л. А. Тихомиров рассматривал Россию как страну с особо благоприятными условиями для выработки монархической верховной власти.
В числе этих условий он рассматривал условия религиозные, социально-бытовые и условия внешней политики. Вместе с тем он полагал,
что все условия политической сознательности были в России за все тысячелетие ее существования крайне слабы и по своей спутанности и противоречивости едва ли не хуже, чем где бы то ни было.
Анализируя развитие русской государственности, Л. А. Тихомиров приходит в выводу, что русский по характеру своей души может быть только монархистом или анархистом. Если он почему-нибудь утратил веру в монархию, то делается или политическим индифферентистом, или анархистом.
«Может быть, – писал он, – наша интеллигенция, или даже вообще русские, этого сами не понимают. Но психология руководит нами независимого от нашего понимания, и русского она ведет ни к чему иному, как к монархии, по той причине, что он не способен честно и охотно подчиниться никакой другой власти, кроме единоличной»[66 - См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. С. 384.].
Представляет интерес своеобразное исследование монархии, имеющееся у известного русского философа И. А. Ильина. Он считал, что задача установить сущность монархического строя в отличие от республиканского является весьма трудной.
Она трудна, во-первых, потому, что монархическая форма правления – «персональное единовластие» – есть форма весьма древняя. Она стара, как человеческое общество.
Эта задача трудна, во-вторых, потому, что ее разрешение встречается с одной из сложнейших проблем науки права – с проблемой методологической.
Эта задача трудна, в-третьих, потому, что сущность монархии, как и сама сущность права, имеет природу сверхюридическую. Это означает, что для разрешения вопроса об отличии монархии от республики необходимо, не выходя из пределов науки, выйти за пределы юриспруденции. Надо, не порывая с научным материалом государственных законов, политических явлений и исторических фактов, проникнуть в их философский, религиозный, нравственный и художественный смысл и постигнуть их как состояния человеческой души и человеческого духа.
Наконец, в-четвертых, эта задача трудна потому, что ныне монархический строй и сама идея монархии вовлечены в тот общий мировой кризис, который разразился в XX веке с небывалой еще в истории бурностью и остротой.
Монархическое начало, стоящее по природе своей в скрещении государственности, религии и нравственности, не могло не быть захвачено общим духовным кризисом, когда духовно ослепшие люди начинают слепо ненавидеть и слепо преклоняться, а их сила суждения, и без того небольшая, слабеет и разлагается окончательно.
«Я вижу не только духовные преимущества монархии, – писал И. А. Ильин, – но и ее своеобразные трудности и опасности и не считаю возможным что-нибудь замалчивать или идеализировать. Однако я вижу и все опасности республики, а также и положительные основы республиканского образа мыслей, пытающегося высказать некоторые основные аксиомы здорового правосознания, которые в истории нередко забываются монархистами»[67 - См.: Ильин И. А. О монархии и руспублике // Вопросы философии. 1991. № 4. С. 109.].
И. А. Ильин отмечал, что конституционные нормы определяют иногда права монарха совсем иначе, чем они осуществляются в политической жизни. «Иметь право» – не значит фактически быть в состоянии сделать что-нибудь. «Монарх по закону «может» многое, – писал он, – чего он не может в действительности; и наоборот. Это означает, что методологически следует изучить законы и их состав – отдельно и сначала; это создает так называемую «догму права», в силу которой отличие монархии от республики будет одно. А потом надо изучать отдельно политический состав исторических фактов; это даст политическую историю, историю государственных учреждений; и тогда быстро окажется, что отличие монархии от республики совсем другое. Ясность и строгость ученой мысли будут осуществлены, но единый критерий отличия будет утрачен»[68 - Там же. С. 111.].
И. А. Ильин указывал, что писаные конституции, трактующие права монарха, суть явление сравнительно позднего времени. В Средние века государственный строй слагался и держался гораздо более религиозной санкцией, политическим импонированием, традицией, естественностью сана, обычным правом.
И. А. Ильин отмечал, что обычно считается, что верховный орган государства есть тот, который имеет право принимать решающее участие в законодательстве и в управлении, а до известной степени – и в организации правосудия. И в монархии, и в республике этот орган является единоличным[69 - Как говорил один из министров Людовика XVIII наследнику престола графу д’Артуа: «Трон не диван, но кресло, где есть место только для одного лица».]: единственная персона монарха и единственная персона президента. И вот, если права этой персоны наследственны, длятся бессрочно или пожизненно и сама эта персона не подлежит за свои действия ни ответственности, ни санкции, то это есть монарх, а строй, возглавляемый им, есть монархический. Если же права этой персоны приобретаются на основании избрания, если они ограничены определенным, заранее установленным сроком и сама эта персона за свои действия формально ответственна, то перед нами президент и республика.
Правда, И. А. Ильин признавал, что при тщательном историческом изучении отличие монархии от республики растворяется в целом множестве неуловимых переходов, и нахождение единого и определенного формального критерия представляется неосуществимым.
Так, нельзя признать единоличность верховного государственного органа как черту, присущую всем республикам и всем монархиям. Монарх вступает на престол не всегда по праву наследия, а президент не всегда избирается.
Не является постоянным признаком и верховенство царской власти. История изобилует царями, королями и императорами – зависимыми, ограниченными, политически бессильными, юридически подчиненными, завоеванными, покоренными, приравненными к государственным чиновникам или управителям.
Наконец, подчеркивал И. А. Ильин, нельзя сказать о монархе, что полномочия его бывают всегда бессрочны и пожизненны. Он отмечал, что «бессрочность монарших полномочий слишком часто прерывается внеправовым и противогосударственным способом, ибо история насчитывает такое число удаленных, свергнутых, бежавших, убитых и растерзанных государей, что поименовать этих мучеников, по-видимому, невозможно»[70 - См.: Ильин И. А. О монархии и республике. С. 119.].
И. А. Ильин отмечал, что монарх по конституционным законам считается свободным от политической ответственности: отвечает не он, а его советники. Но едва ли можно говорить о «безответственности» монарха, когда каждый миг его жизни грозит ему бессудной расправой, насильственным свержением или нападением заговорщиков. Правда, пока соблюдаются конституционные «приличия», монарха нельзя ни сместить, ни отдать по суд, ни лишить трона. Но эти «приличия» нарушаются слишком часто. Недаром Альфонс XIII, пережив покушение на свою жизнь, говорил об «опасностях своего ремесла».
И. А. Ильин считал, что сущность монархического строя в отличие от республиканского должна исследоваться не только через изучение юридических норм и внешних политических событий, но прежде всего через изучение народного правосознания и его строения. Однако при этом нужно соблюдать определенные исследовательские правила. Во-первых, не следует искать критерия в явлениях смешанных, переходных, беспочвенных и разлагающихся. Вторым исследовательским правилом должен быть живой художественный подход к монархическому и республиканскому правосознанию. Исследователь должен лично пережить, перечувствовать как сильные, так и слабые стороны монархического и республиканского правосознания.
И. А. Ильин полагал, что монархическому правосознанию присущи некоторые тяготения, склонности или потребности, которых не разделяют или которые прямо отвергают и осуждают республиканцы. Каждая из этих склонностей есть своего рода иррациональное предпочтение души. Идейная страстность превратит это тяготение в пафос – пафос монархии или республики.
И. А. Ильин утверждал, что монархическому правосознанию свойственна потребность олицетворения государственного дела. То, что олицетворяется, есть не только верховная государственная власть как таковая, но и само государство, политическое единство страны, сам народ. Единство народа требует зрелого, очевидного, духовно-волевого воплощения: единого центра, лица, персоны, живого единоличного носителя, выражающего правовую волю и государственный дух народа. Процесс олицетворения состоит в том, что нечто неличное (государственная власть), или сверхличное (родина), или многоличное (народ, объединенный в государство) переживается как личное существо. Этот процесс есть художественный процесс, в котором монарх художественно отождествляется с народом и государством, а народ художественно воплощает себя и свое государство в государе. Монарх отождествляет себя со своим народом и отечеством, подобно тому как народ переживает это отождествление через персонификацию. По мере того как потребность в олицетворении слабеет и исчезает в народном правосознании, монархический уклад уступает свое место республиканскому.
И. А. Ильин считал, что монархическое правосознание тяготеет к олицетворению государственной власти и всенародного коллектива, а республиканское правосознание тянет к растворению личного и единоличного начала, а также и самой государственной власти в коллективе.
Он утверждал, что для понимания сущности монархического олицетворения необходимо все время иметь в виду его религиозную природу. Монархическому правосознанию присуща склонность воспринимать и созерцать государственную власть как начало священное, религиозно освещаемое и придающее монарху особый, высший, религиозно осмысливаемый ранг; тогда как для республиканского правосознания характерно вполне земное утилитарно-рассудочное восприятие и трактование государственной власти. Стало тысячелетней традицией считать, что царь есть верховный священник и вероучитель, и притом потому, что в нем самом живет божественное начало. Отсюда общая уверенность, что в делах культа монарх наиболее компетентен, ибо он сам есть особого рода бог.
И. А. Ильин сводил особенности монархического правосознания к единой формуле: симпатии и воззрения монархиста склоняются к иррационально-интуитивному восприятию жизни и политики, а симпатии и воззрения республиканца – к сознательно-рассудочному толкованию мира и государственности.
И. А. Ильин отмечал склонность монархического правосознания к семейственному созерцанию государства и к отеческому осмысливанию верховной государственной власти.
Он полагал, что характерным и устойчивым отличием монархического правосознания является культура ранга в человеческих отношениях вообще и в государственном строительстве в частности. Признание ранга есть потребность искать и находить качественное преимущество, придавать ему полное значение, уступать ему жизненную дорогу и осуществлять это не только в повседневной, но и в государственной жизни.
«Люди, – писал И. А. Ильин, – от природы и в духе – не равны друг другу, и уравнять их никогда не удастся. Этому противостоит известный республиканский предрассудок, согласно которому люди рождаются равными и от природы равноценными и равноправными существами. Напротив, монархическое правосознание склоняется к признанию того, что люди и перед лицом Божиим, и от природы разнокачественны, разноценны и поэтому естественно должны быть не равны в своих правах»[71 - См.: Ильин И. А. О монархии и республике. С. 145.].
И. А. Ильин указывал, что у республиканского правосознания всегда имеется предубеждение против всякого неравенства, особенно связанного с рождением, наследственным правопреемством, воспитанием, образованием, талантом и волею. У монархического правосознания обычно имеется предубеждение против всех уравнительных мероприятий, особенно связанных с потребностями, вкусами, с политическим полноправием и имущественным состоянием.
Он считал, что монархическое правосознание готово упорно оспаривать наличность тех «одинаковостей», на которые ссылаются республиканцы: оно будет настаивать на том, что женщин не следует вовлекать во все страсти, пошлости и интриги политической жизни, ибо женщина имеет лучшие и интимнейшие задания, драгоценные для государства; оно будет указывать на необоснованность и опасность всеобщего избирательного права ввиду обилия необразованных и глупых людей; оно будет склоняться к выдвижению людей более зрелого возраста, более независимых в имущественном отношении, более квалифицированных в смысле политического опыта и честности; оно будет поддерживать религиозное единение с церковью, образовательный ценз, гвардию, майораты; оно всегда предпочтет независимого, наследственного, пожизненного главу государства. Монархическое правосознание остро чувствует разнокачественность, разноценность, своеобразие людей. Монархическое правосознание склонно культивировать ранг в ущерб равенству, а республиканское правосознание склонно культивировать равенство в ущерб рангу.
И. А. Ильин отмечал, что монархическому правосознанию свойствен известный консервативный уклон. Монархия как строй имеет свои определенные традиции, на которых она покоится, которыми она дорожит и от которых неохотно отступает. Эта склонность беречь наличное, опасаться неизвестного нового, взвешивать его всесторонне и отклонять его обусловлена религиозными, родовыми и ранговыми основами монархического правосознания.
Он утверждал, что монархическое правосознание естественно усваивает себе в отношении к главе государства настроение доверия. Это доверие имеет свой глубочайший корень в вере и религии. Вот почему в истории замечается такое упорное стремление народа к государю единой веры. Русские основные законы прямо требуют православного исповедания от членов династии, особенно же от кандидатов на престол и от их матерей.
Он полагал, что доверие монархиста к своему государю состоит в том, что подданный твердо и цельно полагается на его намерения и на его способности. Он верит в то, что монарх верен своему государству и своему народу; что он искренне и целостно желает для него добра, силы и расцвета; что он справедлив и хочет справедливости для всех; что он бескорыстен и требует бескорыстного служения от других.
И. А. Ильин считал, республика строится на принципиальном недоверии к главе государства, объективированном в виде системы учреждений. Опасность монархического правосознания он видел в том, что оно будет принципиально и безоглядно доверять притязательному или прямо недостойному монарху, который и обрушит на страну все бедствия произвола, террора и разорения. Опасность же республиканского правосознания – в том, что оно совсем разучится доверять главе государства и не сможет поддержать его даже тогда, когда это окажется необходимым для спасения страны.
С доверием к государю в монархическом правосознании И. А. Ильин теснейшим образом связывал два основных чувства – любви и верности. «Доверие, – писал он, – вырастает и крепнет внутренне и свободно. Оно предполагает живое и искреннее уважение к государю и слагается в настоящую любовь к нему. Выражением этой любви должна быть монархическая присяга и соответствующая ей верность государю»[72 - См.: Ильин И. А. О монархии и руспублике // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 99.].
И. А. Ильин указывал, что в особенности характерна для монархического правосознания та верность государю, которая должна сливаться с верностью народу и государству. В республиканском правосознании все обстоит иначе. Оно сохраняет за собою «драгоценное» для него право не связывать себя с персоной правителя.
Он подчеркивал, что основные предназначения монархиста вовлекают в монархическое служение весь его внутренний мир: они требуют от него участия – и веры, и художественного олицитворения, и доверия, и любви, и всей его иррациональной духовности, включая в особенности его живое правосознание, его чувство верности рангу и его инстинктивно-семейственные и родовые побуждения. Настоящая монархия осуществима только в порядке внутреннего, душевно-духовного делания. Она вносит в политику начало интимности, преданности, теплоты и сердечного пафоса. «Монархия, – указывал он, – несводима к внешней форме наследственного единовластия или к писаной монархической конституции; формализация губит ее; она расцветает, укрепляется и начинает государственно и культурно плодоносить только тогда, когда имеет живые корни в человеческих душах»[73 - См.: Ильин И. А. О монархии и республике // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 104.].
И. А. Ильин пришел к выводу, что начало духовного достоинства и чести есть основа не республиканского, а монархического строя.
Он считал, что достоинство человека состоит не в том, чтобы никому и ничему не подчиняться, а в том, чтобы добровольно подчиняться свободно признанному правовому авторитету. Государь нуждается не в пассивной покорности запуганных поданных, а в творческой инициативе граждан, блюдущих свою честь и достоинство. Облик государя не унижает подданных, а возвышает и воспитывает их к царственному пониманию государства и его задач. Истинный государь воспитывает свой народ к царственному укладу души и правосознания силою одного своего бытия.
И. А. Ильин указывал, что республика есть промежуточная форма или «станция» на пути от монархии к анархии. Республиканец – враг гетерономии; он во всем предпочитает автономию, к которой он слишком часто неспособен. Демократия и республика, по мнению И. А. Ильина, подменяют предметную государственную ответственность капризною популярностью, беспредметным и некомпетентным голосованием толпы. Здесь люди опасаются не политических ошибок и не политической неправоты, а забаллотирования.
И. А. Ильин утверждал, что монархизм ценит прежде всего верность человека. Эта верность связывает его сразу с национальным духом народа, с государственной формой верховного единовластия и с личностью государя. Монархист есть человек верноподданный. Можно было бы сказать, что он живет прежде всего сердцем, причем его сердце облеклось в форму воли, руководствуется началом чести (национальной, царственной и личной) и ищет совестных путей. Истинный монархист ценит волю к служению, а не волю к личному выдвижению. Сознательный и лояльный монархист, испытывая свою политическую ответственность, склонен не переоценивать свою силу суждения, допуская мысль, что ему с его «жизненного места» не все известно, не все «видно» и что компетентность государя и его доверенных лиц может превосходить его личную компетентность.
И. А. Ильин указывал, что монархический уклад души умеет ценить начала дисциплины и субординации, тогда как республиканство недвусмысленно предпочитает начало личной инициативы и форму координации.
Он отмечал тяготение монархического строя к властной опеке над народом и тяготение республиканского, особенно же демократически-республиканского, строя к самоуправлению во всех делах и начинаниях. Дело в том, указывал он, что государство как «многоголовый» или совокупный субъект права может строиться по принципу «учреждения» или по принципу «корпорации». Жизнь учреждения строится сверху, а не снизу. Она состоит из основных, уполномоченных и первоначально равноправных деятелей. Корпоративный строй требует от граждан зрелого правосознания: самообладания, чувства собственного духовного достоинства, разумения державных и особенно великодержавных задач, искусства блюсти свободу, знания законов культуры, политики и хозяйства. Монархист, организующий свое государство, должен считаться прежде всего с наличным в данной стране и в данную эпоху уровнем народного правосознания, определяя по нему то жизненное сочетание из учреждения и корпорации, которое будет наилучшим при определенных условиях жизни.
К числу таких условий И. А. Ильин относил размер территории, плотность населения, державные задачи государства, хозяйственные задачи страны, национальный состав страны, религиозное исповедание народа, социальный состав страны, уровень общей культуры и особенно правосознания, уклад народного характера.
И. А. Ильин считал, что идея «государства-учреждения» представлена монархическим началом, а его главное орудие – закон и указ; ему необходимо крепить чувство законности и дорожить им. Идея же «государства-корпорации» представлена в истории республиканским началом (и демократии); главный способ его жизни – договор и голосование; ему необходимо крепить чувство свободы и блюсти ее границы, чтобы свобода не выродилась в личный произвол, в коррупцию и анархию.
Аналогичные мысли высказывал И. А. Ильин в его лекции «Понятия монархи и республики»[74 - См.: Ильин И. А. Из лекций "Понятие монархии и республики" // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 126–145.].
Неограниченная власть российских монархов называлась «самодержавием», а монарх – самодержцем (от греч. monos – один, arche – власть).
Н. М. Коркунов отмечал, что понятие «самодержавие» объемлет собою понятие неограниченности в смысле сосредоточия в руках монарха всей полноты государственной власти[75 - См. подробнее: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. С. 210–215.].
«Самодержавие, – писал Н. И. Лазаревский, – есть такая форма правления, когда вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – царя, короля, императора – и притом так, что в государстве не только нет власти, стоящей над ним, но нет и власти, ему равной. Власть такого государя носит характер власти самостоятельной. Она не является производною от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна, лишь поскольку государь ее терпит, ее признает»[76 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 70.].
Он рассматривал самодержавие как форму правления, которая с внешней стороны наиболее соответствует видимым проявлениям государства. Дело в том, считал он, что сведение всего государственного механизма к одной физической личности, стоящей в его главе, большинству людей представляется необходимым условием для обеспечения действительного единства и планомерного и согласованного хода государственного управления.
Вместе с тем он отмечал, что принадлежность всей совокупности государственной власти одному человеку не означает, что этот человек в состоянии сам осуществлять все функции власти. Поэтому и при неограниченной монархии неустранима множественность органов государства. Однако все эти органы рассматриваются как исполнители полномочий монарха, поскольку они от него получают свои права, он их назначает на должности, он в любое время может заменить любой орган и действовать вместо него. У этих органов нет никаких прав, направленных против монарха.
Н. И. Лазаревский подчеркивал, что в руках неограниченного монарха находится и вся законодательная власть. Только те приказания, которые исходят от монарха, имеют силу закона[77 - Там же. С. 73–75.].
В. М. Гессен рассматривал в качестве отличительного момента, характеризующего юридическую природу абсолютных монархий, недифференцированность законодательной и представительной властей, сосредоточенных в одних и тех же руках, в руках абсолютного монарха[78 - См.: Гессен В. М. Основы конституционного права. Изд. 2-е. Пг., 1918. С. 3.].
Из этого, по мнению Н. И. Лазаревского, вытекают такие свойства самодержавной монархии, как то: в ней вообще не может быть не только у органов власти, но и у подданных прав, неприкосновенных для монарха: новый закон, если он противоречит чьему-либо праву, не нарушает его, а отменяет; закон сильнее каждого существующего права. «И коль скоро каждое распоряжение самодержавного монарха есть закон, – подчеркивает Н. И. Лазаревский, – то нет таких прав, которые не могли бы быть отменены любым распоряжением монарха. Почти во всех абсолютных монархиях делались попытки выделить из актов монарха акты законодательные, обставить их издание особыми гарантиями, обеспечивающими более внимательное их обсуждение, и затем постановить, что все управление, в том числе и акты управления, исходящие от монарха, должны быть закономерны. Все эти попытки ни к чему не приводили, ибо стремление ограничить волю неограниченного монарха законом заключает в себе внутреннее противоречие: всякое волеизъявление неограниченного монарха подлежит исполнению»[79 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 75.].
В России принцип верховенства закона был провозглашен еще в 1832 г., когда М. М. Сперанский включил в составленный им Свод законов ст. 47 Основных законов, в которой устанавливалось: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих». Однако значение этой статьи нивелировалось ст. 70 тех же Основных законов, которая определяла: «Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих». Поэтому каждое повеление государя являлось актом надзаконным, в силу чего соблюдение принципа законности применительно к актам монарха в России, как и в любой другой стране, имеющей абсолютную монархию, было невозможно.
Н. И. Лазаревский полагал, что самодержавие, имея свои отрицательные стороны, тем не менее оказало весьма крупное положительное влияние на жизнь многих народов. Главнейший его заслугою на Западе он считал тот факт, что оно уничтожило феодализм и тем самым освободило европейское общество от тех пут, которые были на него наложены федеральной системой.
Он считал, что самодержавие было единственной силой, способной смести все устаревшие формы общественной и правовой жизни. Оно не только возродило государство, разложенное феодализмом, но и создало современные крупные государства, являющиеся той формой общественной жизни, вне которой не могли получить сколько-нибудь удовлетворительного разрешения многие существенные потребности государственной и культурной жизни. Абсолютизм создал не только современные государства, но в значительной степени и современные нации. В этом отношении огромное значение имела почти повсеместно появившаяся с абсолютизмом административная и законодательная централизация.
Вместе с тем Н. И. Лазаревский указывал, что все современные государства Европы, пройдя через эпоху самодержавной монархии, перешли к конституционной форме правления. Он считал, что как те причины, которые в свое время создали самодержавие, так и те, которые потом вызвали переход к конституции, не зависят от каких-либо случайных или местных условий. Они заключаются в самом существе каждого государства, достигшего определенной ступени развития.
Со временем самодержавие утрачивает свою идейную основу. Личность государя перестает быть тем центром, которому все готовы приносить жертвы. Таким центром становятся отечество и народ. Государь из владельца государством превращается в орган государства. Служба благу народа становится единственным основанием и единственным моральным оправданием власти.
Кроме того, самодержавие постепенно перестает удовлетворять и тем практическим потребностям управления, служа которым, в свое время королевская власть пользовалась авторитетом у населения, а окружавшая монарха бюрократия постепенно оказывалась не в силах справиться с новыми запросами населения, и к осуществлению новых задач государственного управления приходится привлекать, помимо бюрократии, новые общественные силы, стоящие вне бюрократии (земство, города, крестьянское самоуправление).
Наконец, в процессе борьбы самодержавия с независящими от него общественными силами складывается новая политическая сила, с которой бороться за власть самодержавие не может. Этой силой является общественное мнение.
Самодержавие нигде не уступало своего положения без упорной и напряженной борьбы с требованиями общественного мнения. Единственным средством, которым располагал абсолютизм в этой борьбе, являлась репрессия против «неблагонамеренных лиц». Однако та борьба против абсолютной монархии, которая возникала практически во всех странах при достижении населением определенного культурного уровня, неизбежно приводила к устранению самодержавия и переходу к конституционному строю, к созданию народного представительства и ограничению власти монарха. Однако нигде, кроме Англии, переход к конституционному строю не был исторически закономерной эволюцией существующего строя. Он везде был революционным переворотом, ломавшим основы существовавшего строя. Этот переход является неизбежным и всегда совершается под давлением общественного мнения, осознавшего, что самодержавный бюрократический режим перестал удовлетворять потребности населения, а репрессивные меры, принимаемые для поддержания самодержавия и подавления требований общественного мнения, нарушают жизненные интересы населения[80 - См. подробнее: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 85.].
«Конституционная формула, – писал Н. И. Лазаревский, – это знамя, которое уже обошло весь цивилизованный мир, знамя, которому поклонялось такое множество не только людей, но и народов, из-за которого было перенесено такое количество борьбы, которому принесено такое количество жертв, что никакое другое не может его заслонить или заменить. Никто не может приказать общественному мнению думать иначе, чем оно думает, и желать другого, чем то, чего оно в силу вещей должно желать»[81 - Там же. С. 85.].
Вместе с тем он отмечал, что борьба с абсолютной монархией нигде не принимала характера борьбы с самой монархией, а была направлена лишь против самодержавия. Он понимал, что это обусловлено целым рядом условий народной психологии. По его мнению, к одному из условий относится определенный престиж монархии, убежденность народа в том, что именно монарх является той силой, которая приводит в движение весь государственный механизм, направляет его и руководит им, и поэтому отказ от монархии может вызвать хаос в жизни. Наконец, в монархе для народа символизируется государственная власть, государственное и национальное единство.
«Не в том дело, – считал Н. И. Лазаревский, – что монархия полезна или не полезна, а в том, что она сильна привязанностью к ней народа, своими идейными и символическими, и даже до некоторой степени мифическими свойствами»[82 - Там же.].
Н. И. Лазаревский был также убежден, что в монархической Европе добиться признания со стороны других государств и обеспечить себе известное международное положение легче всего именно монархии[83 - Там же. С. 86.].
Российское самодержавие физически сложилось уже при Иване III и его сыне Василии. Затем оно существенно укрепилось при Иване Грозном, который даже предпринимал попытки обосновать его теоретически.
Иван Грозный конструировал свое высокое представление о царской власти. Родословие русских князей он выводил от Августа – Кесаря, затем выгодное начало переходит через его брата Пруса к Рюрику – его родственнику в четырнадцатом колене, за которым следует перечислять русских князей.
В своем послании к А. Курбскому Иван Грозный указывал: «Самодержавие Российского царства началось по Божьему изволению от великого князя Владимира, просветившего Русскую землю святым крещением, и великого князя Владимира Мономаха, удостоенного высокой чести от греков, и от храброго великого государя Александра Невского, обозревшего великую победу над безбожными немцами, и от достойного хвалы великого государя Дмитрия, одержавшего за Доном победу над безбожьими агарянами… до великого князя Ивана и до приобретения нескольких прародительских земель, блаженной памяти отца нашего великого князя Василия, и до нас, смиренных, скипетродержателей Российского царства». Он отмечает, что престол не похищен у других народов, не отнят у единоплеменников путем кровопролития, а получен благодаря безмерной милости Бога, благословенного родителем, и мы как родились на царстве, так и воспитывались, и возмужали, и божьим повелением воцарились, а чужого не возжелали[84 - См.: Переписка Ивана Грозного с Андреем Курбским / отв. ред. Д. С. Лихачев; текст подготовили Я. С. Лурье и Ю. Д. Рыков. М., 1993. С. 122–123.].
Во втором послании к Курбскому он вновь обращается к тому мнению: «Разве я похитил престол или захватил его через войну, кровопролитие? – спрашивает он. – По божьему изволению я родился, был предназначен к царству и уже не вспомню, как меня отец благословил на государство; на царском престоле родился и вырос»[85 - Там же. С. 166. Эта же мысль почти без изменений повторяется Грозным и в послании к Александру Полубенскому (см.: Послания Ивана Грозного / подготовка текста Д. С. Лихачева и Я. С. Лурье; пер. коммент. Я. С. Лурье; под ред. В. П. Андриановой-Перетц. М.; Л., 1951. С. 378).].
Надо сказать, что Иван Грозный в полемике с Курбским развил надомную теорию самодержавия. Однако ее религиозно-политических основ не оспаривал и оппонент царя. Вопрос лишь в том, как эта самодержавная власть должна проявляться.
Надо сказать, что при своем образовании самодержавию приходилось довольно долго сталкиваться с тайной и открытой оппозицией со стороны «закрепощенных» им бояр, которые даже после того как царская власть окончательно сложилась в качестве самодержавия, перед избранием Михаила Романова на престол пытались ограничить самодержавие в плане бывшей неприкосновенности их жизни и имущества.
Касаясь тех попыток, В. В. Сокольский писал: «Попытки ограничить эту власть встречаются весьма редко в нашей истории, не имеют никакого значения и проходят совершенно бесследно»[86 - См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 63.].
Все эти попытки успеха не имели, и русское самодержавие в XVII веке сохранилось в том же объеме, который был приобретен его создателем. Правда, династия Романовых была вынуждена с начала своего существования отвести определенную долю участия в высшем управлении боярам и народному началу, однако без ущерба своим самодержавным правам. Это участие выражалось в деятельности так называемой Боярской думы – коллегии государственных сановников и Земских соборов – собрания земских чинов.
Царствование Петра I стало временем, когда в России окончательно утвердилось самодержавие, которое приобрело абсолютный характер. С 1700 г. перестала существовать как учреждение Боярская дума; был упразднен патриарший престол; правительство перестало созывать земские соборы. Начиная с царствования Петра I царская власть оказалась на деле ничем не ограниченной и в то же время достаточно сильной, чтобы действовать вполне независимо от чьей-либо поддержки и воли. В истории России начинается новая эпоха. При Петре с 1721 г. прекращает свое существование Московское царство, превратившееся с этого года в Российскую империю. Именно с Петра начался «петербургский» период русской истории.
Идеал абсолютной монархии в качестве формы правления нашел своего идеолога в лице Феофана Прокоповича. В его произведениях содержится апология абсолютной, ничем не ограниченной власти, регламентирующей все стороны жизни подданных. В лице абсолютного монарха Ф. Прокопович видит «стража и защитника и сильного поборника закона. ограду и сбережения. от внутренних и внешних опасностей», а кроме того, «пристанище и защиту» для каждого человека. Он указывал, что монарх дарует своему народу «обряды гражданские, церковные, перемены обычаев» и даже предусматривает для них «употребления платья, домов, строения», а также «чины и церемонии в пированиях, свадьбах и погребениях и всем прочем»[87 - См.: Прокопович Ф. Соч. М… Л. 1961, С. 131, 134.].
Ф. Прокопович один из первых в политической истории раскрыл содержание термина «самодержавие» и начал его толковать не столько в смысле суверенности и независимости государства, сколько для выражения представления о форме правления неограниченной абсолютной монархии[88 - См.: подробнее Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. М., 2005. С. 249–266.].
В царствование Петра I неограниченность власти, ее самодержавный характер впервые получили и свое юридическое закрепление в законе – получили значение не только факта, но и юридического принципа. «Этот принцип, – писал Н. И. Лазаревский, – был установлен, во-первых, в воинском уставе, а во-вторых, в Духовном регламенте. В Воинском уставе (Артикул 20) говорится: „Его Величество есть самовластный монарх (Seine Majestat sind ein Souveraner Monarch), который никому на свете о своих делах ответ дать не должен“[89 - Надо сказать, что аналогичные определения содержатся в Морском уставе (1720) и Духовном регламенте (1720).].
В это же царствование было издано и официальное теоретическое обоснование самодержавной власти. Феофан Прокопович написал по поручению Петра трактат, в котором исходя из Священного Писания и господствовавших тогда политико-философских воззрений, главным образом Гоббса, доказывал неограниченность царской или императорской власти. Этот трактат „Правда воли Монаршей“ потом был распространен в значительном количестве экземпляров в нашем обществе, а в XIX столетии был включен и в Общее Собрание Законов Российской Империи»[90 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. Изд. 3-е, СПб., 1913.].
Надо сказать, что эта формула сохранялась в российском законодательстве без существенных изменений вплоть до издания основных государственных законов Российской империи, утвержденных 23 апреля 1906 г. в новой редакции.
Для самодержавия характерен монарх – глава государства, который стоит над и вне государства и является его собственником. При таком положении монарха люди и их блага противостоят монарху преимущественно в качестве объектов власти. А это означает, что индивид может свободно пользоваться правоспособностью только в пределах, установленных волей монарха, но не по отношению к самому монарху.
Правда, являясь собственником страны, монарх владеет ею действительно только в качестве верховного собственника. Между тем dominium utile принадлежит индивидам и их союзам. Именно все это создает впечатление о монархе как о верховном сюзерене.
В таком государстве монарх и государство противостоят друг другу, не сливаясь в одно правовое единство.
Таким образом, самодержавие – форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. Начиная с Петра I «указ» монарха делается единственным источником положительного права.
После смерти Петра I его ближайшие преемники фактически отдали все управление государством, включая законодательство, в руки их окружения в лице представителей высшей бюрократии.
Так, во время царствования Екатерины I и Петра II верховная власть в стране находилась в руках Верховного Тайного Совета[91 - С. 171.], который пытался даже юридически ограничить полноту самодержавия при передаче короны племяннице Петра I Анне Иоанновне и предложил ей кондиции (условия) при избрании ее на престол.
В этих кондициях (1730 г.), обращенных к будущей императрице Анне Иоанновне, посредством которых члены Верховного Тайного Совета пытались ограничить ее власть, говорилось:
«Без оного Верховного Тайного Совета согласия обещания:
Ни с кем войны не счинять.
Миру не заключать.
Верных наших подданных никакими новыми податями не отягощать.
В знатные чины как в стацкие, так и военные, сухопутные и морские, выше полковничьего ранга не жаловать, ни же к знатным делам никого не определять. Гвардии и прочим полкам быть под ведением Верховного Тайного Совета.
У шляхетства живота, имения и чести без суда не отнимать.
Вотчины и деревни не жаловать.
В придворные чины как русских, так и иноземцев не производить.
Государственные доходы в расход не употреблять и всех верных своих подданных в неотменной своей милости содержать; а буде чего по сему обещанию не исполню, то лишена буду короны российской»[92 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 36.].
Анна Иоанновна была вынуждена подписать эти кондиции, при которых она могла бы занять русский престол, а заняв его, она 25 февраля 1730 г. разорвала эти кондиции, которые не получили поддержки широких слоев дворянства и влиятельных государственных деятелей.
В литературе указывается на сходство кондиций с крестно-целовальными записями, которые давали, вступая на престол, В. Шуйский и М. Романов, а также с избирательными капитуляциями польских королей (Pacta conventa). Это позволяет предположить, что верховники опирались на исторический опыт России и Польши[93 - История буржуазного конституционализма. XVII–XVIII вв. М., 1983. С. 240.].
При императрице Анне Иоанновне (1730–1740), юридически самодержавной, всеми делами государства управлял ее фаворит Бирон. При императрице Елизавете (1741–1761) государством фактически управлял Сенат. И только Екатерина II (1762–1796) восстановила самодержавие в его собственном смысле. Энергично пользовался самодержавием и ее сын Павел I (1796–1801).
После попытки Верховного Тайного Совета ограничить самодержавие новых попыток сделать это в XVIII в. не было. В этот период недовольство государей вызывало стремление не столько заменить их самодержавную власть, сколько передать эту власть в другие руки – более способному управлять государством или более подверженному влиянию его окружения. Поэтому XVIII век стал веком дворцовых переворотов. Однако и при Екатерине II велась работа по выработке предложений по определенному ограничению самодержавия.
Одним из организаторов этой работы был граф Н. И. Панин (1718–1783), представивший Екатерине II проект Манифеста об учреждении Императорского Совета, без ведома и санкции которого не должен был издаваться ни один акт монарха.
Императорский Совет уравновешивался Сенатом, который мог возразить против решения монарха, согласованного с Советом, если такое решение нарушало существующие законы или благосостояние народа.
Манифест был подписан императрицей 28 декабря 1762 г., но не был введен в действие.
В общем плане проект Н. И. Панина был первым шагом к введению конституции. Позже Н. И. Панин разработал проект такой конституции, который не сохранился. Однако известно, что Н. И. Панин предлагал основать политическую свободу сначала для одного дворянства. Важная роль отводилась Сенату, который должен был быть облечен полной законодательной властью, а императору оставалась бы власть исполнительная с правом утверждения обсужденных и принятых Сенатом законов и обнародования их.
В проекте говорилось о необходимости постепенного освобождения крестьян и дворовых людей.
После смерти Н. И. Панина часть его бумаг перешла к его брату – П. И. Панину, который на их основе написал «Прибавление к рассуждению, оставшемуся после смерти министра графа Панина, сочиненное генералом графом Паниным, о чем между ними рассуждалось иметь полезным для Российской империи фундаментальные права, не переменяемые на все времена никакою властью». В рукописи излагались вопросы, подлежащие урегулированию законодательным путем, среди которых значились, в частности, вопросы «О праве собственности каждому», «О не суждении ни за какие злодеяния и преступления, ни какого звания людей в иных особых местах как единственно в учреждениях публичных для всех на то судах» и др.[94 - См.: История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. С. 241–244.]
В 1767 г. Екатериной II была создана Комиссия об Уложении, для которой она составила Наказ (1767 г.), заимствуя для него идеи передовых мыслителей Запада[95 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 37—109.].
В Наказе, в частности, подчеркивалась необходимость «всякого согражданина особо видеть охраняемого законами, которые не утесняли бы его благосостояния, но защищали его от всех сему правилу противных предприятий».
В нем указывалось, что «законы весьма сходственные с естеством, суть те, которых особое расположение соответствует лучше расположению народа, ради которого они учреждены. Надлежит, чтоб законы, поелику возможно, предохраняли безопасность каждого особо гражданина. Равенство всех граждан состоит в том, чтобы все подвержены были тем же законам».
В Наказе подчеркивалось, что «ничего не должно запрещать законами, кроме того, что может быть вредно или каждому особенно, или всему обществу».
Касаясь устройства судебной системы, Наказ подчеркивал, что «ответчика в суде должно слушать не только для узнания дела, в котором его обвиняют, но и для того еще, чтоб он себя защищал. Он должен или сам себя защищать, или выбрать кого для своего защищения… Защищать значит здесь не что иное, как представлять суду в пользу ответчика все то, чем его оправдать можно. Законы, осуждающие человека по выслушиванию одного свидетеля, суть пагубны вольности».
В Наказе говорилось, что употребление пытки «противно здравому естественному рассуждению: само человечество вопиет против оной и требует, чтоб она была вовсе уничтожена. Надлежит, чтоб судимые в великих винах с согласия законов избирали себе судей или по крайней мере могли бы отрешить из них толикое число, чтоб оставшиеся казались быть в суде по выбору судимых преступников. Также бы надлежало нескольким из судей быть чина по гражданству такого же, какого и ответчик, то есть ему равным, чтоб он не мог подумать, будто бы он попался в руки таких людей, которые в его деле насильство во вред ему употребить могут».
В Наказе подчеркивалось, что «самодержец, представляющий и имеющий в своих руках всю власть. может один издавать общий о наказании закон, которому все члены общества подвержены; однако он должен воздержаться. чтобы самому не судить: почему и надлежит ему иметь других особ, которые бы судили по законам».
Русский общественный и государственный деятель, историк и публицист М. М. Щербатов в сочинении «Разные рассуждения о правлении»[96 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 133–142.] старался по возможности беспристрастно отнестись к различным формам правления: монархическому, аристократическому и демократическому.
М. М. Щербатов подчеркивал, что «никакое сообщество. не может пребывать без некоторых правил и законов. Сие сочинило разные роды правления: монархическое, которое от патриаршего правления начало свое имеет; деспотическое, иль самовластное, введенное мучителями; аристократическое и демократическое, о каких можно мнить, что они произведены неудовольствием вельмож или всего народа, правлением сих деспотов, которые по тому, колико они имели участие в сих переменениях, более или менее участие в правлении взяли».
«Все сии правления (окромя самовластного), – писал М. М. Щербатов, – имеют их полезности и пороки: часто монархия переменяется в самовластие или в ужаснейшее мучительство, аристократия весьма утесняет подлый народ, демократия производит беспорядки и смущения, которые иногда и самого государства погибель приключают. И так можно сказать, что несть ничего совершенного в делах человеческих, но понеже совершенство нам не дано в удел, то будет, по крайней мере, стараться от пороков избежать».
Характеризуя монархическое правление, М. М. Щербатов считал, что «государь – по избранию ли иль по праву рождения на престол бывает возведен – должен не только себя почитать царем народа, который управляем, как отцом, а они себя его должны детьми считать: он есть их покровитель, защитник, судия и проч. И как в правлении каждого рода хотя вышняя власть и в персоне единого отца пребывает, однако и тот в важных делах спрашивает совету у старейших иль мудрейших своих детей, то тем наивяще понеже в монархическом правлении более важных дел случается, и что когда же надлежит сохранить установленные уже законы иль новые установить для благополучия народов: не необходимо ли нужно государю иметь совет, сочиненный из мудрейших и более знания имеющих в делах, людей его народа, которые должны ему представлять то, что может служить счастию государств, и отсоветовать колико возможно в вещах, предосудительных государству и клоняющихся к самовластию».
Аристократическое правление, по мнению М. М. Щербатова, «установилось через некоторые возмущения, сочиненные главными фамилиями, которые, видя, что монархия зачала в самовластие пременяться, выдумали другой род правления, сиречь, такой, в котором власть вверена некоторому числу людей, отличаемых их достоинствами и летами. С первого взгляду, несть ничего прекраснее главностей сего правления: тут мудрейшие люди сочиняют Сенат: не по своенравию одного, но по здравому рассуждению разумнейших мужей государства дела течение свое имеют».
Вместе с тем он подчеркивает, что «если столь мудрые люди, сочиняющие Сенат, также бывают заражены честолюбием и собственною к себе любовию; каждый, хотя и равен в Сенате, однако хотел бы властвовать, и чтобы его голосу предпочтительно пред другими последовали. Хотя дела и решаются по большому числу голосов, однако большее число не всегда лучше бывает. Предпочитая пользы своих родов интересам государства, стараются учинить вечными в их домах достоинства и богатства со исключением других, и утесняя подлый народ, который нигде столь не несчастлив, как под аристократическим правлением».
М. М. Щербатов считал, что те же причины, «которые подали случаи переменить монархию во аристократию, сиречь, мучительство государей вельможам, были причиною установления народного правления, то есть мучительства вельмож подлому народу. Демократическое правление, с первого взгляда, является быть сходственнейшее с естественным законом: понеже быв все рождены от единого отца, не все ли имеют справедливость требовать сию равность состояний, которая (ныне) является изгнанною из сообществ? Но, рассмотря сие, с другой стороны, несть ничего непостояннее сего правления: оно снедает свои недра, разделяяся на разные партии, которые разные смутные поджигают, как корабль на волнующемся море – хотя часто искусством кормщика от потопления избегают, но чаще еще и погибает иногда у самой пристани».
Говоря о самовластии, М. М. Щербатов сомневался в возможности «по справедливости самовластие именем правления именовать, понеже сие есть мучительство, в котором нет иных законов и иных правил, окромя безумных своенравий деспота (самовладетеля). Вместо что в монархии государь есть для народа, в самовластном правлении народ является быть сделан для государя».
Касаясь прав народов в условиях разных правлений, М. М. Щербатов приходит к выводу: «Ничто более действия не имеет над правами человеческими, как воспитание, и как воспитание разнствует по разным родам правления, и так под всяким правлением народ имеет особливые нравы, более иль менее сходные с законами государства. Таким образом, в монархии люди честолюбивы, во аристократии горды и тверды, в демократии смутнолюбивы и увертчивы, в самовластном же правлении подлы и низки».
Ряд конституционных идей высказал А. А. Безбородко (1747–1799) в составленной им в 1799 года «Записке». Он считал, что в России насчитывается три сословия – дворянство, мещанство и крестьянство.
Дворянство и мещанство имеют свои законы, которым и служат Жалованные грамоты 1785 г. Он полагал, что и крестьянство тоже должно иметь свои законы, которые при сохранении крепостного права гарантировали бы неприкосновенность движимого имущества.
Он предлагал избрать в губерниях по два депутата от каждого сословия, с участием которых министр рассматривал бы дела, касающиеся губернии. Собрание этих депутатов от всех губерний должно было рассматривать проекты законов, которые затем подлежали одобрению общим собранием Сената и утверждению царем. Таким образом, собрание депутатов выступало как законосовещательное учреждение, хотя самодержавная власть сохраняла за собой право издавать законы без предварительного обсуждения их палатою.
По мнению А. А. Безбородко, Россия может быть только самодержавным государством, отличающимся от деспотии тем, что самодержец, издавший свой закон, сам первый его чтит и повинуется ему.
Идеи дворянского конституционализма разделял и А. Р. Воронцов (1741–1805). Им был разработан проект реорганизации Сената, изложенный в «Записке неизвестного лица о сенате и государственном устройстве».
По мнению автора «Записки», Сенат должен осуществлять функции «власти, посредствующей между государем и народом». Он наделялся правом представлять императору кандидатов на посты президентов коллегий, губернаторов и т. п.
А. Р. Воронцов предлагал некоторые узаконения сделать коренными – «заимствовать из существующих в Англии. как то Grande Charte и Habeas corpus, соглашать, однако же с нравами и с настоящим нашим состоянием»[97 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 175–177.].
Однако наиболее интересным документом, отражающим политические воззрения А. Р. Воронцова, является «Грамота Российскому народу». Основная задача «Грамоты» заключалась в том, чтобы «подтвердить и возобновить права и преимущества, данные дворянству предыдущими государями».
«Грамота» А. Р. Воронцова воспроизводила некоторые основные положения Habeas corpus act. Она предусматривала право выезда из страны, а также запрещала конфискацию у крестьянина его инвентаря.
Эти идеи дворянских либералов оказали заметное влияние на развитие в России идей конституционализма в XIX в.
Во второй половине XVIII в. в России сформировалось новое течение общественно-политической мысли – просветительство, наиболее яркими представителями которого были С. Е. Десницкий, Д. И. Фонвизин и Н. И. Новиков.
Русский юрист и социолог С. Е. Десницкий был автором одного из наиболее развернутых конституционных проектов текста «Представления о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи»[98 - См.: Там же. С. 110–128.], направленного Екатерине II в 1768 г.
С. Е. Десницкий полагал, что «законы делать, судить по законам и производить суд во исполнение – сии три должности составляют три власти, то есть законодательную, судительную и наказательную власть, от которых властей зависят все почти чиноположения и все главное правление в государстве».
Он указывал, что при учреждении этих властей «тут надобно осторожность иметь, чтоб одна власть не выходила из своего предела в другую и чтоб притом всякая из сиех властей имела своих надзирателей, которых описанию чтоб она была всегда подвержена».
Характеризуя законодательную власть, С. Е. Десницкий утверждал, что «сей власти в Российской империи, кроме монархов, никто в полном значении не может иметь». Вместе с тем он отводил в законодательной власти определенное место и Правительствующему Сенату, действующему по воле монарха.
Сенат должен был, по его мнению, состоять из 600 или 800 персон. Эти люди по соизволению монархав должны были избираться из «земельных владельцев в губерниях и провинциях, сверх сего из купеческих и художественных людей и, наконец, из духовных и училищных мест так, чтоб всякая губерния, провинция и корпусы имели своего в законодательной власти представителя, заступника и ходатая, которому бы своих сограждан соподданных и соседов обстоятельства и жалобы всегда известны были, и через него всему государственному правлению в Сенате на рассмотрение представляемы были».
С. Е. Десницкий считал, что «законодательная власть будет состоять и будет собираема из всей Российской империи в одно место, то есть в столичный город как в свой центр; судительная, напротив того, власть не меньше требует, чтоб распределена была во всей империи…».
Он полагал, что в России «по крайней мере в восьми местах известное число искусных судей безотступно присутствовало, как то: в Риге, в Санкт-Петербурге, в Тобольске, в Новгороде, в Москве, в Казани, в Оренбурге, в Глухове и, если можно, еще в каком-нибудь месте и на границах польских».
«Для скорого отправления дел и для безобидного оных решения, – писал он, – судебная власть во всех вышеупомянутых местах должна состоять из двенадцати человек, в котором числе должен заключаться генерал-адвокат, четыре генерала – судьи криминальные. Прочие семь должны быть генералы – судьи тяжебных и криминальных дел в месте, где совокупно со всеми двенадцать судей составлять будут».
С. Е. Десницкий считал, что «искусство и знанье судьи зависит:
1. От свойственности его рассуждений о том, что добрым и худым слывет в свете. 2. Также его знание несравненно еще больше усугублено может быть из учения премногих примеров судебных дел».
С. Е. Десницкий подчеркивал: «Чтоб судья беспристрастно всякому суд и правду предписывать мог, невзирая ни на кого, то должно его столько не подверженным никаким угрожениям и ни от кого не зависящим сделать, чтоб он за свое правосудие и за строгость своего суда никого не мог опасаться, чего действительнее сделать никак не можно, пока монархи не соблаговолят узаконить, чтоб судья, однажды сделан, по самую смерть судьею и при своей должности пребывал завсегда и чтоб притом ему полная власть дана была судить всякого без изъятия так, что и апелляции на него делать никому б не дозволялось, разве в случае, когда он явно против закона кого осудит. И тогда адвокату или виноватому можно дозволить на судью апелляцию учинить в Правительствующий Сенат, где он произвольному монарха штрафу или наказанию подвержен должен быть».
Говоря о наказательной власти, С. Е. Десницкий полагал, что «для того порядок в обществе требуется узаконить, чтоб имеющие наказательную власть ничего важного отнюдь от себя не предпринимали без осуждения публичного перед судьями».
С. Е. Десницкий считал возможным доверить наказательную власть «воеводам в губерниях и знатнейших только провинциальных городах так, чтоб один воевода не зависел от другого, а зависели они все от самого монарха, который один бы только доставлять их к такому месту самовластен был. Сие указание для того надобно, чтоб великие люди его не могли низвергнуть за неприятную им строгость, учиненную по воеводской должности».
С. Е. Десницкий выделял также гражданскую власть, которая должна быть поручена «таким людям, которые в городе живут и у которых больше дел отправляется в городе. Следовательно, такую власть иметь можно дозволить гражданам, а быть еще купцам и художественным людям».
Анализ проекта позволяет утверждать, что его автор надеялся на реальные ограничения царской власти, которые должны были возникнуть в ходе осуществления предлагаемой им политической реформы.
Вместе с тем его рассуждения о трех властях не являются доказательством того, что С. Е. Десницкий исходил здесь из теории разделения властей. Дело в том, что теория разделения властей, как известно, предполагает разделение всей власти в государстве между несколькими властями. Между тем в проекте Десницкого органы законодательной, судительной и наказательной власти не являются единственными органами, осуществляющими властные полномочия государства. А это означает, что он предполагал, что имеются и другие органы государства, не входящие в состав названных им трех властей и составляющие другие власти. С. Е. Десницкий писал не столько о разделении властей, сколько об обособлении друг от друга органов, осуществляющих законодательные, судебные и некоторые административные функции (наказательная власть).
Другим выдающимся русским просветителем был Н. И. Новиков. В журналах, которые им издавались, и в руководимой им газете «Московские ведомости» Н. И. Новиков излагал свои рассуждения, касающиеся необходимости ограничения власти монарха властью представительного органа и основными законами; критики теории просвещенного абсолютизма; осуждения деспотизма государей; права народа на насильственное свержение тирана. В его публикациях восхвалялась республиканская форма правления.
Конституционные идеи Н. И. Новикова четко отразились, например, в «Прибавлениях к Московским ведомостям» за 1784 г. «Власть давать самим себе законы, налагать подати и брать участие во всех советах об общем благе, – писал он, – суть преимущества, которым наслаждаются граждане демократических областей».
Издания Н. И. Новикова способствовали распространению западных идей, а это благоприятствовало развитию идей конституционализма.
Важное место в истории русского конституционализма занимают идеи Д.И. Фонвизина. В своих «Рассуждениях о непременных государственных законах» он резко критиковал государственный и общественный строй России, указывая, что «народ пресмыкается во мраке глубочайшего невежества, носит безгласно бремя жестокого рабства», а русское верховное правление – «бездушная машина, движимая произволом государя». Он считал, что государство приводится в движение «вседневными и часто друг другу противоречащими указами, но не имеет никакого твердого законоположения», а дворянство «придается всякому подлецу, ограбившему отечество».
Д. И. Фонвизин осуждал также порядки, когда государь отдает нацию на «расхищение извергам, себе возлюбленным». «Кто может – грабит, – писал Д.И. Фонвизин, – кто может – крадет», – а «правосудие превратилось в торжище».
Не исключая насильственного низвержения существующего строя, он подчеркивал: «В таком гибельном положении нация, буде находит средства разорвать свои оковы тем же правом, каким на нее наложены, весьма умно делает, если разрывает. Тут дело ясное»[99 - См.: Фонвизин Д. И. Собр. Соч. Л., 1959. Т. 2. С. 256–264.].
«Конституционные идеи просветителей, – писал Н. С. Грацианский, – существенным образом отличались от идей дворянских либералов. Они не имели сословно-дворянской окраски; власть монарха просветители стремились ограничить в весьма значительной степени, в механизме государства выдвигали на первый план орган народного просветительства. Проекты просветителей могут быть охарактеризованы, на наш взгляд, как проекты установления в России конституционной монархии»[100 - История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. С. 258.].
Исключительно важную роль в развитии идеи демократии в России сыграли конституционные идеи и проекты А. Н. Радищева.
В своей работе «Опыт о законодательстве» (1782–1790)[101 - Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 143–164.] А. Н. Радищев рассматривал государство как «великую махину», целью которой является блаженство граждан. Он считал, что чем народ имеет нравы непорочнее, проще, совершеннее, тем меньше его нужда в законах, которые нужны для восстановления «рушившегося порядка».
«Цель закона, – писал А. Н. Радищев, – состоит в том, чтобы права были непорочны, вера чиста и действительна, чтобы природная вольность была не нарушима, елико то дозволить может общее благо, чтобы имения были разделены справедливо и граждане не могли б опасаться злобы и неправосудия; словом, чтобы каждый столько был благополучен, сколько то дозволит существо и совершенство целого государства».
А. Н. Радищев полагал, что, если народ желает получить «великие выгоды», он должен избрать мудрых и знающих людей, которым он мог бы доверить управление государством.
Затрагивая вопрос о законах в разных государствах, А. Н. Радищев приводит в пример Англию, которая прославилась своим законодательством, стремящимся к сохранению естественных прав человека, «коих стечение составляет естественную его свободу».
А. Н. Радищев считал, что человек, появившись на свет, равен во всем другому человеку. Первое его стремление или естественная обязанность – иметь свое пропитание и сохранение. Первое его право – использование вещей, необходимых для удовлетворения его нужд. «Сие дано нам природой право, – писал он, – никогда истребиться не может, потому что основано на необходимой нужде. Если забудем его на мгновение, то разрушение наше есть неизбежно. Сие основание закона естественного».
А. Н. Радищев подчеркивал, что закон положительный не истребляет, не должен истреблять и не в состоянии всегда истреблять закон естественный. «Собрание граждан, – указывал А. Н. Радищев, – именуется народом, соборная народа власть есть власть первоначальная, а потому власть высшая, единая, состав общества основать или разрушить могущая».
А. Н. Радищев указывал, что использование самим народом своей власти в небольшом обществе затруднительно, а в большом невозможно. Использование своей власти народ вверяет одному или многим с разными преимуществами или пределами для общей пользы. Плохое использование народной власти является величайшим преступлением, но судить об этом может только народ в «соборном своем лице».
А. Н. Радищев считал, что исполнитель народной власти издает законы. Закон является предметом высшей власти для следования только ему, поскольку «соборному деянию народа власть народом постановленная, хотя всего превыше, не может назначить ни пути, ни предела». Предписание же закона положительного не должно быть ни чем иным, как употреблением прав естественных.
Право относится или к самому человеку (право личное) или к вещам (право вещественное). Закон разделяет лица на «естественные и узаконенные». Естественные суть те, коих природа сама ознаменовала единственность. Узаконеные суть те, коих единственность определяется законом или учреждением частным (монастырь, воспитательный дом и др.). В связи с этим А. Н. Радищев разделял права на единственные и относительные. Под единственными он понимал права, которые принадлежат «собственно и особо каждому человеку, в единственном его положении, без всякого отношения». Относительными он считал такие права, которые человек имеет как член общества.
А. Н. Радищев подчеркивал, что единственные права все люди имеют от природы, а закон определяет только доступное их использование.
К правам единственным он относил «сохранность личную», «личную вольность», которые берут свое начало в естественном положении человека, а также собственность, «которая первым положительным законом почесться может».
«Сохранность личную» он видел «в невозбранном употреблении своей жизни, здоровья, членов и доброго своего имени», а «вольность личную» – в равенстве всех граждан в том, что никто без суда не может быть наказан, а также в том, что арестованный и не допрошенный три дня должен быть передан суду по его требованию».
Равенство граждан А. Н. Радищев рассматривал как равную зависимость всех от закона, т. е. все чины в государстве должны свои деяния осуществлять по предписанию закона, а совершивший преступление не может избавиться от определенного законом наказания иначе как по воле законодательной власти.
Равенство граждан он видел также и в том, что никто в государстве не может поступать самоуправно, закон защищает всех и каждого, и никто без суда не может быть наказан, каждый судится с равными себе гражданами.
Право собственности А. Н. Радищев усматривал «в невозбранном и полезном употреблении своего имения». Он считал, что собственность не теряется никогда.
А. Н. Радищев полагал, что в России имеются два главных члена общества: государь и народ.
Характеризуя государя, А. Н. Радищев указывал, что он является самодержавным, заключающим в себе законодательную, судейскую и исполнительную власть, т. е. источником всякой государственной и гражданской власти. Однако из всего этого не следует, что государь может все делать по своему произволу. Он должен творить в общую пользу, поскольку основанием самодержавного правления является не то, чтобы у людей отнять «естественную вольность», а то, чтобы «действия их направить к получению большего ото всех добра». Поэтому не государь, а закон может у гражданина отнять «имение, честь, вольность или жизнь».
Говоря о правах государя, А. Н. Радищев отмечал, что они относятся к законодательной, судейской или к исполнительной власти. В использовании законодательной власти воля государя в России ничем не ограничена. Единственное возможное ограничение законодательной власти государя А. Н. Радищев видел в ситуации, когда государь захочет приказать или запретить невозможное.
Как первый судья государь отменяет решения всех присутственных мест и «приемлет приносимые в неправильном решении жалобы, но только тогда, когда дело все суды прошло постепенно».
Как исполнитель закона государь «печется о благоустройстве внутреннем и внешнем».
Характеризуя обязанности государя, А. Н. Радищев указывал, что поскольку государь соединяет в себе все власти, то его обязанность сводится к учреждению законов, «стремящихся единственно ко благу общему и частному», а также к тому, «чтобы суд был по законам» и «чтобы законы не оставались без исполнения». Таким образом, отмечал он, обязанности государя столь же велики, как и его власть.
А. Н. Радищев считал, что народ состоит из родившихся гражданами, из сделавшихся гражданами и из «чужестранных» и разделяется на три главных состояния, из которых каждое имеет особое положение, относящееся к его сану. Он различал следующие состояния: духовенство, воинство и гражданство, которое в свою очередь разделяется на многие состояния людей (дворянство, купечество и т. д.).
Касаясь права собственности, А. Н. Радищев отмечал, что право собственности простирается на все вещи, «которые могут быть во владении». Речь идет о недвижимом и движимом имуществе.
В своих трудах А. Н. Радищев последовательно защищал принципы народного суверенитета и разделения властей, уделял большое внимание вопросу о правах граждан и способах их обеспечения.
Большой интерес представляют и конституционные взгляды Ф. В. Кречетова. Его литературное наследство весьма значительно: имеется около 50 неопубликованных его произведений, в которых он неоднократно обращался к проблемам конституции, вопросам об учредительном собрании, об организации высших органов государства после свержения самодержавия, о правах граждан и условиях их осуществления. Одной из центральных его идей была идея общественного договора.
По словам Г. В. Плеханова, взгляды Ф. В. Кречетова «представляли собой смесь передовых идей французской философии с более или менее оригинально истолкованным христианским учением»[102 - См.: Плеханов Г. В. Соч. М. Л., 1925. Т. 22. С. 235.].
Появление конституционно-демократических идей в России относится к XVIII в. Они содействовали духовному пробуждению России, являясь важным этапом в формировании прогрессивных традиций политической мысли в стране.
Борьба за политическую свободу и представительство продолжалась в России и в XIX, и в начале XX в.
Для России первой четверти XIX в. характерен монархический или правительственный конституционализм. Он получил свое воплощение в рассуждениях действовавшего в 1801–1803 гг. «Негласного комитета» (Н. Н. Новосильцев, А. А. Чарторыжский, П. А. Строганов, В. П. Кочубей и др.), затем в конституционных проектах М. М. Сперанского 1809 года и наконец в Уставной грамоте Российской империи 1820 года.
В сентябре 1797 г., когда Александр I был еще наследником, он заявил о своем намерении ввести в России конституционные учреждения. В письме к своему бывшему воспитателю Д. Лагарну Александр I сообщал, что направит к нему П. Н. Новосильцева «с исключительной целью – спросить ваших советов и указаний в деле чрезвычайной важности – об обеспечении блага России при условии введения в ней свободной конституции (constitution libre)».
Александр I писал, что его отец по вступлении на престол захотел преобразовать все решительно. «Его первые шаги, – отмечал он, – были блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу перевернулось вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без того в слишком сильной степени, лишь увеличился еще более».
Александр I отмечал, что благосостояние государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только неограниченная власть, которая все творит шиворот-навыворот. «Мне думалось, – писал Александр I, – что если когда-либо придет и мой черед царствовать, то вместо добровольного изгнания себя, я сделаю несравненно лучше, посвятив себя задаче даровать стране свободу и тем не допустить ее сделаться в будущем игрушкою в руках каких-либо безумцев». Он полагал, что это было бы лучшим образом революции, так как она была бы произведена законною властью, которая перестала бы существовать, как только конституция была бы закончена, и нация избрала бы своих представителей.
Александр I писал, что, когда придет его черед, «тогда нужно будет стараться, само собою регулируя постоянно, образовать народное представительство, которое, должным образом руководимое, составило бы свободную конституцию (constitution libre), после чего моя власть совершенно прекратилась бы и я, если провидение благословит нашу работу, удалился бы в какой-нибудь уголок и жил бы там счастливый и довольный, видя процветание своего отечества и наслаждаясь им»[103 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 166–169.].
Впоследствии либерализм Александра I, который в литературе характеризуется как показной, нашел свое выражение в рассуждениях Негласного комитета насчет желательности увенчания здания реформированных учреждений «конституцией», «соответствующей истинному духу нации», а также в документах, подготовленных рядом других лиц.
Так, Г. Р. Державин в своей записке «О правах, преимуществах и существенной должности сената» (1801) указывал: «Никакое политическое тело без властей или сил, ему потребных, сохраняться и управляться порядочно не может; что к существованию его необходимы: власть законодательная, власть судебная, власть исполнительная и власть оберегательная…»
Вместе с тем он подчеркивал, что в самодержавном правлении все эти власти предполагаются в едином лице государя, который «один исправить всего не может», а следовательно, нужно, чтобы «всякие из упомянутых властей были монарху орудиями», поскольку без тесного союза монарха со своими властями «ни мудрых законов, ни скорого исполнения, ни верного правосудия, ни надежной безопасности и даже собственно самого государя быть не может».
Г. Р. Державин считал необходимым разделить в Сенате названные им власти[104 - См.: Там же. С. 166–174.].
В. Ф. Малиновский в своем размышлении «О преобразовании государственного устройства России» (1803)[105 - Там же. С. 178–182.] считал необходимым собрать депутатов «для соображения недостатков и злоупотреблений всей империи, для советования о пособлении оным и для составления надежного правления и сообразных тому непременных законов». Он подчеркивал, что собрание депутатов – «одно верное средство пособлению всех зол и недостатков. Оно положит верное основание общему благоденствию. Оно: 1) не опасно; 2) законно; 3) необходимо нужно».
В. Ф. Малиновский подчеркивал, что закон является изъявлением общей воли, «и, чтоб новое законодательство не составлено было подобно старому уложению для одних рабов, надлежит всемерно пригласить все государство к соучастию в создании его благоденствия; и тогда будут законы действия, благоразумия, справедливости и порядка». Он подчеркивал, что депутаты «не помешают всей работе, но неутолимо размышляя облегчатся общим советыванием».
В. Ф. Малиновский указывал, что законоположение для народа «должно всегда сообразовываться нравственности его»: чтобы познать точно народ, рассеянный по великому пространству России, и определить его нравственность в настоящее время, надлежит его видеть и слышать в собрании своих полномочных».
В 1703 г. М. М. Сперанский по поручению Александра I составил «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России»[106 - См.: План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 121–229.]. В этом документе выделяется слово «конституция» в смысле «государственный закон». Так, правила: «Без суда никто да не накажется» и «Всякий гражданин должен платить подати по своему состоянию» – суть «законы государственные, конституционные». В других случаях под «конституцией» понимается государственное устройство и сущность государства.
В 1809 г. М. М. Сперанский подготовил «Введение к уложению государственных законов» – или «План всеобщего государственного преобразования».
В своем проекте Уложения государственных законов Российской империи М. М. Сперанский утверждал, что державная власть в России соединяет в себе силу законодательную, судную и исполнительную и приводит их в действие посредством государственных сословий, для этого установленных.
К числу этих сословий он относил Государственный Совет, соединяющий все государственные силы; Государственную думу как законодательный орган; Сенат как судебный орган; министерство в качестве органа управления. Он считал, что каждое из этих «сословий» должно иметь свои органические законы. «Державная власть во всем ее пространстве, – писал он, – заключается в особе императора»[107 - См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1966. С. 222–225.].
М. М. Сперанский подчеркивал, что никакой новый закон не может быть издан без ведения Думы. Установление новых податей, налогов и повинностей осуществляется в Думе. Закон, принятый Думой, вносится на высочайшее утверждение. Закон, признанный большинством голосов неудобным, отвергается. Для подробного рассмотрения проектов законов Дума избирает из своих членов комиссии.
М. М. Сперанский предполагал образование законодательных органов и в губерниях. Он предлагал думы волостные составлять из всех владельцев недвижимой собственности и из старейшин казенных волостей. На эти думы возлагались, в частности, выбор депутатов в думу окружную, а также выбор судей в волостные суды. Таким образом, окружные думы составлять из числа депутатов, избранных от волостных дум.
На окружные думы возлагался, в частности, выбор депутатов в губернскую думу, выбор судей в окружной суд. На губернские думы возлагались выборы депутатов в Государственную думу, а также выборы в губернские суды.
«Волостные думы, – писал М. М. Сперанский, – представляют первую, так сказать, стихию законодательного порядка, который, возникая в волостях, постепенно восходит трехгодичными выборами депутатов и образует Государственную думу»[108 - См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1966. С. 225–231.].
В своей работе «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам» М. М. Сперанский подчеркивал необходимость «определить разум коренных государственных законов, то есть начертать план Конституции», который включал бы права державной власти, права престола и его наследства; образ составления законов, их силу и действие; права подданных, а также ограничения законов, т. е. устройство тех органов, которыми закон составляется и исполняется[109 - Там же. С. 236–237.].
М. М. Сперанский подчеркивал: «Конституции во всех почти государствах устрояемы были в разные времена, отрывками, и по большей части среди жестоких политических превращений. Российская конституция должна будет бытием своим не воспалению страстей и крайности обстоятельств, но благодетельному вдохновению верховной власти, которая, устроив политическое бытие своего народа, может и имеет все способы дать ему самые правильные формы»[110 - План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 15.].
Главная идея М. М. Сперанского сводилась к тому, чтобы создать в России народное представительство и установить выборное начало в местном управлении.
Проект М. М. Сперанского был одобрен императором Александром I. Однако решено было ввести его по частям, начав с Государственного Совета, заседания которого были открыты 1 января 1810 г. Однако другие идеи Сперанского воплощены в жизнь не были, поскольку Александр I усмотрел во всех этих проектах в конечном счете подкоп под самодержавие.
Вместе с тем Александр I, выступая на заседании польского Сейна в Варшаве 15 марта 1818 г., заявил о своем намерении ввести в России «законно-свободные учреждения», т. е. установить в ней конституционный образ правления. По приказу императора уже летом 1818 г. сенатором Н. Н. Новосильцевым была написана «Государственная уставная грамота Российской империи»[111 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 230–256.]. В ее составлении участвовали А. Деман – французский юрист – и князь П. А. Вяземский.
В проекте не ставится под сомнение основной закон Российской империи о существе самодержавной власти. Государь объявлялся единственным источником всех властей в империи: гражданских, политических, законодательных и военных. Он управляет исполнительной властью во всем ее многообразии. «Каждое начальство – исполнительное, управительное и судебное, – указывалось в Уставной грамоте, – им одним постановляется». Особа государя объявлялась священной и неприкосновенной.
Вместе с тем определялся правовой порядок действий самодержавной власти, а российскому народу предоставлялось право иметь народное представительство в виде Государственной думы (Сейма), составляемой из государя и двух палат. Первую – высшую – палату образовывал Сенат, а вторую – посольскую палату – земские послы и депутаты окружных, городских обществ.
Государственный сейм (Государственная дума) разделялся на частные сеймы (думы) наместнических областей, созываемые каждые три года, и на общую Государственную думу, или сейм, созываемый каждые пять лет.
Законодательная власть заключалась в особе государя при содействии двух палат Государственного сейма.
Сеймы наместнических областей должны были составляться из государя и двух палат. Первая под именем высшей палаты должна была образовываться из одного департамента Сената, находящегося в главном местопребывании наместнического начальства. Вторая под именем земской посольской палаты должна была составляться из двух третей избранного в области наместничества числа послов и депутатов, утвержденных государем.
Общий Государственный сейм должен был составляться из государя и двух палат. Первую под именем высшей палаты образовывал сенатский департамент, находяйщийся в одной из двух столиц, с присоединением к нему только на время сейма и по назначению государя определенного числа сенаторов из других департаментов. Вторая палата под названием палаты земских послов составлялась по назначению государя из половины послов и депутатов в каждой наместнической области – посольскою палатою из числа своих представлений.
В Уставной грамоте устанавливалось, что дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляли дворянские собрания (сеймики), на которых избирались три земских посла.
Городские общества собирались каждые три года для проведения выборов трех депутатов сейма и сообщения губернатору о своих нуждах.
В Уставной грамоте указывалось, что суды и лица, носящие звание судей, при отправлении возложенных на них обязанностей действуют по законам и независимо от всякой власти.
Суды должны были состоять из судей, определенных государем, а также из судей, избранных в соответствии с существующими по этому вопросу особыми постановлениями.
Уставная грамота предусматривала учреждение Верховного Государственного Суда, который состоял из председателя, сенаторов и других особ, назначаемых императором. При Верховном Суде состоял Генеральный прокурор в качестве государственного обвинителя.
В каждом наместничестве в месте пребывания наместнического совета должен был учреждаться верховный суд наместнической области, состоящий из определенного числа сенаторов, назначенных государем для заседания в нем по очереди, а также из непременных судей, поступающих в него из председателей апелляционных судов.
Наблюдение за точным исполнением законов, а также предотвращение всяких злоупотреблений в судах возлагалось на верховные суды и Министерство юстиции.
Уставной грамотой предусматривалось создание апелляционных судов по уголовным и гражданским делам; надворных судов в столицах; судов первой инстанции по делам уголовным и гражданским (уездные суды и городовые магистраты); коммерческих, совестных и мировых судов, а также других судов, в которых окажется необходимость.
Носителем исполнительной власти выступал Государственный Совет, в который входили министры, члены Государственного Совета, государственные докладчики (статс-секретари) и «особы, коих угодно будет его императорскому величеству в него призвать».
Государственная уставная грамота Российской империи стала несомненной вехой в истории русского правительственного демократизма. Она явилась очевидным свидетельством высокого уровня русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. В нем нашли отражение государственно-правовые идеи, выработанные как в самой России, так и в Западной Европе.
Уставная грамота свидетельствовала о том, что в стране все было готово для «дарования» царем конституции. Однако смерть Александра I помешала дать обещанные им «коренные законы России».
При императоре Николае I (1825–1855) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, хотя идеи об ограничении самодержавия продолжали разрабатываться.
Выдающийся вклад в развитие этих идей в России внесли декабристы.
П. И. Пестель с 1821 г. готовил проект социально-экономических и политических преобразований в России, известный под названием «Русская правда, или Заповедная государственная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного верховного правления». «Русская правда» была принята в качестве политической программы Южного общества. Из десяти намечавшихся глав «Русской правды» известны только пять[112 - См.: Пестель П. И. Русская правда. Восстание декабристов. Документы. М., 1958, Т. 7. С. 112–215.].
«Русская правда» была наиболее выдающимся документом конституционного творчества декабристов. Согласно этому проекту в будущей Российской республике верховная власть должна была принадлежать свободному народу. В документе говорилось, что государство состоит из правительства и народа. Народ есть совокупность всех тех людей, которые принадлежат к одному и тому же государству и составляют гражданское общество, имеющее целью своего существования возможное благоденствие всех и каждого. «.Правительство, – говорилось в документе, – существует для Блага Народа и не имеет другого основания своему Бытию и Образованию, как только Благо Народное; между тем как Народ существует для собственного своего Блага и для Выполнения воли Всевышнего, призвавшего Людей на сей земле прославить его Имя, быть добродетельными и счастливыми. Сей Закон Божий постановлен для всех Людей в равной мере и, следовательно, все имеют равное право на его исполнение. А по сему Народ Российский не есть принадлежность или Собственность какого-либо лица или Семейства. Напротив того, Правительство есть принадлежность Народа и оно учреждено для Блага Народного, а не Народ существует для Блага Правительства».
П. И. Пестель считал, что народу должны принадлежать свобода занятий, свобода печати и вероисповедования. Никто из граждан не должен быть лишен свободы «иначе как законным образом и законным порядком», под страхом «строжайшей ответственности».
П. И. Пестель указывал, что взятие под стражу допустимо только на основании надлежащего письменного предписания с указанием причины. Никто не может войти в дом человека без его согласия.
П. И. Пестель утверждал, что подлежит отмене сословный строй. Отменяются преимущества дворян (обладание крепостными, освобождение от податей, телесного наказания, рекрутского набора и др.).
Он считал, что весь российский народ составляет одно сословие – гражданское. В соответствии с этим должен быть введен равный для всех гласный суд присяжных, должны быть упразднены чрезвычайные суды. За содержание печатного произведения автор мог привлекаться к ответственности только по суду.
П. И. Пестель считал, что если какое-либо правительственное учреждение, не имеющее права составления законов, тем не менее издает «законодательное изречение или определение», то граждане обязаны оказать ему неповиновение «совокупными силами» и действие их всячески останавливать «до разрешения верховной власти».
В другом документе П. И. Пестеля, дополняющем «Русскую правду», – «Конституция – государственный завет» – автор предлагал административно-территориальное деление России, которая должна была разделиться на области и уезды. Каждая область состояла из губерний или округов; губернии состояли из уездов; уезды – из волостей.
П. И. Пестель предлагал признать русскими все народы, населяющие Российское государство, которые должны были отказаться от своих названий и составить один народ.
Касаясь устройства верховной власти, П. И. Пестель отвергал равновесие властей, но принимал правило определительности круга действия. Верховная власть разделялась им на законодательную и верховно-исполнительную. Первая из них поручалась Народному вече, а вторая – державной Думе. Кроме того, предлагалась еще и блюстительная власть, обеспечивающая нахождение двух других в определенных для них пределах. Она поручалась Верховному собору.
Народное вече предлагалось формировать из народных представителей, избираемых народом на пять лет. Каждый год одна пятая часть вече должна была обновляться.
В период между сессиями веча действовала временная комиссия. Вече не могло быть распущено. Оно являлось единственным законодательным органом государства. Издаваемые им законы подразделялись на «заветные» и «все прочие». Первые должны были обнародоваться, предлагаясь на суждение всей России. Вече объявляло войну и заключало мир.
Державная дума, состоящая из пяти членов и избираемая народом на пять лет, должны была стоять во главе всех министерств и правительственных мест, которые должны были действовать с разрешения Думы и во исполнение ее приказаний. В документе указывалось, что Дума «ведет войну и проводит переговоры», но не может объявить войну и заключать мир.
Верховный собор должен был состоять из 120 членов («бояр»), назначаемых пожизненно. В документе устанавливалось, что Народное вече «препровождает к нему на утверждение свои законы. Собор не рассуждает о сущности предметов, но смотрит на одни формы, дабы во всем соблюсти законное; после сего утверждения получает закон свою действительную силу». Собор назначает из своих членов по одному генерал-прокурору в каждое министерство и по одному генерал-губернатору в каждую область. Эти должностные лица должны были надзирать за законностью действий министерств и областных правлений.
Главная идея П. И. Пестеля была в том, что предлагаемый им республиканский строй должен быть введен посредством диктатуры временного правительства («временного верховного правления»), первейшим делом которого будет отмена крепостного права.
Временное правительство должны было определить структуру центральных органов страны, назначить министров и т. д. Свои задачи оно должно было решить за восемь-десять лет, после чего сойти со сцены.
Другой декабрист – Н. М. Муравьев сначала был приверженцем республики, однако позднее, под впечатлением разгрома революционных сил на Западе и усиления реакции в России, занял более умеренные позиции, отразившиеся в разработанном им в 1822–1825 гг. конституционном проекте будущего Российского государства[113 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 384–410.].
Проект состоял из 13 глав, первая из которых – «О народе Русском и Правлении» – устанавливала, что русской народ, «свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства». В проекте установлено, что источником верховной власти является народ, «которому принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя».
В главе второй «О гражданах» указывалось, что гражданство есть право участвовать в общественном управлении: «посредственно, т. е. выбором чиновников или избирателей; непосредственно, т. е. быть самому избираемым в какое-либо общественное звание по законодательной, исполнительной или судебной власти». Гражданами являются те жители Российской империи, которые пользуются вышеупомянутыми правами.
В третьей главе «О состоянии, личных правах и обязанностях Русских» указывалось, что все русские равны перед законом. В ней говорилось о том, что крепостное состояние и рабство отменяются, и раб, «прикоснувшийся земле Русской, становится свободным».
Всякому предоставлялось право излагать свои мысли и чувства «невозбранно и сообщать их посредством печати своим соотечественникам. Всякий имел право заниматься тем промыслом, который ему покажется выгоднейшим. Всякое уголовное дело производится с присяжными.
В проекте указывалось, что никто не может быть наказан иначе «как в силу закона, обнародованного до преступления и правильно, законным образом приведенного в исполнение».
Право собственности объявлялось священным и неприкосновенным. Граждане получали право «составлять всякого рода общества и товарищества, не испрашивая о том ни у кого позволения, ни утверждения: лишь только б действия оных не были противозаконными». Они имели право обращаться со своими жалобами и желаньями к Народному вечу, к императору и к правительствующим сословиям держав.
Проект обязывал каждого «носить общественные повинности, повиноваться законам и властям Отечества и явиться на защиту Родины, когда востребует того закон».
В главе четвертой «О России» определялось государственное устройство России, которая должна была быть разделена на 13 держав, 2 области и 568 уездов или поветов.
В пятой главе «О внутреннем устройстве волостном и уездном или поветовом» говорилось о том, что в каждом уезде граждане, имеющие недвижимую собственность, выбирают тысяцкого на один год.
Обыватели каждой волости избирают на год или более волостного старейшину. Волостные старейшины должны были находиться «под особенным начальством тысяцких».
В главе шестой «О Народном вече» говорилось о том, что Народное вече, состоящее из верховной думы и палаты народных представителей, облечено «всею законодательной властию».
В соответствии с главой седьмой палата представителей должна была быть составлена из членов, избранных на два года гражданами держав. Всего избирались 450 представителей.
В восьмой главе «О думе Верховной» указывалось, что Верховная дума состоит из трех граждан от каждой державы, двух граждан от Московской области и одного от Донской области (всего 42 члена). Члены Верховной думы «набираются правительственными сословиями держав и областей, т. е. обеими соединенными в одно место палатами выборных и державными думами».
Верховной думе принадлежало право отправлять суд над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками империи, обвиненными народными представителями. Дума участвовала вместе с императором в заключении мира, в назначении судей Верховного Суда, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр и т. д.
Девятая глава «О власти, преимуществах Народного веча и составлении законов» указывала, что «Народное вече собирается, по крайней мере, раз в год. Оно имеет власть постановлять и отменять законы «судные и исполнительные», объявлять военное положение, проводить амнистию, объявлять войну, устанавливать налоги, утверждать бюджет и т. д.
В главе десятой «О Верховной исполнительной власти» говорилось об императоре, временном правителе и главах приказов.
Император объявлялся верховным чиновником Российского Правительства. Он соединял в себе всю исполнительную власть, имел право «останавливать действие законодательной власти» и принуждать ее «ко вторичному рассмотрению закона».
Император объявлялся Верховным Начальником сухопутной и морской силы и т. д.
В главе указывалось, что все «гражданские чиновники, главы приказов, правители временные и проч. могут быть лишены своих должностей, если вследствие обвинения палатою представителей уличены будут Думою в измене, расхищении общественной казны или сделали еще какие-либо преступления и, наконец, окажутся неспособными».
В одиннадцатой главе «О внутренних властях и о правительствах держав» говорилось о том, что правительство каждой державы состоит из трех отдельных независимых друг от друга властей, «но содействующих к одной цели, а именно правительствующей, исполнительной и судной».
Глава двенадцатая была посвящена правительствующей власти держав. В ней правительствующая власть каждой державы поручалась правительствующему собранию, состоящему из палаты выборных и из Думы.
Палаты выборных должны были состоять из членов, избранных гражданами на один год. Дума составлялась из членов, избранных на четыре года теми же избирателями, которые должны были избирать членов палаты выборных.
Правительствующее собрание имело право издавать постановления, касающиеся внутреннего управления держав; устанавливать административное деление края, более сообразное с нуждами и средствами жителей; устанавливать порядок выбора народных представителей; учреждать налоги, необходимые для организации управления державой; организовывать всякого рода общественные заведения, учебные учреждения, школы и проч.; содержать и приводить в порядок средства сообщения и т. д.
В тринадцатой главе «О исполнительной власти держав» устанавливалось, что исполнительная власть каждой державы поручается державному правителю, его наместнику и совету. Правители должны были избираться Народным вече каждые три года.
Все гражданские чиновники могли быть лишены своих должностей, «если вследствие обвинения палатою выборных будут уличены Думою и осуждены за измену, расхищение общественных денег, другие какие-либо преступления или порочное поведение».
Несомненным достоинством проекта Муравьева было требование упразднения феодально-крепостнических порядков, в том числе сословных привилегий и ограничений, ликвидации старого суда, военных поселений и рекрутчины.
Проект Н. М. Муравьева не получил одобрения Северного общества декабристов и остался только его личным мнением по затронутым в нем вопросам.
Современником декабристов был Т. Г. Бок, составивший конституционный проект, направленный Александру I[114 - См.: Материалы для истории царствования императора Николая Павловича. Лейпциг, 1880. С. 115–125.]. «Ввести конституционный образ правления» предлагали братья Критские и члены их кружка[115 - См.: Там же.], кружок Н. П. Сунгурова, действовавший в Московском университете[116 - См.: Дьяков В. А. Освободительное движение в России, 1825–1861 гг. М., 1979. С. 96.], члены студенческого кружка Я. И. Костянецкого[117 - См.: Костянецкий Я. И. Воспоминания из моей студенческой жизни // Русский архив. 1887.], участники революционного кружка М. В. Буташевича-Петрашевского[118 - См.: Философия и общественно-политические произведения петрашевцев. М., 1953.].
После разгрома декабристов в результате последовавшей за этим внутренней политики Николая I (1825–1855) конституционное движение в русском обществе было надолго подавлено, и русское общество уже не могло толкать правительство на путь конституционных уступок, к которым Николай I был менее всего склонен.
После поражения России в Крымской войне, показавшей, что она не может больше сохранять существовавший строй, началась эпоха великих реформ императора Александра II (1855–1881). Эти реформы коснулись лишь отдельных сторон российского общественного строя, однако они имели решающее значение для определения характера всей нашей государственности.
В конце 50-х гг. и в первой половине 60-х гг. в русском обществе снова проснулись очевидные конституционные стремления. Они имели два основных источника: либеральный и реакционный.
Либералы считали, что после упразднения крепостного права и проведения земельной и судебной реформ возрождение России не может остановиться на полпути, сохраняя самодержавную власть.
Реакционеры тоже желали конституции, но строго аристократической, поскольку самодержавие пошло против них, ущемило их материально, лишило их и людей, и земли, они решили, что надо обезопасить себя от самодержавия и вознаградить себя за отнятое у них экономическое и политическое значение.
Оба эти направления выражались как в записках, обращенных к публике, так и в адресах, подносимых императору, который находил их «ни с чем не сообразными и до крайности дерзкими».
Например, 13 февраля 1862 г. был принят собравший 112 подписей адрес тверского дворянства, которым дворянство отказывалось от всех своих сословных привилегий и просило созвать выборных от всего народа без различия сословий.
11 января 1865 г. Московским дворянским собранием был принят адрес, который произвел особое впечатление главным образом тем, что он исходил от дворянства, пользовавшегося наибольшим престижем. Москвичи под влиянием реакционной аристократической партии писали: «Довершите же, Государь, основанное Вами государственное здание собранием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству»[119 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 182.].
Продолжалось развитие конституционных идей в печати.
Так, идея о безусловной необходимости установления в стране политических свобод, а также конституционного образа правления с последующим переходом к демократической республике развивалась Н. А. Серно-Соловьевичем[120 - См.: Революционная ситуация в России в 1859–1861 гг. М., 1953. С. 348.].
Его перу принадлежит проект конституции, названный им «Проект уложения императора Александра II». В нем, в частности, предусматривалась передача всей законодательной власти собранию представителей всех сословий.
А. И. Герцен, который сперва полностью отрицал применимость к России парламентских форм, в 1867–1868 гг. рассматривал парламентаризм как исторически закономерный этап, который пройдет и Россия[121 - См.: Рудницкая Е. Л. Французский «Kolokol» А. И. Герцена и О. И. Огарева // Вопросы истории. 1981. № 7. С. 22–23.]. Он полагал, что «каково бы ни было первое Учредительное собрание, первый парламент, – мы получим свободу слова, обсуждения и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться вперед»[122 - См.: Герцен А. И. Собр. соч. Т. 20. Кн. 1. С. 79.].
В 1859 г. Н. И. Огарев разработал контуры будущей русской конституции, в основе которой лежали общинная собственность на землю, а также самоуправляющиеся общины и волости. Он считал, что самоуправление должно сосредоточивать в себе «законодательно-судебную и от нее зависящую исполнительную власть»[123 - См.: Рудницкая Е. Л. Огарев в русском революционном движении. М., 1969. С. 158–159.].
Сторонником республики был и Н. Г. Чернышевский, который полагал, что политические свободы являются важным приобретением для народа. Он подчеркивал, что конституционная монархия все же лучше, чем абсолютная, а республика – еще более передовая форма правления[124 - См.: Чернышевский Н. Г. Полн. собр. соч. М., 1949. Т. VI. С. 418.].
За республику высказывался и Н. А. Добролюбов, который был сторонником такой республики, где в решении вопросов жизни государства будет участвовать большинство населения[125 - См.: Кружиков В. С. Н. А. Добролюбов: Жизнь. Деятельность. Мировоззрение. М., 1976. С. 173.].
В 1863 г. статс-секретарем П. А. Валуевым была подготовлена и подана Александру II записка, в которой для предупреждения брожения внутри России и для предотвращения вмешательства европейских держав в защиту Польши рекомендовал произвести реформу в высшем государственном управлении страны, но такую, которая оставила бы незатронутыми прерогативы верховной власти[126 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 412–420.].
П. А. Валуев считал необходимым предоставить разным сословиям некоторую долю участия в делах законодательства или общего государственного управления. «Мысль о некотором участии в делах законодательства и общего государственного хозяйства, – подчеркивал Валуев, – не заключает в себе посягательства на Верховные права Самодержавной власти.»
П. А. Валуев предлагал «призвать» в Государственный Совет для совещательного участия при обсуждении подведомственных ему дел «известное число представителей дворянского и городских сословий и нескольких членов высшего православного духовенства».
П. А. Валуев указывал, что при введении в действие земско-хозяйственных учреждений «настанет потребность в противодействии тем стремлениям к провинциальному сепаратизму, которые уже обнаружились в некоторых частях Империи. Это противодействие может быть оказываемо с надлежащим успехом только центральным учреждением, в котором частные интересы разных местностей были бы сопоставлены, в лице их представителей с интересами других местностей и которое само в себе изображало бы единство Государства и охраняло его всецелость».
П. А. Валуев полагал, что призываемые в Государственный Совет представители земства должны быть «выборными от местных земских учреждений».
П. А. Валуев подчеркивал, что коренные начала, на основании которых могло бы быть допущено участие представителей разных сословий в делах общего государственного управления, должны сводиться к следующему:
1. Такое участие должно быть только совещательным.
2. Собрание представителей должно быть приурочено к Государственному Совету, поскольку и он имеет только совещательное участие в разрешении подведомственных ему дел.
3. Участие сословных или земских представителей охватывает вопросы законодательства и распространяется на главные вопросы государственного хозяйства (бюджет, новые налоги и т. п.).
4. Представители земства или сословий призываются из всех частей империи, кроме Царства Польского и Великого Княжества Финляндского.
5. В тех частях империи, где должны быть введены в действие земско-хозяйственные учреждения, представители избираются местными земскими собраниями. В других областях для их выбора устанавливаются особые правила.
6. Призыв представителей в Государственный Совет должен быть совершен не раньше, чем будут ведены в действие новые земско-хозяйственные учреждения.
7. Число представителей должно быть по возможности ограничено. Нет необходимости в отдельных представителях от городов. (Может быть установлено известное соотношение между выборными от уездов и от городов.)
8. Исключение может быть сделано для столиц и для значительных торговых или губернских городов (Одесса, Рига, Киев).
9. Представители не должны получать никакого денежного вознаграждения от казны.
10. Их участие в делах Государственного Совета ограничивается в течение каждого года определенным сроком. В соответствии с этим распределяются дела Совета на два разряда: дела, которые могут обсуждаться только при участии представителей, и дела, которые могут решать без них или только при содействии нескольких представителей.
11. Необходимо за членами Совета сохранить надлежащую долю влияния на ход дел и принимаемые по ним постановления.
12. В состав Государственного Совета наряду с представителями от земства или сословий должны входить некоторые члены высшего духовенства по непосредственному выбору императора.
Записка П. А. Валуева никаких последствий не имела.
18 ноября 1863 г. Валуевым был представлен «Проект нового учреждения Государственного Совета», в котором имелись главы, посвященные составу и внутреннему устройству Государственного Совета; предметам ведения Государственного Совета и распределению их между департаментами; порядку и производству дел в Государственном Совете (порядку вступления и производства дел в департаментах и на Съезде государственных гласных; порядку вступления и производства дел в Общем Собрании); пространству власти и образу действия Государственного Совета; порядку и представлению дел на Высочайшее усмотрение; образу исполнения дел по Государственному Совету; особым правилам о делах, вносимых в Государственный Совет из комитетов Кавказского, Сибирского, Остзейского и Главного комитета для устройства сельского сословия.
Большой интерес представляет «Записка»[127 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии С. 451–464.], подготовленная братом Александра III великим князем Константином Николаевичем. Он предлагал создание при Государственном Совете совещательного собрания из экспертов или гласных, специально избираемых для этого губернскими земскими собраниями и городскими думами наиболее значительных городов. Этому собранию предлагалось предварительное рассмотрение законодательных предположений, требующих учета местных потребностей, а также предварительное обсуждение ходатайств земских и дворянских собраний и городских дум.
Константин Николаевич считал, что с целью устранения праздной болтовни необходимо установить правило о том, что в гласные не могут быть избираемы присяжные поверенные (адвокаты), их помощники и ходатаи по судебным делам, а также лица, состоящие на государственной службе по определению от правительства.
Его «Записка» рассматривалась в январе 1880 г. в Особом совещании о допущении в Государственный Совет выборных от населения. Проект был отложен.
28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил Александру III «Всеподданнейший доклад»[128 - Там же. С. 464–471.], в котором предлагалось учредить временную подготовительную комиссию для обработки собранных в ходе сенатских ревизий сведений и подготовки намеченных в его прежнем докладе реформ. В состав комиссии должны были войти правительственные чиновники и выборные представители от земств и органов городского самоуправления (Конституция Лорис-Меликова). Этой мерой планировалось не только улучшить законопроекты, но и призвать к сотрудничеству с правительством общественность. Предложения Лорис-Меликова были отвергнуты Александром III.
П. П. Шувалов в своей «Записке» (первая редакция)[129 - См.: Там же. С. 471–483.], адресованной императору, доказывал неизбежность введения представительных учреждений. Он подчеркивал, что неизбежность этого введения становится очевидной уже из того обстоятельства, что начало народного представительства, несмотря на все поставленные ему преграды, «проникло окончательно во все государства образованного мира.». Он полагал, что после этого трудно себе представить, чтобы Россия могла долго оставаться единственным исключением в семье европейских государств.
«Не следует ли после этого признать, – писал П. П. Шувалов, – что введение представительского начала в наш государственный строй принадлежит к числу тех исторических явлений, которые человеческая воля не состоянии предотвратить, и что предстоящая ныне задача законодателя заключается не в упорном и бесплодном противодействии неизбежному преобразованию, а в исследовании тех условий, при которых это преобразование могло бы совершиться с наибольшей пользою или, по крайней мере, с наименьшею опасностью?»
Говоря о полномочиях народного представительства, П. П. Шувалов указывал, что некоторые желают, чтобы государь передал народному представительству некоторую часть своих верховных прав. Другие полагают, что эти собрания должны носить характер исключительно совещательный.
Однако П. П. Шувалов полагал, что эти соображения внушены политической историей Запада и не соответствуют нашим отечественным условиям. Он подчеркивал, что если даже и допустить со стороны совещательного собрания стремление к захвату власти, то это опасение не может быть устранено дарованием собранию некоторых верховных прав, принадлежащих государю. «Действительно, в подобном случае, – писал он, – несогласие может еще легче произойти по поводу разграничения этих прав и стремления к их расширению. Сущность дела остается одна и та же, с той только разницей, что собрание будет иметь под собою некоторую законную почву для предполагаемой борьбы, правительство же будет лишено части своей нравственной силы для противодействия».
П. П. Шувалов отмечал, что огромное большинство русского народа может не принять передачу власти в руки какого бы то ни было представительного учреждения. Однако наряду с этим большинством имеется меньшинство, незначительное по числу своих членов, но представляющее огромную важность по нравственному своему значению. Это меньшинство охватывает всю без исключения образованную часть общества, и к нему примыкают все новые силы, постоянно выделяющиеся по мере успехов просвещения из глубины народных масс. П. П. Шувалов подчеркивал, что почти исключительно в среде этого меньшинства складывается общественное мнение, «эта таинственная и непреодолимая сила, которой в образованном мире подчиняются судьбы государств».
П. П. Шувалов высказывался в пользу установления народного представительства совещательного свойства, т. е. призыва по повелению самодержца, выборных людей для воспользования их советами, но без предоставления им участия в верховной власти, сосредоточенной в руках государя.
Он подчеркивал, что по мере приведения в исполнение великих преобразований в России общественное мнение, освобожденное от прежних стеснений, стало быстро развиваться и постоянно расширять круг своего действия. «Ныне, – писал он, – наше отечество более и более подходит под общие условия образованных государств, где правительственная власть поставлена в необходимость зорко следить за общественным мнением, направлять его, насколько это возможно, уступать ему, в случае необходимости: одним словом, идти рука об руку с общественным мнением и из этого союза заимствовать нравственную силу, необходимую для твердого и последовательного ведения государственных дел».
П. П. Шувалов полагал, что привлечение народного представительства к участию в государственном деле является вернейшим средством для устранения всех неблагоприятных условий существования власти. Присутствие выборного элемента устранит в значительной степени то недоверчивое настроение, от которого не могло отвыкнуть русское общество.
Говоря о нижней палате народного представительства, П. П. Шувалов считал желательным, чтобы она состояла исключительно из выборных членов и пользовалась положительной самостоятельностью в пределах предоставленных ей совещательных прав.
Что касается избрания членов этой палаты, то он признавал необходимость принять за основы те самые начала, согласно которым производятся земские выборы, т. е. привлечение всех разрядов населения к непосредственному или посредственному участию в выборах. П. П. Шувалов полагал, что при таком составе избирателей можно надеяться на создание народного представительства, выражающего действительные стремления страны.
Он указывал, что для пресечения случайных и скоропреходящих явлений в деятельности народного представительства необходимо, чтобы рядом с собранием, составляющим существенный орган представительства, было другое учреждение, предохранительного свойства, соответствующее верхним палатам западных государств. Это учреждение должно иметь общим назначением приостанавливать недостаточно обдуманные стремления народного представительства.
П. П. Шувалов считал, что верхняя палата должна формироваться на основе выборного начала. Он предлагал ее избирать ограниченным составом избирателей, преимущественно из лиц, облеченных общественным доверием. Эти избиратели должны были представлять кандидатов на утверждение верховной власти. Он считал необходимым избрание членов этой палаты пожизненно.
П. П. Шувалов выступал против учреждения земских собраний в государственном представительстве. Он полагал, что депутат, выбранный не чисто избирательным съездом, а организованным собранием, желания и стремления которого ему известны и перед которым он должен предстать по окончании возложенного на него поручения, находится в положении, лишающем его необходимой самостоятельности. Подобный депутат, считал П. П. Шувалов, из советника, вызванного верховной властью для обсуждения общих польз государства, обращается поневоле в поверенного, ответственного непосредственно перед выбравшими его доверителями.
Однако он допускал возможность поручить земским собраниям избрание членов верховной палаты.
П. П. Шувалов указывал, что для власти, действующей гласно и открыто под нравственным контролем народного представительства, требуется создать самонаблюдение и безукоризненность, мало известные при других порядках. Он утверждал, что введение народного представительства должно исходить из личной воли государя, а не стать последствием каких бы то ни было требований или опасений.
Во второй редакции «Записки», подготовленной П. П. Шуваловым, отмечалось, что самодержавной власти необходимо сблизиться с общественными силами. Он выступал за совестное применение государственной власти, ее нравственное воздействие на общество, доказывая пользу народного представительства.
П. П. Шувалов выступал также против замены народного представительства вызовом депутатов от земств для выслушивания по некоторым вопросам их предварительного мнения.
Касаясь выгод представительного учреждения, П. П. Шувалов подчеркивал, что создание постоянного представительного учреждения окажет самое благодетельное влияние на нравственное настроение общества. Постоянное и организованное собрание выборных людей также удалит на задний план многие отрицательные явления, имеющие место в стране, а в самом этом собрании огромное большинство общества будет усматривать вернейшего для себя руководителя.
П. П. Шувалов предлагал дополнить Государственный совет выбранными членами: предоставить каждому губернскому земскому собранию права избрания двух кандидатов на должность членов Государственного совета. Он считал, что эта мера будет иметь своим следствием большую безукоризненность в ведении государственного дела, сложение с правительства части нравственной ответственности, ныне всецело на нем лежащей, и окончательное усиление государственной власти дружным содействием общественного мнения.
В марте 1880 г. С. А. Муромцевым, одним из основателей и лидеров Конституционно-демократической партии (кадеты), при участии В. Ю. Скалова и А. И. Чупрова была составлена поданная М. Т. Лорис-Меликову записка от лица именитых московских граждан с ходатайством о введении умеренной цензовой конституции[130 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 492–512.].
Анализируя недостатки российской действительности, С. А. Муромцев подчеркивал, что вывести страну из такого заколдованного круга, в который она попала, не может ничто, кроме призыва в особое самостоятельное собрание представителей земства к участию в гражданственной жизни и деятельности с прочным обеспечением прав личности на свободу мысли, слова и убеждения.
С. А. Муромцев указывал, что эта свобода вызовет наружу лучшие народные силы, пробудит заснувшую жизнь и разовьет богатые производительные силы нашей страны. Он считал, что свобода действеннее самых крайних репрессивных мер подавит проявление враждебных государству анархических партий. Он подчеркивал, что русское общество созрело для свободных учреждений и чувствует себя униженным, что его так долго держат в опеке.
Дарование стране учреждений с представителями земства во главе, созванными в особое собрание, придаст великому народу новые силы и новую веру в правительство и в свое будущее. При императоре Александре III (1881–1894) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, хотя конституционные идеи продолжали обсуждаться.
В политической программе общества «Земский союз» (1882) указывалось, что Земский союз имеет целью достижение политической свободы народов России.
Под политической свободой Союз понимал самоуправление, обусловленное признанием и обеспечением за каждым членом государственного общежития всей полноты прав человеческой и гражданской личности, а также «основанное на уравнении тягостей общественной службы, на внутренней самостоятельности и взаимодеятельности самоуправляющихся групп».
Союз требовал признания личных прав и их обеспечения.
Программа Земского союза имела задачей наметить общие начала самоуправления четырех независимо существующих, друг друга пополняющих и взаимодействующих групп общежития: всесословной волости, уезда, области и государства.
В Программе излагались условия, при которых возможно нормальное функционирование этих групп, и указывалось, что ввиду «двойственного значения Российского государства как вполне самостоятельного политического организма и в то же время как союза народов и племен, историческими событиями в прошедшем и общностью жизненных интересов в настоящем приведенных к общежитию и в нем удерживаемых, но никакими человеческими законами не обязанных приносить в жертву этому общежитию свою нравственную, национальную личность и материальное благосостояние родной земли, необходимым представляется, помимо других соображений о пользе и справедливости, вручить верховную законодательную власть не одному, а двум общегосударственным собраниям всенародных и областных представителей: Государственной думе и Союзной думе».
Программа предполагала, чтобы Государственная дума составлялась из представителей всего населения России, избираемых всеобщей подачей голосов по округам, которых должно быть в каждом уезде не менее одного. «Она имеет назначение, – указывалось в программе, – своею законодательной деятельностью объединить стремления населения различных местностей к усовершенствованию государственного общежития на благо общее, применение к внутреннему государственному строительству и внешним сношениям государства начал братской взаимопомощи, социальной справедливости и свободы».
Союзная дума должна была составляться из представителей областных собраний, которые избираются гласными этих собраний из своей среды по «соображению с численностью населения в каждой области и в одинаковом для всех областей пропорциональном отношении».
«Союзная дума, – говорилось в Программе, – кроме общей с Государственной думой законодательной деятельности, имеет задачею полагать преграды таким стремлениям стоящих у власти групп, которые под прикрытием громкого имени всенародного блага угнетают жизнь отдельных областей и наций, входящих органичными членами в состав общего государственного дела, ведут к внутренним раздорам и ослабляют общественную самодеятельность, порождая правительственный деспотизм, в прямой ущерб жизненным интересам государственного общежития».
В Программе указывалось, что обе думы, Союзная же в особенности, имеют назначение наблюдать за действиями правительства, вводить их в границы законности и удерживать в этих границах.
В Программе подробно описывался круг занятий обеих дум и также порядок их деятельности. Устанавливалось, что личность каждого из членов дум неприкосновенна на все время их заседаний. Однако в случае совершения в течение этого времени кем-либо из членов дум уголовного преступления против общего права постановление о предании обвиняемого суду в общем порядке уголовного преследования (т. е. намеренно суду присяжных) принадлежит той думе, в которой он состоит членом.
Конституционализм в России в начале ХХ в. нашел отражение в ряде документов. Так, в Резолюции частного совещания земских деятелей (6–8 ноября 1904 г.)[131 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 526–528.], созванного в рамках Первого Всероссийского земского съезда, указывалось, что правильное течение и развитие государственной и общественной жизни возможно лишь при условии живого и тесного общения и единения государственной власти с народом. В Резолюции отмечалось, что для устранения возможности проявления административного произвола необходимо установление и последовательное проведение в жизнь принципа неприкосновенности личности и частного жилища. В Резолюции указывалось на необходимость обеспечения свободы совести и вероисповедания, свободы слова и печати, а также свободы собраний и союзов. В ней указывалось, что личные (гражданские и политические) права всех граждан Российской империи должны быть равны.
В Резолюции указывалось, что земские и городские учреждения, в которых по преимуществу сосредоточена местная общественная жизнь, должны быть поставлены в такие условия, при которых они могли бы с успехом выполнять обязанности, присущие правильно и широко поставленным органам местного самоуправления.
Авторы Резолюции полагали, что для создания и сохранения всегда живого и тесного общения и единения государственной власти с обществом и для обеспечения правильного развития государственной и общественной жизни, безусловно, необходимо правильное участие народного представительства как особого выборного учреждения в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью действий администрации.
В 1904 г. группой земских деятелей был создан «Союз Освобождения», который на своем третьем съезде принял Программу, включавшую требования народного представительства, избранного прямым тайным голосованием, и ответственности министров перед парламентом. На основе этой Программы был подготовлен проект Конституции «Союза Освобождения», изданный весной 1905 г.
Проект содержал разделы, посвященные Российской империи, Великому княжеству Финляндскому, основным правам граждан, императорской власти, Государственной думе, министрам, местным учреждениям Российской империи, судебной власти, Верховному Суду, пересмотру Основного закона.
Составной частью проекта был избирательный закон, в котором говорилось о распределении округов, сроке выборов, избирательных списках, порядке выборов, издержках выборов, проверке полномочий, территориальном использовании закона.
В проекте указывалось, что единственным правовым путем к осуществлению программы, изложенной в проекте Конституции, является созыв Учредительного собрания, свободно избранного всенародным прямым равным и тайным голосованием для выработки и приведения в действие Основного государственного закона. «Только в таком случае, – указывалось в проекте, – закон этот будет исходить из соответствующего его значению источника – из воли народа».
Еще один проект Основного закона был подготовлен С. А. Муромцевым в 1905 г.[132 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 544–562.] Его конституционная модель была призвана не столько заменить существующие законы, сколько постепенно наполнить их новым содержанием. С. А. Муромцев считал наиболее целесообразным введение в России конституционного строя путем ряда реформ сверху, последовательно осуществляемых самой монархической властью. Он стремился обеспечить эволюционный переход от самодержавия к правовому государству, основным условием существования которого признавалась Государственная дума как важнейший инструмент политических реформ и контроля над монархической властью.
В первом разделе проекта С. А. Муромцева говорилось о законах, на основе которых должна управляться Российская империя. Они издавались в порядке, установленном Основным законом.
В проекте указывалось, что сила закона одинаково обязательна для всех, а сам закон не может быть отменен иначе, как только силою закона.
Второй раздел проекта был посвящен правам российских граждан. В нем говорилось о том, что все российские граждане, невзирая на различия их племенного происхождения, веры или сословного положения, в отношении их политических и гражданских прав равны перед законом. В этом разделе провозглашались свобода совести, право на свободу и личную неприкосновенность, на судебную защиту прав и свобод, тайну переписки и иной всякого рода корреспонденции, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России, свободно высказывать свои мысли, обнародовать их и распространять путем печати или иными способами, право собираться мирно и без оружия, не испрашивая на то предварительного разрешения, право объединяться в общества и союзы в целях, не противоречащих законам, право обращаться к государственным властям с ходатайством по предметам общественных и государственных нужд и т. д. Проект предусматривал полную отмену всякой цензуры.
В третьем разделе проекта говорилось о составе и порядке образования Государственной думы, о членах Государственной думы, о собраниях Государственной думы, о внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной думы, о предметах ее ведения и пространстве власти. Он содержал также «особенные правила», посвященные порядку принятия законов и ряду других вопросов.
В разделе четвертом, посвященном министрам, говорилось о том, что министры назначаются и увольняются от должности указами императора. Каждый министр должен был ответить за свои личные действия или распоряжения, за действия и распоряжения подчиненных ему властей, основанные на его указаниях, а также за скрепленные его подписью указы и иные акты императора. За совершенные при отправлении должности нарушения законов или прав граждан министры подлежали гражданской и уголовной ответственности.
Пятый раздел проекта касался основ местного самоуправления. В нем указывалось, что области, губернии, уезды и волости или соответствующие им деления образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами, а города – самоуправляющиеся общины. В разделе устанавливалось, что местное самоуправление низших союзов должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании.
В шестом разделе «О судебной власти» устанавливалось, что судебные учреждения не могут быть в подчинении иной власти, кроме судебной, а судьи не могут против своего желания быть ни уволены, ни перемещены, ни устранены от исполнения своих обязанностей иначе, как по постановлению надлежащего суда и по основаниям, определенным в законе. В этом разделе также указывалось, что никто не может устраняться от внесения в списки присяжных заседателей на основании своего имущественного или общественного положения.
Составной частью проекта С. А. Муромцева был также избирательный закон.
Существенное обновление русского государственного строя произошло при императоре Николае II (1894–1917).
6 августа 1905 г. был издан Манифест об учреждении Государственной думы[133 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 563–573.]. В нем указывалось, что «настало время, следуя благим начинаниям. призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов». Сохраняя неприкосновенным существо самодержавной власти, Манифест «признавал за благо» учредить Государственную думу. Им был также утвержден ряд документов, посвященных Государственной думе.
В акте от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы» говорилось о составе и устройстве Государственной думы, о предметах ведения и порядке производства дел в Государственной думе. В Положении о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. устанавливался порядок выборов.
9 октября 1905 г. С. Ю. Витте представил Николаю II записку о необходимости политических реформ[134 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 573–584.]. В ней указывалось, что основной лозунг современного общественного движения в России – свобода.
С. Ю. Витте подчеркивал, что во имя свободы создается право, определяющее пределы этой свободы, а во имя права – государство с его основными элементами: властью, населением и территорией.
Он указывал, что в государстве исключительно быстро наступает торжество формы над идеей. Право, действующее в стране, получает основу постольку, поскольку оно охраняет данный строй и данный способ управления, свобода – поскольку она совместима с таким искусственно построенным правом.
Вместе с тем С. Ю. Витте подчеркивал, что идея никогда не умирает. «Если форма, ставшая внешним фактом, своей реальной силой не дает ей гореть во всем блеске, она теплится, как раскаленный уголь в груде золы. Повеет ветром – уголь вспыхнет ярким пламенем».
Человек, отмечал С. Ю. Витте, всегда стремится к свободе. Человек культурный – к свободе и праву: к свободе, регулируемой правом и правом обеспечиваемой. До настоящего момента движение, охватившее общество, еще течет в русле осуществляемых и разумных требований. «Но зловещие признаки ужасного бурного взрыва с каждым днем все сильнее дают себя чувствовать».
Он перечислил вопросы, решение которых волнует все общество. В их число он включал всеобщее избирательное право, политическое равноправие женщин, национализацию земли, социалистическое переустройство государства, преобразование России в союз свободных самоопределяющихся федераций и т. д.
Гражданская свобода необходимо предполагает правовую охрану, а правовая охрана столь же необходимо предполагает существование власти. Он считал, что лозунг «свобода» должен стать лозунгом правительственной деятельности, поскольку другого исхода для спасения государства нет.
«Ход исторического прогресса неудержим, – писал С. Ю. Витте. – Идея гражданской свободы восторжествует если не путем реформы, то путем революции. Но в последнем случае она возродится из пепла ниспровергнутого тысячелетнего прошлого. Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах. Какой выйдет Россия из беспримерного испытания, – ум отказывается себе представить; ужасы русского бунта могут превзойти все то, что было в истории. Возможное чужестранное вмешательство разорвет страну на части. Попытки осуществить идеалы теоретического социализма – они будут неудачны, но они будут несомненно, – разрушат семью, выражение религиозного культа, собственность, все основы права».
Он считал, что идея гражданской свободы ничего угрожающего бытию государства в себе не заключает. Напротив, последовательно проведенная в законодательство и в жизнь, она вернейшим образом обеспечивает государственное бытие, связывая граждан сознательно реальной связью.
С. Ю. Витте различал идеалы освободительного движения трех родов. Во-первых, отрицательные: устранение произвола и самовластия подчиненных властей вообще, самовластия фактического и основанного на разнообразных временных и исключительных законоположениях. Во-вторых, положительные: определенная законом и обеспеченная от произвольного нарушения свобода вероисповедания, слова, собраний и союзов и личности; равенство в правах всех подданных независимо от национальности и происхождения. В-третьих, формальные, касающиеся государственного устройства как гарантии достижения положительных и отрицательных идеалов.
По его мнению, идеалы третьего рода получили в господствующем общественном сознании законченную формулировку в слове «конституция», но это слово никакой опасности в действительности не представляет. Он указывал, что и при представительстве с так называемым решающим голосом принцип полноты власти царя сохраняется: ни одно решение представителей не получает силы без санкции монарха, хотя, с другой стороны, закон о Государственной думе вовсе не имеет в виду призвать к жизни учреждение, лишенное всяких прав; фактические решения Думы, например по рассмотрению бюджета, могут стать прямо решающими.
С. Ю. Витте не исключал, что русское народное представительство выльется в своеобразные формы, не похожие на существующие в других странах конституции. Он полагал, что государственная власть должна быть готова вступить и на путь конституционный. Это слово не должно пугать и быть под запретом. Государственная власть должна искренне и явно стремиться к благу государства, а не к сохранению той или другой формы.
С. Ю. Витте подчеркивал, что логическая неуязвимость системы всеобщего голосования обязывает принять как идеал будущего именно ее, какое бы политическое значение ни получило представительство в России. Практической задачей должно быть создание условий осуществления всеобщего избирательного права.
Являясь сторонником государственного единства, С. Ю. Витте полагал, что этому единству ничуть не противоречит автономия отдельных частей России.
С. Ю. Витте считал необходимым обставить дело так, чтобы выборы в Государственную думу действительно производились свободно и чтобы свободное их производство было для всех ясно. Для этого необходимо, кроме категоричных указаний местным агентам власти, широкое разрешение собраний и снятие стеснений с печати во всем, что касается предвыборной агитации и борьбы. Это необходимо также и для того, чтобы поднять престиж Думы в глазах общества.
С. Ю. Витте предлагал преобразовать Государственный совет в верхнюю палату народного представительства. Такое преобразование необходимо осуществить тем же порядком, которым выработано учреждение Государственной думы.
Он предлагал также органически связать Думу с правительством, поскольку везде, где такая связь существует, она служит вернейшим залогом дружной совместной работы.
17 октября 1905 г. Николаем II под давлением С. Ю. Витте был издан Манифест, которым даровались населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
Он также предусматривал привлечение к участию в Думе тех классов населения, которые совсем лишены избирательных прав, представив дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.
Манифест устанавливал как незыблемое правило, чтобы «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью действий поставленных от Нас властей»[135 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 585–586.].
Таким образом, 17 октября 1905 г. в истории России началась новая эпоха. Российский император, унаследовавший от своих предков неограниченную власть, уступил часть своих полномочий в пользу народного представительства, и Российская империя вступила в новые условия государственного существования.
С точки зрения распространения конституционных идей в России начала ХХ в. большой интерес представляют программы демократических партий России.
Например, Программа конституционно-демократической партии, принятая учредительным съездом этой партии в 1905 г.[136 - Там же. С. 586–594.], исходила из того, что все российские граждане без различия пола, вероисповедания и национальности равны перед законом. Всякие сословные различия и любые ограничения личных и имущественных прав всех групп населения должны быть отменены.
Программа требовала обеспечить каждому гражданину свободу совести и вероисповедания, право высказывать устно и письменно свои мысли, а также обнародовать их и распространять путем печати или иным способом, право устраивать публичные собрания как в закрытых помещениях, так и под открытым небом для обсуждения всякого рода вопросов, право образовывать союзы и общества, не испрашивая на то разрешения, право петиций как отдельных граждан, так и всякого рода групп, союзов, собраний и т. п., неприкосновенность личности и жилища каждого, свободу передвижения и выезда за границу.
Программа предусматривала полное упразднение цензуры и паспортной системы. В ней указывалось, что никто не может быть подвергнут преследованию и наказанию иначе, как на основании закона – судебной властью и установленным законом судов. Программа отвергала всякие чрезвычайные суды.
В Программе указывалось, что все эти права граждан должны быть закреплены в Основном законе Российской империи и обеспечены судебной защитой.
Основной закон должен был гарантировать всем населяющим империю народам помимо полной гражданской и политической равноправности всех граждан право свободного культурного самоопределения, включая свободу употребления родных языков и наречий в публичной жизни, свободу основания и содержания учебных заведений и всякого рода собраний, союзов и учреждений, имеющих целью сохранение и развитие языка, литературы и культуры каждой народности и т. п. Населению каждой местности должно было быть обеспечено получение начального, а по возможности и дальнейшего образования на родном языке.
В разделе Программы, посвященном государственному строю, указывалось, что конституционное устройство Российского государства определяется Основным законом. В нем устанавливалось, что народные представители должны избираться всеобщей равной прямой и тайной подачей голосов, без различия вероисповедания, национальности и пола. Предполагалось участие народного представительства в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью и целесообразностью действий высшей и низшей администрации. В Программе указывалось, что ни одно постановление, распоряжение, указ, приказ и тому подобный акт, не основанные на постановлении народного представительства, как бы они ни назывались и от кого бы ни исходили, не могут иметь силы закона.
Государственная роспись, в которую должны быть вносимы все доходы и расходы государства, устанавливалась не более как на один год законодательным порядком, и никакие налоги, пошлины и сборы в пользу государства, а также и государственные займы не могли быть установлены иначе, чем в законодательном порядке.
В Программе указывалось, что членам собрания народных представителей принадлежит право законодательной инициативы, а министры ответственны перед собранием народных представителей, членам которого принадлежит право запроса и интерпелляции.
В разделе, посвященном местному самоуправлению и автономии, указывалось, что местное самоуправление должно быть распространено на все Российское государство, а представительство в органах местного самоуправления должно быть основано на всеобщем равном прямом и закрытом голосовании без различия пола, вероисповедания и национальности.
Круг ведомства местного самоуправления должен был простираться на всю область местного управления, включая полицию, за исключением лишь тех отраслей управления, которые в условиях современной государственной жизни необходимо должны быть сосредоточены в руках центральной власти. Деятельность местных представителей центральной власти должна быть сведена к надзору за законностью деятельности органов местного самоуправления, причем окончательное решение по возникающим в этих органах спорам и сомнениям должно было принадлежать судебным учреждениям.
В Программе указывалось, что после установления прав гражданской свободы и правильного представительства с конституционным правлением для всего Российского государства должен быть открыт правомерный путь в порядке общегосударственного законодательства для установления местной автономии и областных представительных собраний, обладающих правом участия в осуществлении законодательной власти по известным предметам, соответственно потребности населения.
В разделе, посвященном суду, Программа провозгласила отделение судебной власти от административной: несменяемость, независимость, гласность суда и равенство всех перед судом. Ближайшей задачей была названа отмена постановлений, противоречащих началам политической свободы.
Программа содержала ряд других разделов, предусматривающих изменение финансовой и экономической политики, аграрного законодательства, рабочего законодательства, народного просвещения в интересах народа.
11 декабря 1905 г. был издан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу»[137 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 594–596.], который имел целью привлечение к участию в Думе по возможности тех «классов населения», которые избирательными правами не пользовались. Поступившие в ходе обсуждения проекта предложения о проведении всеобщих выборов были отвергнуты Николаем II, который считал, что идти в этом вопросе вперед слишком большими шагами нельзя. «Сегодня – всеобщее голосование, – отмечал он, – а затем недолго и до демократической республики. Это было бы бессмысленно и преступно».
20 февраля 1906 г. был издан Манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»[138 - Там же. С. 597–599.]. В нем утверждалось общее правило о том, что со времени созыва Государственного совета и Государственной думы закон не может быть принят без одобрения Совета и Думы.
Вместе с тем Манифест предусматривал во время прекращения заседаний Государственной думы, если этого потребуют чрезвычайные обстоятельства, возможность непосредственного принятия законодательных актов императором по представлению правительства.
Однако такие акты не могли вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такого рода актов прекращалось, если в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее работы не будет внесен соответствующий законопроект, аналогичный принятому императором акту, или если его не примут Государственная дума или Государственный совет.
В Манифесте устанавливался порядок работы Государственной думы и Государственного совета.
20 февраля 1906 г. был издан Указ «О переустройстве учреждения Государственного совета»[139 - Там же. С. 599–601.], в котором определялся порядок организации Государственного совета, а также Указ «Об учреждении Государственной думы», посвященный составу и устройству Государственной думы, членам Государственной думы, ведению Государственной думы, а также порядку производства дел в Государственной думе.
В январе 1906 г. Николай II поручил Государственной канцелярии подготовить проект, согласующий действующие Основные законы 1892 года с Манифестом 17 октября 1905 года. Окончательная редакция проекта была принята 23 апреля 1906 г.
Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. – важный шаг на пути превращения России из феодальной монархии в монархию буржуазную, но шаг противоречивый, вызвавший неоднозначную их оценку. Тем не менее не вызывает сомнения тот факт, что Основные государственные законы 23 апреля 1906 года явились актом конституционного значения[140 - См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. М., 1994. Т. 9. С. 42–52.; Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004. С. 212–340.]. Основные законы 1906 года открывают главу «О существе Верховной Самодержавной Власти» статьей 4: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти Его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает».
Основные государственные законы устанавливали, что Российское государство едино и нераздельно, а русский язык есть общегосударственный. Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть, а его особа священна и неприкосновенна. Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой.
В них указывалось, что только по инициативе императора могут быть пересмотрены в Государственном совете и Государственной думе Основные государственные законы. Он утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может вступить в силу.
В Основных государственных законах устанавливалось, что власть управления во всем ее объеме принадлежит императору в пределах всего Российского государства. В верховном управлении его власть действует непосредственно, во всяком другом – его именем и по его повелениям. От имени императора осуществляется судебная власть установленными законом судами, решения которых приводятся в исполнение именем императора.
Специальная глава Основных законов посвящалась правам и обязанностям российских подданных. К числу обязанностей она относила защиту престола и Отечества, плату установленных законом налогов и пошлин, а также отбывание повинности согласно постановлениям закона.
Основные законы запрещали преследование за преступные деяния иначе, как в порядке, определенном законом; содержание под стражей – иначе, как только в случаях, определенных законом; привлечение к суду и наказание иначе, как за преступные деяния, предусмотренные действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами, если при этом вновь изданные законы не исключали совершенных виновными деяний из числа преступных.
Основные законы объявляли неприкосновенность жилища, право каждого российского подданного свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства, неприкосновенность собственности, право подданных устраивать собрания в целях, не противоречащих законам, мирно и без оружия, право каждого устно или письменно высказывать свои мысли, а также распространять их путем печати или иными способами, право образовывать общества и союзы в целях, не противоречащих законам, свободу веры.
В Основных законах указывалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке. Сила законов одинаково обязательна для всех без изъятия российских подданных и для иностранцев. Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и введен в действие без утверждения императора. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе установлено, что его сила распространяется и на время предшествующее или что он является только подтверждением и разъяснением смысла закона прежнего. Необнародованные во всеобщее сведение законы в действие не вступают. Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Никто не может оправдываться незнанием закона, если он был обнародован в установленном порядке.
Основные законы содержали главы, посвященные организации работы Государственного совета и Государственной думы, а также Совету Министров, министрам и главноуправляющим отдельными частями.
3 июня 1907 г. было утверждено новое Положение о выборах в Государственную думу[141 - См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 58—117.]. Оно давало уже не сводный текст нескольких законодательных актов, а являлось единым целостным законом, кодифицировавшим прежнее законодательство о выборах, но лишь применительно к губерниям европейской России. На остальные части России распространялось действие Положения о выборах в Государственную думу 1906 года.
Положение о выборах 1907 года и сохранившие силу закона статьи Положения о выборах 1906 года были объединены в единый законодательный акт.
Левые партии расценили новое Положение о выборах как уродливый избирательный закон, совершенно извращающий волю не только всего народа, но и пользующегося избирательными правами меньшинства в угоду правящих слоев населения. Такая оценка была вызвана сокращением представительства рабочих и крестьян и расширением избирательных прав помещиков. Всего в соответствии с новым Положением активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % населения Российской империи.
23 февраля 1917 г. в России началась революция. Советом старейшин Государственной думы был создан особый комитет Думы, получивший название «Комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». В дальнейшем он стал именоваться Временным комитетом Государственной думы, а позже – Исполнительным комитетом Государственной думы. 28 февраля этот Комитет обратился к народам России с воззванием, в котором он сообщил, что вынужден взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка[142 - См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 118.]. По постановлению Комитета для заведования отдельными министерствами из состава членов Государственной думы были назначены особые комиссары. 1 марта на расширенном заседании Временного комитета был одобрен состав нового правительства.
2 марта 1917 г. Николаем II был подписан Манифест об отречении от престола и о сложении с себя верховной власти[143 - См.: Там же. С. 122–123.].
Характеризуя российского императора как главу государства после принятия Основных законов 23 апреля 1906 г., нужно сказать, что он из монарха – собственника государства превратился в монарха – члена и орган государства, а государство мыслится как целостное внутреннее единство.
Как отмечал М. Б. Горенберг, представление о собственном праве на государственную власть заимствовано из давно отжившего круга идей теократического или патримониального учения о государстве, согласно которому монарх стоит «над» государством, принадлежащим ему на праве собственности. «Взгляд этот, – писал он, – не соответствует реальному положению вещей. Монарх не мыслим вне государства, он является одним из его элементов, высшим его органом. Право, источник которого коренился бы в самом управомоченном, вообще неизвестно современному государству. Самое право на престол не есть собственное право, а право, основанное на законе о престолонаследии. Принцип этот действует не только в государстве конституционном, но и абсолютном.»[144 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства // Конституционное государство. Сб. статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 75–76.]
Надо сказать, что объединение монарха и государства исходит из теории народного суверенитета и разделения властей, усматривающей в монархе надежный ограниченный властью орган народа, который юридически является первичным субъектом государственной власти.
После принятия Основных законов представление о монархе, который сосредоточивает в своем лице все права государственной власти, перестало иметь реальное содержание и стало фикцией, не соответствующей правовой действительности, поскольку значительная и важная часть государственных функций была изъята из сферы свободного усмотрения монарха. Монарх окончательно превратился в орган государства, представляющий внешнюю власть государства, причем власть, которая является двигательной силой всего государственного механизма. Она включает сферу свободной руководящей государственной деятельности, ограниченной законом, но не определяемой им по содержанию.
Касаясь определения монархии как устройства, в котором функция представлять государство как целое осуществляется как собственное право монархом, А. А. Жилин писал: «Это учение, однако, нельзя признать удачным, так как оно противоречит современному воззрению на государство и на существо государственной власти, принадлежащей государству, как целому, и не могущей быть присваиваемой какому-нибудь лицу или органу, как его личное право. Соответствуя представлению о монархе, существовавшему в эпоху средневекового патримониального государства, оно совершенно не годится для выяснения существа монархии нового времени, в которой монарх почитается органом государства, хотя и высшим, но все же осуществляющим не свои личные права, а государственные функции»[145 - См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 149.].
Аналогичное мнение высказывал М. Б. Горенберг, который отмечал, что представление о том, что монарху принадлежит государственная власть, неправильно, поскольку власть государства принадлежит самому государству. Что же касается законов, то они являются волеизъявлениями государства, а монарх же действует только его именем[146 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 76.].
«Только тем, что законы суть волевые акты государства, объясняется то, что они сохраняют свою силу, несмотря на смену монархов. Если бы мы представили себе на минуту, что даже в абсолютном государстве вся государственная власть принадлежит не государству, а монарху, то мы необходимо должны были бы признать, что со смертью его все судебные и административные учреждения теряют свои полномочия и сами законы и международные договоры не могут считаться обязательными для преемника престола, если это в них прямо не оговорено»[147 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 77.].
М. Б. Горенберг отмечал, что если даже понимать принадлежность всей государственной власти монарху в смысле соединения в его руках всех функций государственной власти, то и такое представление не соответствует строю современного конституционного государства, ибо огромная и важная часть этих функций изъята из его воли[148 - См.: Там же. С. 76.].
«Это прежде всего нужно сказать о деятельности судебной. Монарх не имеет больше права судить, которое ему некогда принадлежало. Положение, что монарх есть глава судебной власти, является лишь выражением того исторического факта, что он некогда лично творил суд… Но и судья не может в настоящее время считаться в своей деятельности уполномоченным монарха. Самое назначение на должность судьи является в том лишь смысле свободным актом монарха, что ему принадлежит выбор из числа лиц, удовлетворяющих законным условиям поступления на судейскую должность; дальнейшая же деятельность судьи и существование самой судебной организации не зависят более от воли монарха. Но, даже замещая должность, монарх осуществляет не право, а обязанность»[149 - Там же. С. 77.].
Далее М. Б. Горенберг указывал, что участие городских и сельских общин и других самоуправляющихся союзов в осуществлении публичной власти также совершенно не зависит от монарха. Здесь вообще нельзя даже говорить о каком-либо с его стороны уполномочии. «Поэтому формула, приписывающая монарху всю полноту государственной власти, – писал он, – не дает истинного представления о реальном его положении. Она выражает лишь тот исторический факт, что право осуществления власти было в старых монархиях правом монарха»[150 - Там же. С. 77–78.].
Однако поскольку упомянутая высшая власть, от которой исходит и которую поддерживает вся деятельность государства, сосредоточена в руках одного лица, государство и является монархией независимо от того, какие бы ни были использованы другие власти для осуществления государственных задач.
«Монархия обладает, – писал Г. Еллинек, – весьма значительной приспособляемостью к самым разносторонним историческим и социальным отношениям именно благодаря тому, что с понятием и существом монархии совместимы величайшие различия в степени реально принадлежащей монарху государственной власти. Функции монарха, которыми приводится в движение государство, могут быть связаны как с самой широкой, так и с весьма незначительной властью воздействовать на всю государственную жизнь»[151 - См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 454.].
Вместе с тем в монархическом государстве, в котором монарх является органом государства, все остальные органы хотя и не должны неизбежно быть подчинены монарху, но они должны по крайней мере зависеть от него в том отношении, что либо их деятельность, их непрерывное функционирование, либо признание законной силы за их решениями зависит от воли монарха. И что особенно существенно – это то, что без согласия монарха невозможно никакое изменение конституционного строя государства.
Подводя итог сказанному, нужно отметить, что после принятия Основных законов 23 апреля 1906 года положение монарха как главы государства характеризовалось тем, что он являлся органом государственного управления, стоящим во главе законодательной, исполнительной и (преимущественно почетным) судебной власти.
Верховенство монарха по отношению к законодательной власти выражалось прежде всего и главным образом в том, что «без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения» (Основные законы, ст. 9)[152 - А. А. Жилин обращал внимание на то, что монарху не может принадлежать только исполнительная власть, так как «монарх, участвуя в ряде и законодательных, и судебных функций, не может быть понимаем как орган одной только правительственной власти» (см.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 262).].
Что касается исполнительной власти, то «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору» (Основные законы, ст. 10).
«Судебная власть, – указывалось в Основных законах (ст. 22), – осуществляется от имени Государя Императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем Императорского Величества».
Как глава государства император является представителем всего государства: «Государь Император, – указывается в Основных законах (ст. 13), – объявляет войну и заключает мир, а равно договоры с иностранными государствами».
Наконец, положение монарха в государстве определялось также и тем, что «в общественном отношении он занимал первенствующее место, оставляя далеко за собою даже высшие в социальном отношении классы»[153 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 278.].
Говоря о роли монарха в государстве, Я. М. Магазинер отмечал, что монарха, который свое право выводит не из чьего-либо полномочия, а из Божьей милости, из фактической своей власти, из исторических своих задач и других источников неправового характера (материального, религиозного, политического и т. п.), труднее всего признать представителем государства. Однако он подчеркивал, что воля монарха участвует в образовании воли государства, т. е. его воля, одна или совместно с волею других представителей, признается волею государства, что свидетельствует о том, что монарх является представителем государства. Кроме того, монарх действует на основании законов государства, представителем которого он является[154 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 105–106.].
«Монархия, – писал Я. М. Магазинер, – весь свой пафос именно в том и сосредоточивает, что даже и без легальной воли государства в прошлом и без воли народа в настоящем она обещает стремиться к благу народа и государства; что, не ссылаясь на полномочия народа, она действует исключительно в его интересах; что, распоряжаясь правами и обязанностями народа, она одна претендует на силу и право обязывать и управомочивать народ своего государства, особенно – в отношениях с другими государствами, где монарх с очевидностью действует как представитель, ибо ни на каком другом основании он в международном обороте действовать не может»[155 - См.: Там же. С. 105–106.].
Я. М. Магазинер, говоря о монархе как органе, ставит вопрос о том, можно ли считать представителем того, чьи полномочия не могут быть никем легально прекращены. Он считал, что полномочия монарха легально прекратить нельзя, поскольку никто ему их не давал и никто не вправе их и отнимать. Однако он видел в этом обычное положение всякого первичного органа не только в публичном, но и в частном праве. «Правопорядок такой монархии, – считал он, – исходит из той идеи, что народ – дитя, которому закон дает несменяемого по его воле представителя, заступника и защитника, в лице монарха»[156 - Там же. С. 106–107.].
Я. М. Магазинер полагал, что хотя монархический правопорядок отрицает за народом право прекращать монархические полномочия, но воля народа и в монархии имеет огромное значение: согласие народа признавать власть монарха и подчиняться ей без сопротивления и вооруженной борьбы имеет решающее значение прежде всего для прочности правопорядка. Кроме того, считал он, воля народа признавать данный монархический строй имеет исключительно важное значение в международном общении. Вся сила монарха во внешних сношениях зависит от возможности для него обеспечивать исполнение народом тех действий, к которым обяжет монарх от имени государства[157 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 107.].
«Из сказанного видно, – писал Я. М. Магазинер, – как велико фактическое значение воли народа даже в системе абсолютизма; но чем демократичнее государственный порядок, тем больше и правовое значение этой воли для государственных органов, как в сфере законодательства, так и в области суда и управления. В системе абсолютизма имеет значение только стремление народа к определенным фактическим благам, но он не может определять правовые пути, к этим благам ведущие. Чем свободнее, однако, народ, тем глубже предопределяет он правовые средства, которые должны обеспечить его конечные желания. Тогда народ намечает не только определенные жизненные свои потребности и желания, но и диктует все определеннее те правовые и политические средства, которыми они должны быть достигнуты»[158 - См.: Там же. С. 107.].
Я. М. Магазинер указывал, что абсолютизм, при котором народ играет роль недееспособного, соответствует такой ступени народного самосознания, когда он соглашается на бессрочные и неограниченные полномочия монарха и уж затем должен произвести революцию, если желает вновь получить для себя эти полномочия[159 - См.: Там же. С. 108.].
Однако принцип, согласно которому народные права неотчуждаемы и непогашаемы, неприменим к правовой конструкции монархических учреждений. Он не является всеобщим, чтобы служить для конструкции всякого органа государства. Он носит сугубо республиканский характер.
Промежуточным типом между монархией и республикой является конституционная монархия, представляющая компромисс между двумя противоположными принципами – республиканским и монархическим: в конституционной монархии имеется два источника власти, совершенно независимых один от другого: монарх, назначающий правительство, и народ, избирающий парламент. Здесь и народ, и монарх действуют по непосредственно им принадлежащему непроизводному праву, т. е. они не заимствуют своей власти от какого бы то ни было другого органа; иначе говоря, власть народа так же непроизводна, как и власть монарха[160 - См.: Там же. С. 145, а также Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе к власти монарха в конституционном госудаостве. Ярославль, 1910, С. 79 и след.].
М. Б. Горенберг полагал, что от абсолютной монархии с так называемым монархическим принципом необходимо отличать государства, в которых монарх царствует не только «Божиею милостью», но и «волею народа» и где в основании государственного устройства лежит принцип народного суверенитета. Конституция государства является здесь таким же источником компетенции монарха, как она является источником правомочий, предоставленных другим органам государства[161 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 78.].
Говоря о монархе как органе государства, следует подчеркнуть, что он самый долговечный из всех других высших органов государства, поскольку все другие высшие органы избираются или назначаются на определенный срок и в любой момент могут быть устранены от своей должности или преобразованы. Монарх же существует, несмотря на смену мест и учреждений, несмотря ни на какой срок или свою вину: он является органом несменяемым и не допускающим никакого перерыва в своем существовании.
Ю. Гачек считал, что монарх современного ему государства не стоит ни над государством, ни вне государства, а является его органом, даже если речь идет об абсолютной монархии[162 - См.: Гачек Ю. Общее оправдательное право на основе сравнительного правоведения. С. 85–86.].
Рассматривая вопрос о различиях монархии и республики, А. А. Жилин называл два признака: способ призвания верховных органов к власти и ответственность или безответственность их. «По этой, правильной, как нам кажется, теории, монархией надо считать такую форму государственного устройства, в которой высшие органы властвуют в силу наследственных полномочий и пользуются привилегией безответственности, республикой же – такую форму, где органы эти призываются к власти на известный срок и подлежат ответственности в той или иной форме[163 - См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 150.].
Ф. Ф. Кокошкин считал отличительным признаком монархической власти наследственность ее монарха, а высшей правительственной власти в республике – ее выборность.
«Писатели, отвергающие наследственность как существенный признак монархической власти, – писал он, – ищут обыкновенно различия между монархией и республикой в распределении государственной власти между законодательным собранием, с одной стороны, и главой правительства, с другой. Но все классификации, построенные на этой почве, не выдерживают критики. Юридическое различие между монархией и республикой нужно искать не в компетенции правительственной власти, а в ее организации, именно, в юридическом положении носителя этой власти. Наряду с наследственностью, как существен – ным признаком монархической власти, нужно поставить, в качестве ее обычного признака, безответственность ее носителя»[164 - См.: Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 284–296; Он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 140–143.].
§ 2. Полномочия императора
Для обозначения власти императора русским Основным законом, как новым, так и старым, употребляли два выражения: верховная самодержавная власть и власть управления. «Первое выражение, – считал Н. Е. Казанский, – отмечает внутренние существенные свойства императорской власти, второе рассматривает ее во внешнем проявлении, в действии»[165 - См.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. Одесса, 1913. С. 1.].
В ст. 80 и 81 старых Основных законов говорилось об общем понятии управления и о его подразделениях: верховном и подчиненном управлении. К верховному управлению относилась прежде всего законодательная власть, к подчиненному – административные и судебные органы. При этом общее понятие «власть управления» охватывало в старых условиях всю государственную деятельность, всю власть.
Все эти вопросы получили аналогичное решение в новых Основных законах 1906 года.
«Во всех монархиях страны, – писал Л. Шалланд, – монарх играет роль высшего, непосредственного и первичного органа, сосредоточивающего в себе все элементы государственной власти, вследствие чего он является участником всех возможных ее проявлений. Поэтому Монарх, являющийся центральным фокусом всей государственной деятельности, является главою государства, не главою только исполнительной власти»[166 - См.: Шалланд Л. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 15.].
В условиях самодержавия все русские монархи располагали практически неограниченными правами. «Права государственной власти, во всем их объеме, – писал А. Д. Градовский, – принадлежат Государю Императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял все свои права непосредственно. Правильная организация монархии предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора, но самостоятельно в кругу предоставленных им дел»[167 - См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. I. М., 2006. С. 143, 144; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 66.]. Однако все эти посредствующие власти, т. е. действующие при монархах различные должностные лица, были только их личными помощниками. Эта мысль была высказана еще в Наказе императрицы Екатерины II, в котором указывалось, что «основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государева»[168 - См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 39.].
Однако относительно прав управления действующие в тот период Основные законы различали управление верховное, в котором императорская власть действовала непосредственно, и управление подчиненное, в котором определенная степень власти вверяется императором различным местам и лицам (ст. 80, 81).
Б. Н. Чичерин относил к признакам верховной власти единство, постоянство и непрерывность, державность, священность, нерушимость, безответственность, вездесущность. Кроме того, он считал ее источником всякой государственной власти. Он полагал, что эти признаки вытекают из самого существа государства, представителем которого она является независимо от той или иной формы, а совокупность принадлежащих ей прав является полновластием, как внутренним, так и внешним.
Б. Н. Чичерин подчеркивал, что юридически верховная власть ничем не ограничена. Она может делать все, что считает нужным для общего блага[169 - См.: Чичерин Б. Курс государственной науки, Ч. 1, М., 1894. С. 58–78. Подробно о становлении и развитии верховной власти в России см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1911. С. 6—122.].
Власть императора действовала непосредственно прежде всего в законодательстве. Это прямо вытекало из ст. 51 Основных законов, в которой указывалось, что «никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти».
Формами законодательных актов в зависимости от их содержания являлись: уложение, устав, учреждения, положение, грамота и наказ.
Другие формы законодательных актов определялись не содержанием, а способом их издания. В их число входили документы и мнения Государственного совета, утвержденные императором, указы, манифесты.
Повеления императора в порядке управления осуществлялись рескриптами и приказами[170 - См. подробнее: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 80, 81.].
В тесной связи с законодательной деятельностью проявлялись и другие существенные атрибуты государственного верховенства. К ним относились: наложение на граждан общих податей и повинностей; употребление наличных средств государства; отчуждение государственных имуществ в частные руки или в пользу другого государства; отчуждение частной собственности в пользу общества по принципу территориального верховенства и в целях ограждения прав частных лиц; оказание почестей и предоставление привилегий определенным лицам или обществам; возведение в дворянское достоинство и пожалование наследственных титулов: княжеского, графского и баронского; присвоение служебных отличий и наград по службе; жалование привилегий различным компаниям, поскольку всякая привилегия есть изъятие из общего закона, а потому может исходить только от власти, стоящей выше закона; представление государства во внешних отношениях; объявление войны, заключение мира, конвенций и трактатов с иностранными государствами.
В области правосудия монарх осуществляет помилование и смягчение наказаний; утверждение некоторых судебных приговоров, которые не могут быть приведены в исполнение без высочайшего разрешения. Речь идет о судебных приговорах, которыми лишались всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ дворяне, чиновники, священнослужители всех степеней духовной иерархии или лица, имеющие ордена или знаки отличия. В некоторых случаях даже судебное преследование не могло быть начато без высочайшего разрешения. В таком разрешении нуждалось привлечение к ответственности и суду за преступления по должности членов Государственного совета, министров и главноуправляющих отдельными частями и сенаторов всех департаментов.
Монарх, осуществляя исполнительно-административную верховную власть, указывал порядок исполнения законов или разъяснял их смысл. На его разрешение поступали все предметы управления, «предполагающие новый распорядок или дополнение правил, а также ограничение, распространение или отмену мер, прежде правительством принятых и высочайше утвержденных». Принятие чрезвычайных общих мер в исключительных случаях, административные взыскания, налагаемые на лиц, занимающих особо важное место в служебной иерархии, приводились в исполнение с высочайшего утверждения. Сюда относились выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям Сената, если эти выговоры должны быть занесены в формулярный список о службе этих лиц.
Помимо верховной власти в сфере гражданского управления, император располагал определенными правами в области церковного управления. Эти права не касались самого содержания положительного вероисповедания, догматической и обрядовой его стороны. Единственное право, которое признавала за собой самодержавная власть по отношению к содержанию православия, было право защиты и хранения догматов господствующей веры, обеспечения неприкосновенности, неизменности догматов веры.
Согласно ст. 43 действующих в тот период Основных законов «в управлении церковном самодержавная власть действует посредством святейшего Правительствующего Синода, ею учрежденного».
В. В. Сокольский полагал, что отношение государства к церкви базируется на трех основных началах: а) на начале единства церкви и государства; б) на начале отделения церкви от государства в том смысле, что государство так же относится к церкви и религиозным обществам, как и ко всем остальным входящим в его состав союзам; в) на том начале, по которому государство рассматривает церковь как особого рода привилегированное учреждение публичного права и дарует ей автономию относительно ее внутренних дел с установлением над ней для себя особых прав, при этом сохраняя реальное разграничение государственных дел и церковных и устраняя влияние «конфессионального – церковных моментов на государственную сферу»[171 - См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 98.].
Церковное управление складывалось из блюстительства правоверия и охранения благочиния в церкви; поставления пастырей церкви; заботы о подготовке пастырей церкви, организации духовно-учебной части; церковного суда; администрации церковных имуществ. По всем этим вопросам самодержавная власть действовала через Священный Синод. Синод был государственно-церковным учреждением, получившим свою власть от монарха и действовавшим его именем.
Таким образом, права монарха в церковном управлении заключались в блюстительстве правоверия и чистоты церкви; в праве назначения органов высшей церковной администрации; в праве надзора за действиями этих учреждений.
Согласно ст. 46 Основных законов отношение верховной власти к христианам иноверным и к иноверцам определялось тем, что их церковные дела находились в ведении «их духовных властей и правительств, верховной властью к сему предназначенными»[172 - См. подробнее: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 143–153.].
Таким образом, самодержавная власть монарха объединяла в своих руках все полномочия государства. Она была полноправным и неограниченным распорядителем всего.
«Но эта неограниченность власти, – писал Н. И. Лазаревский, – фактически наталкивалась на известные препоны. Каждое право могло быть нарушено, но поскольку под правом понималось главным образом право гражданское, охранявшее определенные имущественные интересы, постоянное нарушение всех прав, всего того, что каждым обывателем сознавалось, как его право, практически было невозможно. И на деле абсолютная монархическая власть должна была принципиально признавать гражданские права обывателей неприкосновенными. В отдельных случаях этот принцип нарушался, но было существенно то, что он сознавался. Что же касается той области, которая непосредственно имущественных интересов обывателей не затрагивала и в которой возникавшие отношения тогда не сознавались как отношения юридические, то тут у неограниченных монархов не было никакого основания чувствовать свою власть сколько-нибудь стесненною. В этой области монархи могли чувствовать себя не только юридически, но и фактически безусловно неограниченными»[173 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 297–298.].
Однако если в старых Основных законах власть императора называлась «неограниченной», то в новых Основных законах 1906 года это определение больше не встречалось.
Помимо полномочий в различных областях жизни государства, под которыми подразумевалась совокупность функций верховной власти, сосредоточенных в руках императора, он располагал рядом преимуществ, представляющих совокупность личных привилегий монарха.
В. В. Сокольский различал материальные права монарха, обусловленные квалифицированным юридическим положением (неприкосновенность и неответственность императора, а также право на покрытие его расходов из средств государства), и формальные права монарха, вытекающие из его квалифицированного почетного положения (право иметь придворный штат, право на определенный церемониал, а также право на титул, герб, печать и высшие знаки власти)[174 - См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 102–109.].
Н. М. Коркунов считал, что монарх пользуется особым юридическим положением, обусловленным предоставляемыми ему преимуществами, реальными и почетными. К реальным он относил: 1) безответственность; 2) неприкосновенность и 3) особое содержание. К почетным: 1) пользование титулом, гербом, печатью; 2) понятие короны, порфиры, скипетра, державы; 3) вознесение за церковными службами молений о монархе; 4) празднование дней его рождения, тезоменитства, вступления на престол и венчания на царство и 5) наложение общего траура в случае его кончины[175 - Подробнее о юридическом положении монарха см.: КоркуновН. М. Русское государственное право. Т. I. С. 244–248.].
«Преимущества или прерогативы монарха, – писал А. Д. Градовский, – выражаются в совокупности юридических условий и внешних отличий, коих общая цель – поставить монарха как представителя верховной власти, выше всех других членов одного и того же юридического общества»[176 - См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 154.].
В число этих преимуществ входит неответственность монарха за свои действия, так как в государстве не было власти, способной юридически привлечь его к ответственности; уголовные законы предусматривали более строгие наказания за покушение на жизнь, здоровье и честь монарха; монарх пользовался правом на содержание за счет государства; он пользовался правом иметь свой двор, т. е. совокупность лиц, предназначенных для отправления почетных служб при его особе, причем придворная служба была одним из видов государственной службы; монарх пользовался в качестве почетных преимуществ титулом и гербом. Титул имел двойное значение: личного наименования государя, которым обозначался его ранг в ряду других монархов, и титула в собственном смысле, в котором излагались права монарха и объем его владений[177 - См. подробнее: там же. С. 154–165; Загоскин Н. П. История права Московского государства. Т. 1. Казань. 1877. С. 180–207.].
«Права Монарха, – писал Н. М. Коркунов, – как судьбы государственного отношения, определяются тем, что он есть глава государства. В его руках видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в империи ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли Монарха. Будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он, все-таки, имеет право участвовать, так или иначе, во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение главы и сосредоточия сей государственной деятельности»[178 - См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. С. 592.].
Полномочия русского императора после принятия Основных законов 1906 года тоже складывались из его исключительных и почетных прав, т. е. из тех самых преимуществ или прерогатив, о которых писал А. Д. Градовский, а также полномочий в различных образах жизни государства.
Полномочия императора и после принятия новых Основных законов характеризовались прежде всего тем, что если все другие органы государства получали свои полномочия от каких-либо иных органов или избирателей, полномочия императора не были приобретены от кого бы то ни было.
Эта особенность императорских полномочий была унаследована от самодержавной монархии, когда император сосредоточивал в своих руках всю государственную власть и не только не заимствовал ни у кого своих полномочий, но и, наоборот, сам служил источником власти всех других государственных органов.
Самостоятельный характер императорской власти получил отражение в том, что русские монархи именовали себя начиная с Ивана III царями или императорами «Божьей милостью». Это наименование было сохранено в титуле русских императоров ст. 59–60 Основных законов, изданных в 1906 г.
«Это выражение, заимствованное светскими владыками у католических епископов, – писал Н. И. Лазаревский, – которые в средние века употребляли его в знак смирения, для указания, что сан свой приобрели по милости Бога, а не по своим заслугам, у королей получило характер указания на то, что их власть от Бога, а не от кого-либо на земле. И те сюзерены, которые желали подчеркнуть зависимое положение какого-либо вассала, запрещали ему употреблять эти слова. Некоторые государи последнего времени, отдавая дань идее народного суверенитета, прибавляли к словам „Божьей милостью“ слова „и народною волею"…»[179 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 279.].
В Основных законах (ст. 5) сказано о том, что «Особа Государя Императора священна и неприкосновенна». По мнению Н. И. Лазаревского, в этой фразе слово «священна» не имело юридического содержания, и его можно рассматривать «лишь как синоним неприкосновенности или как слово, усиливающее значение этого последнего термина»[180 - См.: Там же. С. 280.].
М. Б. Горенберг также указывал на то, что священность особы монарха не имеет юридического значения. Что же касается неприкосновенности, то он видел в этом качестве двойное значение. Первое, по его мнению, заключается в том, что особа монарха защищена от посягательств на нее особыми постановлениями уголовных законов и «квалифицированными карами». Второе же значение заключается в том, что «никакой властью в государстве монарх не может быть привлечен к ответственности. В последнем смысле неприкосновенность имеет значение, тождественное с безответственностью. Однако конституции исключают лишь правовую ответственность монарха. Моральную же ответственность он несет за конституциональность и законность своих действий и даже за их целесообразность. Безответственность монарха распространяется как на акты его управления, так и на действия его как частного человека, однако лишь действия уголовно наказуемые, но не частногражданские.
Однако, чтобы воспрепятствовать монарху под защитой своей безответственности нарушить законы, его решения, связанные с государственными делами, приобретают юридическую силу, лишь когда они контрасигнованы соответствующим министром. Однако министр имеет право в любое время отказаться от своей должности, если он не желает нести связанной с нею ответственности»[181 - См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 80–83.].
В российском законодательстве до 1906 г. ничего не говорилось ни о неприкосновенности императора, ни о его безответственности – А. Д. Градовский объяснял этот тем, что «в неограниченной монархии это подразумевается само собой». Если бы кто-либо и как-либо возбудил и осуществил ответственность монарха, этим само собой ограничивалась бы его власть[182 - См.: Градовский А. Д. Собр. соч. Т. III. СПб., 1901. С. 136.].
В Основных законах, утвержденных 23 апреля 1906 г., как уже отмечалось, особа императора была объявлена неприкосновенной.
Н. М. Коркунов считал, что в России неприкосновенность монарха обеспечивается уголовным законодательством, предусматривавшим повышенную уголовную ответственность за действия, направленные против монарха. Так, в Уложении о наказаниях 1903 года предусматривались лишение всех прав состояния и смертная казнь за «всякое злоумышление и преступное действие против жизни, здравия или чести Государя Императора и всякий умысел свергнуть Его с престола, лишить свободы и власти верховной, или же ограничить права оной, или учинить священной Особе Его какое-либо насилие» (ст. 241). При этом наказуемым признавались не только покушение и приготовления, но и обнаруженный только умысел (ст. 242), а одинаковое наказание распространялось на всех участников в деле, включая «укрывателей и недоносителей» (ст. 243).
По Уголовному уложению 1903 года «виновный в посягательстве на жизнь, здравие, свободу или вообще на неприкосновенность священной особы Царствующего Императора, Императрицы или наследника Престола, или на низвержение Царствующего Императора с Престола, или на лишение его Власти Верховной, или на ограничение прав оной, наказывался смертной казнью, причем в отношении наказуемости покушение и приготовление приравниваются к совершению преступления» (ст. 99 и 101)[183 - См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 245.].
Под неприкосновенностью монарха Н. И. Лазаревский, помимо усиленной уголовной ответственности, связанной со всеми преступлениями, направленными против особы монарха, понимал также безответственность монарха. По его мнению, неприкосновенность монарха может закрепляться различными правовыми актами, включая и конституцию, однако содержание этого понятия раскрывается в уголовном законодательстве. Поэтому подробный разбор этого понятия, считал он, относится к области уголовного, а не государственного права[184 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 228–280.].
Н.И. Лазаревский отмечал, что монарх никому не обязан отчетом в своих действиях и является лицом безответственным. «В эпоху самодержавия это свойство монархической власти, – писал он, – вытекало из самого ее существа, из того, что в государстве не было никакой самостоятельной, независимой от государя власти, перед которой он мог бы отвечать. Кроме того, эта безответственность вытекала и из того, что воля самодержавного государя была законом. В самодержавную эпоху эта безответственность монарха распространялась и на всех должностных лиц, поскольку они действовали согласно с волею монарха: нельзя усматривать ничего неправомерного в исполнении той воли, которая сама есть закон. В конституционную эпоху положение вещей меняется. Верховным началом в государстве признается закон. Закон более обязателен, чем распоряжение монарха. В государстве имеются установления, воле монарха не подчиненные. Основание безответственности конституционного монарха таким образом оказывается уже иное»[185 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 281.].
Это основание Н. И. Лазаревский усматривал исключительно в целесообразности поддержания престижа власти монарха, и вызываемое этой целью запрещение возбуждать вопрос о неправильных действиях монарха ему представлялось существеннее преследования за те или иные неправомерности, которые он мог бы совершить. Кроме того, он считал, что организация этой ответственности представляла бы такие существенные затруднения, в связи с этой ответственностью возникали бы такие острые политические страсти, что для спокойствия государства оказывалось целесообразнее вообще не возбуждать вопроса об этой ответственности.
Наконец, он предлагал иметь в виду, что при введении конституции, когда устанавливаются определенные ограничения власти монарха, он по общему правилу все еще представляет такую политическую и общественную силу, что даже если бы он и был признан ответственным, практически осуществить эту ответственность вряд ли оказалось бы возможным[186 - Там же.].
По мнению Н. И. Лазаревского, уголовная безответственность монарха распространяется на все его действия – как правительственные, так и другого характера (например, убийство из ревности). Что же касается гражданской ответственности (по имущественным спорам, договорам и обязательствам), то она может быть разной. Это зависит от традиций каждой страны.
Н. И. Лазаревский считал, что в конституционную эпоху безответственность монарха приняла характер его личной привилегии и не распространяется на должностных лиц, хотя бы и действующих по приказу монарха. С них этим приказом не снимается ответственность за те противозаконные действия, которые могут быть ими совершены.
«В России в самодержавную эпоху безответственность Государя, – писал Н. И. Лазаревский, – являлась таким принципом, который сам собою вытекал из самого существа нашего строя. Вместе с тем ст. 209 Учр. Мин. и ст. 340 Уложения о наказаниях распространяли безответственность и на должностных лиц, действия которых были одобрены Государем[187 - «В этом отношении имели существенное значение, – указывал Н. И. Лазаревский, – те статьи Учреждения Министров (Св. Зак. Т. 1. ч. 2. изд. 1892), согласно которым не считалось „превышением власти, когда министр особенно на какой-либо случай был Верховной Властью уполномочен" (ст. 209; то же начало в ст. 213), и ст. 340 Ул. о нак., по которой „не считается превышением власти: 1) когда министр или другой государственный сановник отступил в своих действиях от обыкновенных правил, по особенному на сей случай или вообще на случай сего рода данному от верховной власти уполномочию"» (см.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. с. 76).]. В настоящее время Основные Законы о безответственности Государя тоже не говорят. Подобно большинству конституций, наши Основные законы говорят лишь о том, что „Особа Государя Императора священна и неприкосновенна“ (ст. 5). Из этого положения, очевидно, надо сделать тот же вывод, который делается общей конституционной теорией из аналогичных постановлений (западных конституций), а именно, что понятие „неприкосновенности" заключает в себе и понятие „безответственности".
Поскольку эта безответственность основывается на неприкосновенности, т. е. на личной привилегии монарха, она не может быть распространена на тех, кто исполняет его поручения»[188 - См.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 283.].
Безответственность императора, считал Н. И. Лазаревский, распространяется только на уголовные дела. Что же касается гражданской ответственности, то гражданские иски признавались возможными, если они предъявлялись не лично к государю, а к «Кабинету или к какому-либо другому учреждению Министра Императорского Двора»[189 - Там же. С. 271–272.].
Н. М. Коркунов считал иначе. Он полагал, что безответственность императора заключается в том, что он не подлежал привлечению к ответственности ни со стороны органов государственной власти, ни со стороны иных лиц за все сделанное или сказанное, хотя бы в его поведении заключались все элементы правонарушения.
По его мнению, безответственность монарха признавалась не только в пределах России, но и другими государствами. Так, Н. М. Корку-нов приводил пример, когда парижский суд в своем определении 22 августа 1870 г. признал себя некомпетентным принять иск некоей девицы Массе, высланной по высочайшему повелению из пределов России, на том основании, что нельзя вызвать в суд иностранных государей[190 - См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 245.].
Ф. Ф. Кокошкин считал безответственность монарха важным признаком монархической власти. «Исторически начало безответственности устанавливалось, – писал он, – задолго до конституционных учреждений, явившись результатом неограниченной власти монарха, с одной стороны, и бессрочности его права – с другой. Но безответственность монарха сохранилась повсюду и после введения конституционного строя, причем нашла себе практический корректив в ответственности министров за его действия; как мы уже знаем, эта комбинация способствовала переходу фактического руководительства управлением в руки министерства, т. е. установлению парламентаризма. Ответственность главы государства, существующая в республиках, хотя и не является безусловным препятствием для установления парламентарской системы управления, но чрезвычайно ее затрудняет»[191 - См.: Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 290–291.].
Рассматривая реальные преимущества монарха, А. А. Жилин считал основным из них его безответственность. «Безответственность монарха в конституционном государстве, – отмечал он, – означает не то, что он свободен от подчинения законов (legibus solutus est), а то, что он не может быть привлечен к ответственности»[192 - См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 271.]. Из полной безответственности монарха А. А. Жилин допускал исключения в гражданско-правовой области, но иски при этом, по его мнению, должны предъявляться не к лицу монарха, а к его казне[193 - Там же.].
«В некоторых конституциях, – указывал А. А. Жилин, – встречается указание, что личность монарха священна, чем, помимо религиозной санкции власти его, выражается, с одной стороны, то же начало безответственности, а с другой – начало неприкосновенности, иногда также особо указываемое в конституциях и являющееся вторым важным реальным преимуществом монарха. Неприкосновенность монарха в праве современных государств гарантируется тем, что устанавливается особая уголовная охрана его личности и его прав, в виде особо тяжелых наказаний, налагаемых законами в случае преступлений против монарха»[194 - См.: Там же. С. 271–272.].
В. В. Сокольский относил неприкосновенность и неответственность к материальным правам императора. «Неприкосновенность Высочайшей особы, – считал он, – гарантируется усиленной защитой уголовного закона жизни, здравия и чести Монарха. Виновные в злоумышлении и преступном действии против жизни, здравия или чести Государя Императора подлежат смертной казни. Такое же наказание полагается и за всякий умысел свергнуть его с престола, лишить свободы и Власти верховной, или же ограничить права оной или учинить Священной Особе его какое-либо насилие (ст. 241 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных). Неответственность Монарха состоит в неподчинении действию законов страны. Монарх есть источник закона и суда. Закон есть воплотившаяся его воля, а суд отправляется Его именем и по Его повелению. Поэтому юридически немыслимо, чтобы в государстве могла существовать какая-либо другая власть, которая могла бы подвергнуть суду и ответственности его деяния. Неприкосновенность и неответственность суть преимущества всех монархов, а следовательно, относятся и к монархам конституционным, но они в особенности принадлежат Самодержавному Монарху России, которого, по выражению произносимой при торжественном венчании на царство молитвы, сам Бог наставляет, яко царя и судию царству Всероссийскому…»[195 - См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 103.]
Главной чертой монархической власти, способной возбудить сомнения относительно ее соответствия принципу правового государства, С. А. Котляревский считал безответственность монарха. Он полагал, что это сомнение покоится на слиянии понятий, поскольку с этим правовым принципом сталкивается не безответственность государственного органа, а безответственность актов государственной власти[196 - Аналогичной точки зрения придерживался и А. С. Алексеев (см.: Алексеев А. С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 106).].
«В английском конституционном строе начало ответственности правительства приведено с величайшей последовательностью, и однако оно ответственно связано с правилом: the king can do no wrong. Наоборот, полная безответственность правительственной власти во второй французской империи называлась официально провозглашенной ответственностью императора. От актов исполнительной власти ничем не отличаются в этом смысле акты, принадлежащие по терминологии Б. Консула к pouvior neuter. Выделить из нее область особой монархической прерогативы, которая осуществляется помимо участия в ответственности министров, нет никакого основания. Ведь даже в актах призыва к власти нового министерства необходима охрана соответствующего указа самим новым министерством или старым. Требование ответственности всех государственных органов может представлять даже известную опасность распыления этой ответственности, которая действительна, лишь когда она сосредоточена, не говоря уже о том, что это требование в его абсолютном виде практически неосуществимо: quis custodvet ip sos custocles? И, наконец, вообще большой вопрос, что лучше обеспечивает верховное право: безответственный монарх, осужденный реально ответственными министрами, или ответственный американский президент с его политически безответственными, реально обособленными от Конгресса сенаторами?»[197 - См.: Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915. С. 242–243.]
В. М. Гессен рассматривал безответственность монарха логически необходимым следствием пожизненного характера монархической власти. Он считал само собой разумеющимся, что гражданская ответственность монарха нисколько не противоречит пожизненности его власти, тогда как уголовная ответственность, угрожающая монарху утратой престола, противоречит пожизненности его власти[198 - См.: Гессен В. М. Монархия. Новый энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона.].
С этой точкой зрения был решительно не согласен Я. М. Магазинер, который отмечал, что «легко указать не некоторые другие государственные органы, которые пожизненны и даже наследственны, но из этого логически не вытекают другие признаки, свойственные монархии, в том числе безответственность»[199 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 191.]. Он писал: «Например, лорды не только пожизненны, но и наследственны (пэры Англии); однако за политическое преступление пэр ответственен, в порядке билля об опале, bill of attainder, т. е. судебного приговора законодательной власти. Мыслима даже такая высшая пожизненная должность, которая была бы сменяема в уголовном порядке, т. е. пожизненности не противоречит уголовная ответственность, угрожающая утратою положения; например, допустима должность высшего судьи, пожизненного, но сменяемого за уголовные правонарушения; таким образом, он будет властью пожизненною, однако не безответственною и при некоторых условиях – сменяемою».
«Таким образом, сама по себе пожизненность не является исключительным признаком монарха, и даже несменяемость его сама по себе не исключает суда и наказания за уголовные правонарушения. Если, однако, пожизненность монарха имеет ту исключительную особенность, что она не может быть ни при каких условиях прервана, то это вытекает из самостоятельного признака монархии – из ее безответственности, но нельзя вывести безответственность из пожизненности. Наконец, если бы даже пожизненности нисколько не угрожала ответственность монарха, т. е. если бы монарху даже безусловно обеспечена была бы пожизненность и он не мог бы потерять трон ни при каком наказании, то очевидно, что всякая уголовная судимость противоречит природе монархии, где монарх ни за что и ни в каком объеме не ответственен. Таким образом, пожизненность не есть первичный и всеобъемлющий признак, а, напротив, производный и сам нуждающийся в объяснении. В частности, он бессилен выяснить причины безответственности монарха и, напротив, сам объясняется безответственностью»[200 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. С. 191–192.].
Я. М. Магазинер полагал, что раз над монархом нет высшей власти, то очевидно, что некому его и судить. Даже гражданские иски, считал он, могут быть предъявлены к нему только с соблюдением определенных условий. «Но если имущество короля еще может быть предметом судебного удовлетворения, то над личностью его никакой суд силы не имеет. Ответственность монарха перед уголовным судом означала бы наличие власти на монархом, судящей его и осуществляющей право наказания; но тогда сам монарх уже не был бы высшею властью. Справедливо, что над конституционным монархом есть власть законодательная, т. е. он подчинен законам и не может своими единоличными действиями нарушать законы. Но если законодательная власть выше монарха, то ведь сам монарх в ней участвует, ибо она состоит из монарха и парламента; следовательно, здесь монарх подчиняется воле, в создании которой он сам участвует и которая не может установить ничего без его согласия, ибо, как гласит ст. 9 Основных законов 1906 года, без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения.
Очевидно, что не случайностью является его участие в той высшей власти, которой он подчиняется: именно потому, что он – высший орган, невозможно существование какого бы то ни было органа выше него, в который он сам не входил бы. Для суда же над королем немыслимо создать такую комбинированную власть, в которой он участвовал бы, ибо он судил бы самого себя; создание же этой власти без него означало бы подчинение его вне и над ним стоящей власти»[201 - См.: Там же. С. 198.].
Наряду с исключительными правами монарх в России располагал рядом почетных прав.
Прежде всего, монарх пользовался особым монаршим обеспечением из средств государственной казны.
В эпоху абсолютизма все денежные ресурсы государства находились в полном распоряжении монарха, который на поддержание роскоши своего двора тратил значительную часть всех государственных доходов. Помимо средств государственного характера император располагал еще и определенным имуществом, которое служило целям содержания императора и его двора.
В литературе рассматривалось несколько категорий такого имущества.
Первую из них составляла личная собственность императора, в отношении которой он издавал непосредственно указы и повеления согласно ст. 20 Основных законов 1906 года. Этими указами и повелениями устанавливалось юридическое положение рассматриваемого имущества, которое, таким образом, не подчинялось общим гражданским законам.
Вторую категорию составляло придворное имущество, которое всегда принадлежало царствующему императору, не могло быть завещано, «поступать в раздел и подлежать иным видам отчуждения» (ст. 20 Основных законов 1906 года). Это имущество в ст. 412 Законов гражданских называлось имуществом первого рода, и в отношении него императором также могли издаваться указы и повеления (ст. 20 Основных законов).
Третью категорию составляло имущество «Кабинета Его Императорского Величества», доходы от которого использовались исключительно на покрытие расходов императора.
Наконец, четвертую категорию составляло имущество удельное, доходы от которого использовались только на покрытие расходов императора.
Независимо от всех этих категорий имущества и после принятия Основных законов 1906 года на содержание императора и императорской фамилии, а также на содержание учреждений императорского двора из государственного казначейства отпускались определенные средства, причем некоторые из этих средств по государственной росписи проводились не по смете Министерства императорского двора, а по смете других министерств. Причем особенность этих расходов на содержание императора, учреждений императорского двора и других учреждений, имеющих непосредственное отношение ко двору, состояла в том, что они не подлежали проверке государственного контроля. В Министерстве императорского двора был собственный контроль, который предоставлял свой отчет непосредственно императору.
Согласно ст. 5 и 6 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи кредиты на расходы Министерства императорского двора вместе с состоящими в его ведении учреждениями, расходы императорской канцелярии, а также канцелярии императора по принятию прошений подлежали обсуждению лишь в тех частях, в которых эти кредиты испрашивались с превышением назначений росписи, утвержденной императором 29 декабря 1905 г.
«Таким образом, – отмечал Н. И. Лазаревский, – все ассигнования, как на Государя Императора, так и на учреждения, составляющие его двор или непосредственно с двором связанные, образуют в пределах, назначенных по смете на 1906 г., известный минимум, который не подлежит обсуждению Государственной думой»[202 - Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 287.].
К почетным правам монархов относилось право на титул. Под титулом обычно подразумевают прежде всего известный ранг монарха.
В России таким рангом были князь или великий князь, далее – царь, наконец, с 1721 г. – император.
Помимо наименования, в титуле монархов используется формула «Божьей милостью» или «Божьей поспешествующею милостью», а также перечисление земель, составляющих собственность русской короны.
В России эта последняя часть титула имела три формы: полную, сокращенную и краткую.
Полный титул выглядел в следующем виде (ст. 37 Основных законов): «Божиею поспешествующею милостию, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский, Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса-Таврическаго, Царь Грузинский; Государь Псковский и Великий Князь Смоленский, Литовский, Волынский, Подольский и Финляндский; Князь Эстляндский, Лифляндский, Курляндский и Семигальский, Самогитский, Белостокский, Корельский, Тверский, Югорский, Пермский, Вятский, Болгарский и иных: Государь и Великий Князь Новагорода – низовския земли, Черниговский, Рязанский, Полотский, Ростовский, Ярославский, Белозерский, Удорский, Обдорский, Кондийский, Витебский, Мстиславский и всея северныя страны Повелитель; и Государь Иверския, Карталинския и Кабардинския земли и области Арменския; Черкасских и Горских Князей и иных наследный Государь и Обладатель; Государь Туркестанский; Наследник Норвежский, Герцог Шлезвиг-Голстинский, Сторнмарнский, Дитмарсенский и Ольденбургский и прочая, и прочая, и прочая».
В некоторых случаях, определенных законом, употреблялось сокращенная форма титула. Она гласит: «Божиею поспешествующею милостью, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский; Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса-Таврическаго, Царь Грузинский, Великий Князь Финляндский и проч., и проч., и проч.».
Краткий титул выглядел следующим образом: «Божиею поспешествующею милостью, Мы, NN, Император и Самодержец Всероссийский, Царь Польский, Великий Князь Финляндский и проч., и проч., и проч.».
Таким образом, полный титул состоял из четырех частей. В первой части указывалось на самодержавность источника власти монарха и на религиозное ее освещение. Формула «Божей милостью» была принята в половине XV в. в сношениях с иностранными государствами. В актах внутреннего управления она встречается с начала XVI в.
Во второй части полного титула обозначалась собственность монарха.
В третьей части – само существо власти.
Наконец, в четвертой части перечислялись объекты, создававшие подданную территорию России. Хотя, строго говоря, эти объекты ни с географической, ни с исторической, ни с юридической точки зрения не являлись точным изложением составных частей Российской империи и их правового положения.
И тем не менее, история царского титула есть собственно история расширения территории государства. Со временем усиливавшееся Московское великое княжество начало стремиться к установлению единодержавия на всем севере Руси, и к титулу «великий князь» присоединяется «всея Руси». Под влиянием развития неограниченной власти старинное «господин» заменяется титулом «государь».
Московские великие князья, присоединяя уделы, принимали титулы прежних удельных князей. Так, титул «Государь Псковский» появился в 1509 г. после присоединения Пскова, титул великого князя Смоленского – в 1514 г. и т. д.
Иван IV принял титул царя, а Петр I – императора, с сохранением всех прежних. Русские монархи сохранили за собой исторический титул великих князей Литовских. Александр I стал называться великим князем Финляндским, царем Польским и Грузинским. При Александре II Россия сделала крупные завоевания в Средней Азии и на Кавказе, что выразилось в соответствующих прибавлениях к титулу российских государей[203 - См. подробнее: Лакиер Э. История титула государей российских // Журнал международного права. 1847.].
Кроме того, русские императоры пользовались титулом «величество».
Император пользовался также правом на свой герб и другие государственные регалии, к числу которых относились корона, скипетр и держава.
Гербом называлось наследственно передаваемое символическое изображение, составленное на основании определенных правил. Такого рода символические знаки вошли в употребление с незапамятных времен и были результатом желания их владельцев выделить себя. Свидетельства об употреблении такого рода знаков находятся уже у Гомера, Вергилия, Плиния и др. Правда, эти знаки носили случайный характер и не подчинялись никаким правилам. Этим они отличались от гербов.
Первые гербы, изображенные на печатях, приложенные к различным документам, относятся к XI в. Древнейшие гербовые печати были обнаружены на брачном договоре Сахно, инфанта Кастильского с Вильгельминой, дочерью Гаскона II, виконта Беарнского, совершенном в 1000 г.
Вместе с гербами возникает учение о геральдике, названия которого происходили от немецкого Heeralt, т. е. «ветеран».
С XIV в. дело составления и изменения гербов стало постепенно привилегией верховной власти, вскоре присвоившей себе исключительное право пожалования и утверждения гербов.
Само слово «герб» происходит от польского herb и встречается во многих славянских языках (herb, erb, irb) в значении «наследник» или «наследство». Таким образом, уже само название этого символического изображения указывает на его наследственность и неизменяемость.
Со времен Ивана III государственным гербом России стал двуглавый черный орел. Правда, на многих памятниках XVI и XVII вв. он сопровождался четырьмя фигурами: льва, единорога, дракона и грифа. Позже эти фигуры сменились изображением московского герба – всадника, поражающего копьем дракона, – помещавшегося или на груди орла, или на оборотной стороне печати.
Затем к московскому гербу были присоединены сначала гербы царей Астраханского, Казанского и Сибирского, а потом гербы всех главнейших областей и земель, вошедших в состав империи.
В результате герб Российской империи стал эмблемой всей ее территории.
Впоследствии российским государственным гербом, высочайше утвержденным 3 ноября 1882 г., был в золотом щите черный двуглавый орел, коронованный двумя императорскими коронами, над которыми возвышалась большая корона с двумя развевающимися концами лент Андреевского ордена.
Государственный орел держит золотые скипетр и державу.
На груди орла герб московский: в червленом с золотыми краями щите святой великомученик и победоносец Георгий, в серебряном вооружении и лазоревой приволоке (мантии), на серебряном, покрытом багряною тканью с золотой бахромой коне, поражающий золотого с зелеными крыльями дракона золоченым, с восьмиконечным крестом наверху копьем. Щит увенчан шлемом святого великого князя Александра Невского. Намет черный с золотом. Вокруг щита цепь ордена святого Апостола Андрея Первозванного; по сторонам – изображения святых Архистратига Михаила и Архангела Гавриила. Сень золотая, коронованная императорскою короною, усеянная российскими орлами и подложенная горностаем. На ней червленая надпись: «С Нами Бог!» Над сенью государственная хоругвь с восьмиконечным на древке крестом. Полотно государственной хоругви золотое, на нем изображение среднего государственного герба, но без окружающих девяти щитов. Главный щит снизу окружают девять щитов, увенчанных принадлежащими им коронами: I. Герб царства Казанского. II. Герб царства Астраханского. III. Герб царства Польского. IV. Герб царства Сибирского. V. Герб царства Херсониса-Таврического. VI. Герб царства Грузинского. VII. Соединенные гербы великих княжеств: Киевского, Владимирского и Новгородского. VIII. Герб великого княжества Финляндского. IX. Родовой его императорского величества герб.
Над сенью главного щита шесть щитов: I. Щит соединенных гербов княжеств и областей великороссийских. II. Щит соединенных гербов, княжеств и областей юго-западных. III. Щит соединенных гербов княжеств и областей белорусских и литовских. IV. Щит соединенных гербов областей прибалтийских. V. Щит соединенных гербов северо-восточных областей. VI. Герб туркестанский.
В таком виде государственный герб изображался на большой государственной печати, на тронах, балдахинах, в залах, назначенных для торжественных собраний при императорском дворе. Государственный герб в таком виде называется большим, или полным, государственным гербом.
Средний государственный герб был таким же, как и большой, но он не имел государственной хоругви и шести над сенью гербов. Он изображался на средней государственной печати, а также в соответствии с особыми указами его императорского величества.
Малый государственный герб был похож на средний, но не имел сени, изображений святых и девяти гербов, окружающих щит снизу. По особым высочайшим повелениям малый герб мог изображаться с сенью и щитодержателями. Иногда малым гербом, или просто государственным гербом, называют государственного орла, имеющего на крыльях гербы царств и великого княжества Финляндского.
Поскольку Государственный герб является эмблемой всех составляющих его земель, а следовательно, и эмблемой самого государства, русские монархи стали использовать его и в качестве собственного герба. Однако поскольку у них был и свой родовой герб, то у царствующих особ было два рода гербов – государственный и родовой.
Полным гербом отмечались только наиболее важные доклады. Все остальные – неполным гербом, т. е. гербом, в котором не было всех эмблем полного герба. Отсюда у императора имелись большой и малый гербы.
Большой герб императорского величества составлял большой российский государственный герб. Малый же личный герб государя императора состоял из малого государственного герба, в нашлемнике которого был государственный российский орел. Родовой герб императора состоял из соединенного герба Романовых и Голштейн-Готторпского. Большой герб наследника-цесаревича составлял средний государственный, а малый – малый государственный, но с древней царской короной, венчающей шлем.
Большой герб младших сыновей императора был таким же, как и у наследника, но щитодержателями являлись два варяга, а малый был похож на герб наследника, но имел романовскую кайму, окружающую щит.
У внуков императора большой герб отличался щитодержателями, которыми были золотые единороги с червлеными глазами и языками, а малый – возникающим в нашлемнике государственным орлом, имеющим на своей груди лишь московский герб.
В большом гербе князей императорской крови щитодержателями выступают два грифа с золотыми клювами и когтями, с червлеными языками и глазами, а в малом гербе орел был черным, в нашлемнике, без гербов на груди и крыльях.
Большой герб императрицы состоял из двух соединенных щитов – русского и датского с гербами царств и великих княжеств. Щиты были окружены орденской лентой святой Екатерины. Основные гербы особ императорского дома женского пола были похожи на соответствующие гербы особ мужского пола, но имели ромбовидную форму.
Для гербов членов императорского дома существовало шесть форм щита: 1) византийская (круглый щит); 2) варяжская (треугольный щит); 3) французская (прямоугольный щит с острием внизу, нижние углы которого были закруглены); 4) испанская (прямоугольный щит с закруглением внизу); 5) германская (с выемкой на стороне); 6) ромбовидная. Каждая из этих форм могла быть принята в герб по личному желанию члена императорского дома[204 - См. подробнее: Винклер П. фон Герб. Гербоведение: энциклопедический словарь. Т. VIII. СПб., 1892. С. 460–467; Он же. Энциклопедический словарь. Т. IX. СПб., 1893. С. 405–408.].
Российский двуглавый орел – эмблема восточного происхождения. В Россию он попал из Византии, в которой такой орел был принят впервые при Константине Великом или Юстиниане I. Восточно-Римская империя до самого своего падения имела в гербе двуглавого орла, черного с червлеными глазами и языками и золотыми клювами и лапами.
Потом он появился в гербах государств, считавших себя преемниками Рима, а также у фамилий, происходящих от византийских императоров или соединенных с ними брачными узами.
После брака с Софией Палеолог Иван III признал государственной эмблемой России двуглавого орла. Он был изображен на троне, который привезла с собой София. Затем двуглавый орел был помещен на печатях 1497 и 1514 годов, прикрепленных к договорам с германским императором Максимилианом I.
Таким образом, двуглавый орел появился в России как в государстве, родственном Восточно-Римской империи и сохранившем принятую от Византии православную веру. Позже он служил еще и эмблемой нераздельности Европейской и Азиатской России.
Со времени Алексея Михайловича орел стал иметь на груди щит с изображением московского герба, а в лапах скипетр и державу. Он был увенчан тремя коронами (символом Святой Троицы или эмблемой трех царств – Казанского, Астраханского и Сибирского).
Надо сказать, что до Михаила Федоровича корон было только две и между ними находился шестиконечный крест – символ православия. Но в 1625 г. вместо креста стали помещать корону, а с учреждением в 1699 г. ордена святого Андрея Первозванного московский герб стал окружен цепью ордена.
Кроме московского герба на груди орла помещались и другие эмблемы: единорог – на некоторых печатях Ивана IV; образ Божьей Матери – на изображении 1705 и более поздних годов; Андреевский крест – на ручной печати Петра I 1699 года распятие, окруженное сиянием – на орле лейб-кампанского знамени 1741 года; изображение царствующих государей или их вензеля; мальтийский крест (с 1800 г.) при императоре Павле I, принявшем звание гроссмейстера Мальтийского ордена (отменен в 1801 г.).
В последующие годы орел неоднократно менял свою форму.
Важнейшей государственной регалией в Российской империи была корона как символ величия монарха. Короной принято называть головной набор (наголовье), служивший признаком той или иной власти и своей формой определяющий звание, сан, титул, а иногда и заслуги лица, которому она принадлежит.
Одной из древнейших средневековых корон, принадлежащих к числу российский императорских регалий, была так называемая шапка Мономаха, присланная в 988 г. византийскими царями Василием II и Константином IX Владимиру по случаю его крещения и бракосочетания с их сестрой, царевной Анной.
Шапка Мономаха состояла из восьми золотых, отделанных филигранью пластинок, каждая из которых была украшена драгоценным камнем и несколькими жемчужинами. Нижняя ее часть имела прежде жемчужные подвески, которые затем были заменены собольей опушкой.
Шапка Мономаха принадлежала всегда старшему в роде. Князь младшей линии имел свои короны различных форм. Великие князья, княжны и царицы также имели свои короны.
До Петра I цари очень часто надевали короны. Поэтому их число было довольно значительным. Сюда входят: Корона Владимира Святого; казанская корона, заказанная Иваном IV для крещения казанского царя Едигера и отправленная после его смерти в Москву; астраханская, сделанная в 1627 г. по заказу царя Михаила Федоровича; сибирская (альта-басная шапка), сделанная из золотой парчи и заказанная в 1684 г.; Таврическая, или так называемая шапка Мономаха второго разряда, изготовленная в 1682 г. для коронации Перта I и украшенная спереди двумя двуглавыми орлами; алмазная корона Ивана Алексеевича.
Первая корона европейского образца была сделана в 1724 г. для коронации Екатерины I. Этой короной короновался и Петр II, украсивший ее большим рубином, купленным в Пекине. Для коронации Анны Иоанновны была заказана корона, отличавшаяся особой роскошью. Число украшавших ее камней доходило до 2605. Эта корона с 1856 г. стала называться польской. Этой же немного переделанной короной короновалась Елизавета Петровна.
Екатерина II заказала для своей коронации новую корону, на отделку которой пошло 58 больших и 4878 маленьких бриллиантов, большой рубин и 75 больших жемчужин. Эта корона весила около 5 фунтов. Для коронации Павла I эта корона была несколько расширена и 75 жемчужин заменены 54 большими. Этой короной короновались все последующие императоры.
Императоры надевали при некоторых церемониях малые или выходные короны. Они составляли частную собственность императоров и после их смерти уничтожались, а камни раздавались по завещанию. С этими коронами носилась особая мантия.
Малая корона была сделана по образцу большой императорской короны. Ее надевали императрицы во время коронации.
У императоров была также золотая мальтийская корона, подаренная Павлу I[205 - См. подробнее: Винклер П. фон Корона. Энциклопедический словарь. Т. XVI. С. 317–320.].
Как и во многих других монархиях, в России императорскими регалиями являлись помимо короны скипетр, держава, государственный меч, государственное знамя, большая государственная печать и государственный щит.
Скипетр принадлежит к числу древнейших символов власти. Он служил символом справедливости, мудрости и милости (virga virtutis atque veritatis). Прообразом для него послужил пастуший посох. Он существовал уже у греков. В России торжественное вручение скипетра царю впервые состоялось при венчании Федора Ивановича, хотя считается, что он был в употреблении и раньше.
При избрании царем Михаила Федоровича ему был поднесен в качестве главного знака верховной власти царский посох.
При венчании на царство и в других торжественных случаях московские цари держали скипетр в правой руке, а при больших выходах его несли перед царем особые стряпчие.
Скипетр, используемый впоследствии русскими императорами, был изготовлен для коронации Павла I. Он представлял собой золотой жезл, осыпанный алмазами и другими драгоценными камнями. Вершину его украшал знаменитый бриллиант «Орлов».
Держава имела форму шара, увенчанного крестом, и представляла собой символ владычества над землей.
В Россию держава перешла из Польши, в которой она именовалась jablko (яблоко), а в старину носила названия: яблоко царского чина, яблоко владомое, яблоко державное, вседержавное или самодержавное и просто яблоко, а также держава российского царствия.
В России яблоко использовали еще с времен Федора Ивановича при торжественном приеме послов. Впоследствии, когда царь торжественно принимал послов и некоторых других лиц, на переднем окне палаты, по левую руку от царя, обыкновенно ставили стоянец (подножие), на котором располагалось яблоко.
Держава, впоследствии используемая русскими монархами, была изготовлена к коронации Павла I из синего яхонта и отделана бриллиантами.
Государственный меч упоминался в числе царских регалий уже при Петре I. По установленному регламенту в царском казначействе нужно было хранить государственное яблоко, корону, скипетр, ключ и меч. При коронации государственный меч, государственная печать и государственное знамя впервые были использованы Елизаветой Петровной. Все эти три регалии носили в торжественных процессиях. При коронации русские монархи не опоясывались мечом, как это делалось иногда другими.
Государственный щит носили только при погребении монарха.
К регалиям в широком смысле относили трон, порфиру, а также парадные одеяния. В Московской Руси в состав регалий входили и бармы[206 - См. подробнее: Регалии. Энциклопедический словарь. Т. XXV. С. 415–416; Вельтман К. Московская Оружейная палата. 2-е изд. М., 1860.].
Российское государственное знамя употреблялось при короновании и погребении монархов. Оно служило эмблемой и символом единства государства. Государственное знамя делалось из золотой ткани, на которой были вышиты изображения государственного орла и всех гербов, помещенных в большом государственном гербе. Древко знамени, кайма и бахрома полотна носили государственные цвета, а древко было увенчано золотым яблоком (державой) с государственным орлом. На Андреевской ленте знамени были помещены года основания государства (862), крещения Руси (988), принятия царского титула (1497) и принятие императорского титула (1721).
Государственная печать России прилагалась к государственным актам в знак окончательного утверждения их верховной властью. Она изготавливалась в Министерстве иностранных дел со вступлением императора на престол по утвержденным им рисункам в трех видах: большая, средняя и малая.
Большая государственная печать имела изображение большого государственного герба, вокруг которого помещался полный или большой императорский титул. Она прикладывалась: 1) к государственным законам, учреждениям и уставам; 2) к статусу орденов; 3) к манифестам; 4) к брачным договорам членов императорского дома; 5) к духовным завещаниям членов императорского дома при их утверждении императором; 6) к грамотам на титул императорского высочества и князя имперской крови; 7) к дипломам на княжеское и графское достоинство;
8) к грамотам на возведение в патриарший сан католикоса всех армян;
9) к полномочиям, аккредитованиям и отозваниям дипломатических лиц при восточных дворах; 10) к патентам на звание консула.
Средняя государственная печать имела изображение среднего государственного герба, а на ее краях помещался средний титул императора. Средняя печать прилагалась: 1) к грамотам городам и обществам; 2) к дипломам на баронское и дворянское достоинство; 3) к ратификации трактатов с иностранными державами и к грамотам к восточным правителям; 4) к грамотам ханам хивинским и эмирам бухарским.
Малая государственная печать имела изображение малого государственного герба и малый императорский титул. Она прилагалась: 1) к грамотам на пожалованные земли; 2) к патентам на чин; 3) к благоволительным грамотам за оказанные каким-либо сословиям заслуги и приношения; 4) к грамотам монастырям на милостивую дачу; 5) к грамотам на потомственное почетное гражданство; 6) к грамотам на тарханное достоинство; 7) к листам в Китайский трибунал; 8) к ответным грамотам, к кредитивам и утверждениям договоров и проч. с иностранными правительствами; 9) к паспортам, выдаваемым министерством иностранных дел.
Государственная печать царствующего императора хранилась в министерстве иностранных дел под наблюдением канцлера, вице-канцлера, министра или управляющего министерством. О каждом приложении государственной печати составлялся протокол[207 - См. подробнее: фон Винклер П. Государственная печать. Энциклопедический словарь. Т. IX. С. 391–392.].
Трон (престол) был символом власти, возвышающейся над всеми другими властями на земле и зависящей только от Бога; в качестве почетного возвышенного седалища использовался с самой глубокой древности и у других народов. В России все государи имели в своих дворцах тронные залы, в которых на особом возвышении, под балдахином стоял престол или богато убранное кресло.
В России использовались три престола: царя Ивана IV, царя Михаила Федоровича (так называемый персидский престол, присланный в подарок персидским монархом Аббасом) и трон царя Алексея Михайловича, известный под именем алмазного, так как он был украшен 876 крупными алмазами и 1223 яхонтами. Жемчугом были украшены два ангела, изображенные на его стенках и держащие сделанную жемчугом надпись на латинском языке: «Могущественнейшему и непобедимейшему Московскому Монарху Алексею, на земле благополучно царствующему, сей трон с величайшим искусством и старанием сделанный; да будет счастливым предзнаменованием грядущего в небесах бесконечного блаженства. Лета Христова 1659».
Этот трон был в 1660 г. поднесен русскому царю от имени Торговой армянской компании купцом З. Сарадаровым.
Кроме этих тронов существовал еще двухместный, сделанный из серебра для одновременного коронования царей Ивана и Петра Алексеевичей[208 - См. подробнее: Трон: энциклопедический словарь. Т. XXXIII. С. 892–893; Царская коронация. СПб., 1882; Исторический вестник, 1883.].
В допетровской России царские одежды были разделены на наряды. Различали платье государей носимое в городе (становое), ездовое (дорожное), столовое, смирное (траурное), панихидное (при поминках), причастное (для причащения), вседневное (комнатное, для ходьбы).
При венчании и в других торжественных случаях употреблялся большой, или царский, наряд. В его состав кроме регалий с бармами, шапкой Мономаха и цепью входило платно – длинная верхняя одежда из бархата, объяри[209 - Объярь – плотная шелковая ткань с золотыми и серебряными струями и разными узорами.] или атласа, с горностайным исподом и собольей опушкой, с широкими и короткими рукавами, с круживом (золотое или серебряное окружение) вдоль пол и по подолу, с запонами и другими украшениями. При венчании на царство платно возлагалось в храме поверх станового кафтана. С начала XVIII в. платье заменено императорской мантией или порфирою. Первоначально порфира была багряного цвета и отсюда ее название. Для императрицы Екатерины II порфира была сделана из золотой парчи, усеянной изображениями двуглавого орла и подбитой горностаем[210 - См. подробнее: Царские одежды: энциклопедический словарь. Т. XXXVII. С. 814.].
Как уже отмечалось, в Московской Руси в состав регалий входили также бармы, под которыми обычно понимали оплечья, принадлежащие к украшениям княжеского или царского наряда. Как оплечья или наплечники бармы часто назывались ожерельем.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/oleg-emelyanovich-kutafin/glava-gosudarstva/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
notes
Примечания
1
См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.1 2-е изд. СПб. 1910. С. 60.
2
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т.1 3-е изд. СПб. 1913. С. 64.
3
Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976, С. 246–247.
4
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 690.
5
См.: Там же. С. 691.
6
См. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / под ред. Б.А. Страшуна Т.2. М., 1995. С. 252.
7
Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 53–54.
8
См.: Там же. С. 54.
9
См.: Там же.
10
Подробнее о главе государства в республиках и монархиях см.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 189–217.
11
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 63.
12
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 66–68.
13
Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 119–120, 125.
14
См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 123.
15
См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 392–394.
16
См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть./ Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 564–592.
17
См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 320.
18
См.: Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2005. С. 210.
19
См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 712.
20
Чиркин В. Е. Президентская власть. / Государство и право. 1997. № 5. С. 16.
21
Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 17.
22
Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 17.
23
Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 23.
24
О развитии взглядов В. Е. Чиркина на президентскую власть см. его книгу «Глава государства. Сравнительно-правовое исследование» (2010 г.). – Примеч. редактора.
25
См.: КоркуновН. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 1.
26
См.: Закон и административные распоряжения по русскому праву. Сборник государственных знаний. Т. 1. СПб., 1874. С. 3.
27
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 9.
28
См.: Там же. С. 9—10.
29
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1893. С. 380.
30
См.: Там же. С. 380.
31
Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 20.
32
Суворов В. В Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. / Право и жизнь. 1998. № 13 С. 51.
33
Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. С. 60–61.
34
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.
35
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.
36
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 235.
37
Там же. С. 237–238.
38
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 239.
39
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 242.
40
Там же. С. 258.
41
Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 272.
42
См.: подробнее Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 137–148.
43
См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 148–149.
44
См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. М., 1997. С. 56–58.
45
При главах государств аккредитуются только послы и посланники. Поверенные в делах аккредитуются при министерстве иностранных дел.
46
См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 78–80.
47
См.: Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 80–81.
48
См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. С. 26–29.
49
См. подробнее: Некоторые вопросы протокольной практики. С. 3–8.
50
Серре Ж. Дипломатический протокол. М., 1963. С. 9.
51
См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 268.
52
Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 50–51.
53
См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб. – М., 1868. С. 281.
54
См.: Там же. С. 282. См. по этому вопросу также: Рождественский Н. Энциклопедия законоведения. СПб., 1963. С. 344–349.
55
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 66.
56
См.: Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. С. 133.
57
См.: Корф С. А. Русское государственное право. Ч. 1. М., 1915. С. 70.
58
Надо сказать, что Н. М. Карамзин считал, что «сие имя не есть сокращение латинского Caesar, как многие неосновательно думали, но древнее восточное, которое сделалось у нас известно по славянскому переводу Библии и давалось императорам византийским, а в новейшие времена ханам монгольским, имея на языке персидском смысл трона или верховной власти» (см.: Карамзин Н. М. История государства Российского. Т. VI.).
59
О становлении и развитии самодержавия в России подробнее см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1921. С. 6—123.
60
См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Рига, 1912. С. 47–78.
61
См.: Корф С. Ф. Русское государственное право. Ч. 1. С. 71.
62
См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 311–312.
63
См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 313; Он же. Русское государственное право. Т. I. СПб., 1914. С. 110–116.
64
См.: Бердяев Н. А. Царство Божие и царство Кесаря // Путь. Париж, 1925. № 1. С. 44.
65
См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М., 1998. С. 85.
66
См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. С. 384.
67
См.: Ильин И. А. О монархии и руспублике // Вопросы философии. 1991. № 4. С. 109.
68
Там же. С. 111.
69
Как говорил один из министров Людовика XVIII наследнику престола графу д’Артуа: «Трон не диван, но кресло, где есть место только для одного лица».
70
См.: Ильин И. А. О монархии и республике. С. 119.
71
См.: Ильин И. А. О монархии и республике. С. 145.
72
См.: Ильин И. А. О монархии и руспублике // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 99.
73
См.: Ильин И. А. О монархии и республике // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 104.
74
См.: Ильин И. А. Из лекций "Понятие монархии и республики" // Вопросы философии. 1991. № 5. С. 126–145.
75
См. подробнее: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. С. 210–215.
76
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 70.
77
Там же. С. 73–75.
78
См.: Гессен В. М. Основы конституционного права. Изд. 2-е. Пг., 1918. С. 3.
79
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 75.
80
См. подробнее: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 85.
81
Там же. С. 85.
82
Там же.
83
Там же. С. 86.
84
См.: Переписка Ивана Грозного с Андреем Курбским / отв. ред. Д. С. Лихачев; текст подготовили Я. С. Лурье и Ю. Д. Рыков. М., 1993. С. 122–123.
85
Там же. С. 166. Эта же мысль почти без изменений повторяется Грозным и в послании к Александру Полубенскому (см.: Послания Ивана Грозного / подготовка текста Д. С. Лихачева и Я. С. Лурье; пер. коммент. Я. С. Лурье; под ред. В. П. Андриановой-Перетц. М.; Л., 1951. С. 378).
86
См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 63.
87
См.: Прокопович Ф. Соч. М… Л. 1961, С. 131, 134.
88
См.: подробнее Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. М., 2005. С. 249–266.
89
Надо сказать, что аналогичные определения содержатся в Морском уставе (1720) и Духовном регламенте (1720).
90
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. Изд. 3-е, СПб., 1913.
91
С. 171.
92
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 36.
93
История буржуазного конституционализма. XVII–XVIII вв. М., 1983. С. 240.
94
См.: История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. С. 241–244.
95
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 37—109.
96
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 133–142.
97
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 175–177.
98
См.: Там же. С. 110–128.
99
См.: Фонвизин Д. И. Собр. Соч. Л., 1959. Т. 2. С. 256–264.
100
История буржуазного конституционализма XVII–XVIII вв. С. 258.
101
Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 143–164.
102
См.: Плеханов Г. В. Соч. М. Л., 1925. Т. 22. С. 235.
103
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 166–169.
104
См.: Там же. С. 166–174.
105
Там же. С. 178–182.
106
См.: План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 121–229.
107
См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1966. С. 222–225.
108
См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1966. С. 225–231.
109
Там же. С. 236–237.
110
План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905. С. 15.
111
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 230–256.
112
См.: Пестель П. И. Русская правда. Восстание декабристов. Документы. М., 1958, Т. 7. С. 112–215.
113
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 384–410.
114
См.: Материалы для истории царствования императора Николая Павловича. Лейпциг, 1880. С. 115–125.
115
См.: Там же.
116
См.: Дьяков В. А. Освободительное движение в России, 1825–1861 гг. М., 1979. С. 96.
117
См.: Костянецкий Я. И. Воспоминания из моей студенческой жизни // Русский архив. 1887.
118
См.: Философия и общественно-политические произведения петрашевцев. М., 1953.
119
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 182.
120
См.: Революционная ситуация в России в 1859–1861 гг. М., 1953. С. 348.
121
См.: Рудницкая Е. Л. Французский «Kolokol» А. И. Герцена и О. И. Огарева // Вопросы истории. 1981. № 7. С. 22–23.
122
См.: Герцен А. И. Собр. соч. Т. 20. Кн. 1. С. 79.
123
См.: Рудницкая Е. Л. Огарев в русском революционном движении. М., 1969. С. 158–159.
124
См.: Чернышевский Н. Г. Полн. собр. соч. М., 1949. Т. VI. С. 418.
125
См.: Кружиков В. С. Н. А. Добролюбов: Жизнь. Деятельность. Мировоззрение. М., 1976. С. 173.
126
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 412–420.
127
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии С. 451–464.
128
Там же. С. 464–471.
129
См.: Там же. С. 471–483.
130
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 492–512.
131
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 526–528.
132
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 544–562.
133
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 563–573.
134
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 573–584.
135
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 585–586.
136
Там же. С. 586–594.
137
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. С. 594–596.
138
Там же. С. 597–599.
139
Там же. С. 599–601.
140
См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. М., 1994. Т. 9. С. 42–52.; Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2004. С. 212–340.
141
См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 58—117.
142
См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. С. 118.
143
См.: Там же. С. 122–123.
144
См.: Горенберг М. Б. Глава государства // Конституционное государство. Сб. статей. 2-е изд. СПб., 1905. С. 75–76.
145
См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 149.
146
См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 76.
147
См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 77.
148
См.: Там же. С. 76.
149
Там же. С. 77.
150
Там же. С. 77–78.
151
См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 454.
152
А. А. Жилин обращал внимание на то, что монарху не может принадлежать только исполнительная власть, так как «монарх, участвуя в ряде и законодательных, и судебных функций, не может быть понимаем как орган одной только правительственной власти» (см.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 262).
153
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 278.
154
См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 105–106.
155
См.: Там же. С. 105–106.
156
Там же. С. 106–107.
157
См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 107.
158
См.: Там же. С. 107.
159
См.: Там же. С. 108.
160
См.: Там же. С. 145, а также Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе к власти монарха в конституционном госудаостве. Ярославль, 1910, С. 79 и след.
161
См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 78.
162
См.: Гачек Ю. Общее оправдательное право на основе сравнительного правоведения. С. 85–86.
163
См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. С. 150.
164
См.: Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. М., 1908. С. 284–296; Он же. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 140–143.
165
См.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. Одесса, 1913. С. 1.
166
См.: Шалланд Л. Русское государственное право. Юрьев, 1908. С. 15.
167
См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. I. М., 2006. С. 143, 144; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 66.
168
См.: Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 39.
169
См.: Чичерин Б. Курс государственной науки, Ч. 1, М., 1894. С. 58–78. Подробно о становлении и развитии верховной власти в России см.: Романовский В. Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд. М., 1911. С. 6—122.
170
См. подробнее: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 80, 81.
171
См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 98.
172
См. подробнее: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 143–153.
173
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 297–298.
174
См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. С. 102–109.
175
Подробнее о юридическом положении монарха см.: КоркуновН. М. Русское государственное право. Т. I. С. 244–248.
176
См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 154.
177
См. подробнее: там же. С. 154–165; Загоскин Н. П. История права Московского государства. Т. 1. Казань. 1877. С. 180–207.
178
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. С. 592.
179
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 279.
180
См.: Там же. С. 280.
181
См.: Горенберг М. Б. Глава государства. С. 80–83.
182
См.: Градовский А. Д. Собр. соч. Т. III. СПб., 1901. С. 136.
183
См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 245.
184
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 228–280.
185
См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 281.
186
Там же.
187
«В этом отношении имели существенное значение, – указывал Н. И. Лазаревский, – те статьи Учреждения Министров (Св. Зак. Т. 1. ч. 2. изд. 1892), согласно которым не считалось „превышением власти, когда министр особенно на какой-либо случай был Верховной Властью уполномочен" (ст. 209; то же начало в ст. 213), и ст. 340 Ул. о нак., по которой „не считается превышением власти: 1) когда министр или другой государственный сановник отступил в своих действиях от обыкновенных правил, по особенному на сей случай или вообще на случай сего рода данному от верховной власти уполномочию"» (см.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. с. 76).
188
См.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 283.
189
Там же. С. 271–272.
190
См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 245.
191
См.: Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 290–291.
192
См.: Жилин А. А. Учебник государственного права. Пг., 1916. С. 271.
193
Там же.
194
См.: Там же. С. 271–272.
195
См.: Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 103.
196
Аналогичной точки зрения придерживался и А. С. Алексеев (см.: Алексеев А. С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М., 1907. С. 106).
197
См.: Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915. С. 242–243.
198
См.: Гессен В. М. Монархия. Новый энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона.
199
См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 191.
200
См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. С. 191–192.
201
См.: Там же. С. 198.
202
Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. С. 287.
203
См. подробнее: Лакиер Э. История титула государей российских // Журнал международного права. 1847.
204
См. подробнее: Винклер П. фон Герб. Гербоведение: энциклопедический словарь. Т. VIII. СПб., 1892. С. 460–467; Он же. Энциклопедический словарь. Т. IX. СПб., 1893. С. 405–408.
205
См. подробнее: Винклер П. фон Корона. Энциклопедический словарь. Т. XVI. С. 317–320.
206
См. подробнее: Регалии. Энциклопедический словарь. Т. XXV. С. 415–416; Вельтман К. Московская Оружейная палата. 2-е изд. М., 1860.
207
См. подробнее: фон Винклер П. Государственная печать. Энциклопедический словарь. Т. IX. С. 391–392.
208
См. подробнее: Трон: энциклопедический словарь. Т. XXXIII. С. 892–893; Царская коронация. СПб., 1882; Исторический вестник, 1883.
209
Объярь – плотная шелковая ткань с золотыми и серебряными струями и разными узорами.
210
См. подробнее: Царские одежды: энциклопедический словарь. Т. XXXVII. С. 814.