Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование
Талия Ярулловна Хабриева
Исследование посвящено развитию теоретико-правовых основ регулирования миграционных отношений. Выбор темы продиктован обострением проблем, связанных с увеличением миграционных потоков, современными геополитическими, экономическими, гуманитарными кризисами.
Обосновываются понятие и компоненты миграционного права как межотраслевого правового комплекса, имеющего тенденции к обособлению. Предлагается классификация миграционных правоотношений, отражающая многообразие миграционной сферы и сложную систему миграционного права, анализируются основные институциональные структуры, действующие в области регулирования миграционных процессов, рассматривается статус мигрантов различных категорий.
Определяются основные тенденции международно-правового регулирования миграции и возможные траектории развития российского законодательства. Изучен обширный зарубежный опыт, проведено сравнительно-правовое исследование, позволяющее осмыслить правовые проблемы правового регулирования миграции в мировом масштабе.
Для юристов – ученых и практиков, работников миграционной службы, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами правового регулирования миграции населения.
В формате PDF A4 сохранен издательский макет книги.
Талия Хабриева
Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование
© Хабриева Т. Я., 2019
* * *
Введение
Современная ситуация в мире отличается масштабностью миграционных процессов. Согласно данным исследования Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН, число международных мигрантов в мире с 2000 г. выросло на 49 % и составляет 258 млн человек[1 - Представлены данные на конец 2018 г.]. Около 3,4 % живущих на Земле являются мигрантами, то есть проживают не в тех странах, где родились. Наибольшее число, а именно 49,8 млн человек, или 19 % всех мигрантов, проживают в США. Число мигрантов, проживающих в России, Саудовской Аравии и Германии, достигает 12 млн в каждой стране; в Великобритании – 9 млн[2 - URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates17.shtml]. Такие масштабы свидетельствуют о том, что между территориями идет постоянный обмен населением.
В условиях глобализации претерпевают изменения не только общие характеристики международных миграционных процессов, но и определяющие их условия. Более того, обостряется воп рос, является ли только глобализация тем фактором, который стимулирует внешнюю миграцию, или внешняя миграция подвержена, причем в неменьшей степени, влиянию социальной, культурной, экономической политики государств. Положительным результатом миграции, как правило, признается решение демографических проблем, приумножение культурного достояния и экономического благосостояния. Но на практике баланс интересов населения и мигрантов не всегда соблюдается. Последние активно вторгаются во все сферы жизнедеятельности принимающих государств, пытаясь влиять на перераспределение финансовых ресурсов, развитие государственных институтов, оказывать давление на культурные, конфессиональные, политические движения. Нередко результатом становится создание в государствах-реципиентах территориальных анклавов, что может повлечь риск межкультурных конфликтов и фрагментации общества. Внешняя миграция также может использоваться как средство лоббирования интересов различных транснациональных преступных групп[3 - См.: Волох В. А. Вынужденная миграция в Европе: состояние, проблемы, пути оптимизации управления и миграционного законодательства в России // Власть. 2016. № 1. С. 158–159.]. Это обусловливает необходимость реализации активной государственной миграционной политики в целях сохранения гражданского единства, соблюдения конституционных прав и свобод личности и обеспечения национальной безопасности.
Есть и особая сторона миграции – она связана с вынужденным перемещением населения. В последние годы около 25,4 млн человек (10 % от общего числа) являются беженцами[4 - В исследовании Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН отмечается, что 22 млн из них (84 %) переселились в страны с низким и средним уровнем жизни. URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimatesgraphs.shtml?0g0]. Страны – члены ЕС серьезно обеспокоены проблемами неконтролируемого потока мигрантов с Ближнего Востока и пытаются найти пути урегулирования миграционного кризиса. Проблемы беженцев и других категорий вынужденных мигрантов существенно обострились в данном регионе в 2015 г., их причиной стали события в Сирии, Ливии, Ираке и других странах. Перемещение населения из мусульманских стран в страны Европы привело к вспышкам конфликтов с местными жителями на национальной почве. Кроме того, усилилось негативное отношение к приезжим по причине несоблюдения последними правовых норм и культурных традиций принимающего их общества. В России в результате массового притока лиц, ищущих убежище, прежде всего с востока Украины, эта проблема также приобрела особое значение[5 - По данным Росстата, наибольшее количество украинских граждан, получивших временное убежище, находились в России в 2016 г. – более 311 тыс., на январь 2018 г. их число сократилось до 123 434.].
По сравнению с другими странами Российская Федерация столкнулась с миграцией относительно недавно. При этом за три десятилетия сменилось несколько моделей человеческой мобильности. За это время Россия прошла сложный путь динамичного формирования собственного законодательства, отвечающего основным международным стандартам и уровню развития миграционных отношений в стране.
Пик миграционной активности пришелся на начало 1990-х гг. – период так называемой постсоветской миграции. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленных к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения границ привел к тому, что государство утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль и другие факторы – внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.
Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Результатом стали рост криминогенных очагов, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничных субъектов Федерации, прежде всего на Дальнем Востоке России (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав самих мигрантов.
Правовое регулирование в то время в основном было обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы: требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением в страну населения из государств – бывших республик СССР, а также с большим притоком беженцев из стран третьего мира. Присоединение Российской Федерации в 1992 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. также обязывало ее к выработке законодательства, направленного на регламентацию статуса названной категории лиц. По этой причине основное правовое обеспечение в тот период получили две категории мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них были приняты и действуют соответствующие федеральные законы[6 - См.: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» // Там же. Ст. 427.].
Принимались также отдельные акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», впоследствии скорректированный Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[7 - САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4934; СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 77. В настоящее время указы утратили силу.]. Этими актами заполнялся законодательный вакуум, поскольку названные вопросы объективно требовали правового регулирования.
Тогда же в отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграционных отношений. Во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения.
Современные наиболее значимые направления миграционных процессов в России коренным образом отличаются от тех, которые способствовали началу формирования правовой основы регулирования миграционных отношений до середины 1990-х гг. Если в начале 1990-х гг. в России определяющее влияние на развитие правовой системы оказывала необходимость упорядочения вынужденной миграции (как внешней, так и внутренней), то начиная со второй половины 1990-х гг. ситуация в стране уже во многом характеризуется значительным сокращением вынужденной миграции. Исключение, как уже отмечалось, составляет только период 2014–2016 гг., когда в Россию устремились массовые потоки населения с территории Украины.
В настоящее время активизировалась трудовая и образовательная миграция, а также миграция, связанная с добровольным переселением соотечественников. По этим причинам во многом из ситуативных правовых решений, являющихся результатом последующего (часто слабого) реагирования на изменения миграционной обстановки, российская миграционная правовая политика постепенно трансформировалась в активные действия, обеспечивающие не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для государства русло. Сбалансированная миграционная политика способна не только оказывать ощутимое влияние на социально-экономическую обстановку в регионах страны, но и стать весомым аргументом во внешней политике России.
Основной акцент в развитии миграционного законодательства переводится на создание такой правовой основы, которая обеспечила бы динамичный приток профессиональных работников, стабильное развитие экономики и общества, обогащение национальных культур. Это происходит в условиях роста международной конкуренции за высококвалифицированную рабочую силу. Например, традиционно значительной является доля «импортируемых» специалистов в Австралии (9,9 % от общего числа мигрантов), Канаде (7,3 %), Швейцарии (5,3 %), США (3,2 %)[8 - По данным Евростата (www.epp.eurostat.ec.europa.eu).]. Чтобы привлечь необходимые кадры, ЕС ввел «голубую карту», упрощающую въезд трудовых мигрантов. С увеличением нефтяных доходов и совершенствованием технологий процесса добычи и переработки природных ресурсов Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар и Йемен также используют иностранных рабочих с высоким уровнем знаний и опыта.
Россия относится к странам, которые не только принимают, но и «экспортируют» специалистов. Растут объемы безвозвратного выезда из страны квалифицированных кадров, главным образом молодежи – инженеров, программистов, экономистов и т. д. Велика доля российских граждан среди лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность за рубежом. Несмотря на предпринимаемые меры, связанные со снижением ранней смертности, повышением пенсионного возраста, Россию (по среднему и пессимистическому варианту прогноза) ожидает сокращение трудоспособного населения – к 2036 г. оно составит примерно 7 млн человек. В этом смысле миграционное законодательство могло бы способствовать развитию российской экономики.
Особый интерес для России в последние годы представляет образовательная миграция. Динамика международного рынка образовательных услуг, емкость которого, по оценкам специалистов, составляет 50–60 млрд дол. США, свойственна таким ведущим странам-реципиентам, принимающим на обучение более 70 % мигрантов, как США, Великобритания, Франция, Германия, Австралия, Китай, Канада и Япония[9 - См.: Иванова Т. Д. Учебная миграция из стран СНГ в контексте формирования высококвалифицированных специалистов на российском рынке труда // Образование и право. 2011. № 6 (22). С. 86–87.]. К образовательным учреждениям России проявляют интерес в большей степени граждане стран СНГ, которые владеют русским языком, знакомы с отечественной культурой и готовы к интеграции и социализации. Это обусловливает целесообразность расширения правовой регламентации статуса образовательных мигрантов, гарантий их обучения и других вопросов, в том числе в рамках двусторонних договоров России с указанными странами.
Эффективное государственное управление требует четких правовых механизмов регулирования миграционных отношений. Сложность и многоаспектность этих отношений предполагает создание разветвленной системы правовых норм, направленных как на обеспечение прав мигрантов, так и на регламентацию различных процедур, связанных с деятельностью органов власти в рассматриваемой сфере. В совокупности данные правовые нормы образуют новый комплекс в системе российского права – миграционное право Российской Федерации, основанное на ряде законодательных и иных нормативных правовых актов, предметом регулирования которых являются отношения в сфере миграции.
Современное миграционное законодательство претерпевает влияние различных факторов, таких как международная ситуация в странах вокруг России, проблемы экономического, социального, демографического развития внутри страны, изменения в области ее геополитических и национальных приоритетов при проведении государственной внутренней и внешней политики. Ключевые цели миграционного права на данном этапе – достижение максимального положительного эффекта от процессов миграции, направленного на демографическое развитие, выравнивание диспропорций территориального расселения, удовлетворение потребностей регионов в трудовых ресурсах, обеспечение безопасности страны и ее населения, защита от международного терроризма и внутренних угроз, связанных с незаконной миграцией.
Нормативная правовая база регулирования миграционных отношений насчитывает более 500 документов, из которых 57 – федеральные законы. Миграционное законодательство характеризуется высокой динамикой накопления правового массива и его постоянной модернизацией, что обусловлено интенсификацией и диверсификацией миграционных потоков, которые требуют дальнейшей дифференциации правовых статусов мигрантов, усложнения административных процедур, определяющих режим въезда в Российскую Федерацию и пребывания на ее территории, учета особенностей в регулировании территориальных перемещений населения. Это диктует необходимость выработки вариативных подходов к системе стратегического планирования в рамках государственной миграционной политики Российской Федерации, формирования модели дальнейшего развития миграционного законодательства.
Вместе с тем систематизация законодательства в данной сфере пока находится на достаточно низком уровне. Это препятствует эффективной регламентации общественных отношений, планомерному нарастанию правового массива, приводит к противоречиям и коллизиям в осуществлении правового регулирования. В связи с этим систематизация миграционного законодательства является одной из ближайших задач науки и практики.
Серьезная проблема миграционного законодательства – несовершенство понятийного аппарата, притом что четкое определение основных понятий должно быть важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения их полноценной реализации. В настоящее время нет даже нормативного определения понятия «мигрант». В международных правовых актах используются термины «беженец», «лицо, перемещенное внутри страны», «трудящийся-мигрант». Однако не все принятые в России правовые акты соответствуют в части определения понятий общепризнанным международным актам. В связи с этим дальнейшее развитие миграционного права должно быть направлено на формирование терминов, четко отражающих правовую суть регулируемых отношений.
Не в полном объеме разработаны и установлены основные гарантии прав мигрантов, соответствующие международным стандартам, что приводит к недостаточной правовой защищенности этой категории населения, отсутствию возможности для осуществления судебной защиты их прав. Необходимо дальнейшее совершенствование регулирования правового положения иностранных граждан, больных наркоманией или имеющих заболевания, представляющие опасность для окружающих, включая правила их выезда за пределы Российской Федерации, а также уточнение правового статуса и режима пребывания в случаях, когда выезд указанных лиц за пределы страны невозможен (например, при наличии статуса беженца или временного убежища, при отсутствии государства, в которое они могут выехать, и др.).
Требуется совершенствование законодательства, регулирующего порядок привлечения к трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан в качестве квалифицированных и высококвалифицированных специалистов. Не решены вопросы по формированию механизма смены цели въезда на территорию Российской Федерации иностранных граждан в течение времени пребывания в нашей стране.
Отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов, снижению результативности принимаемых мер в рамках реализации государственной миграционной политики.
Представляется, что системная и полная законодательная регламентация вопросов миграции должна быть установлена именно на федеральном уровне. На практике это позволит использовать единые подходы к миграционной политике на всей территории страны. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия (как федерального уровня, так и «собственные») в случаях, предусмотренных федеральными законами. Соответственно здесь возможно применение всех известных схем межбюджетных отношений с целью обеспечения реализации данных полномочий.
Развитию миграционного законодательства препятствуют также пробелы, составляющие в отдельных случаях целые институты данной отрасли, несогласованность межотраслевых подходов к регулированию миграционных отношений: слишком активное использование норм отсылочного характера в актах подзаконного уровня и др.
Остается актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обес печение национальной безопасности государства, на создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и обязательствами Российской Федерации.
Масштабные процессы миграции требуют выработки дополнительного набора мер по пресечению незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации. При этом важно двустороннее и многостороннее сотрудничество государств, определение совместных стратегий и методов контроля, особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств – членов ЕАЭС, нацеленных на упорядочение государственного миграционного обмена, организацию действенного контроля над въездом и выездом, синхронизацию визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также на создание межгосударственного координирующего органа.
Несмотря на несомненную актуальность, вопросы миграционного правового регулирования еще не получили надлежащего анализа в научной юридической литературе. Имеющиеся исследования в основном либо посвящены отдельным проблемам (определению правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, привлечению иностранных работников и т. п.) миграционного законодательства без углубленного изучения теоретико-правовых проблем, либо, как правило, проводятся специалистами неюридического профиля (социологами, географами, демографами, экономистами[10 - В работах этих специалистов в основном исследовались вопросы влияния миграции на процессы урбанизации; моделирования и управления миграциями в контексте социально-экономической политики государства; формирования систем расселения; определения причин миграции и ее этнической составляющей; истории насильственных миграций ранее депортированных народов; влияния миграции на изменение численности населения; состав миграционных потоков; проблемы интеграции мигрантов в принимающие сообщества и т. д. (см., например: Методология и методы изучения миграционных процессов: междисциплинарное учебное пособие / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля; Центр миграционных исследований. М., 2007).]). Накоп ленные знания о миграционных правоотношениях, разработанные и обоснованные научные положения в сфере регулирования миграционных процессов до сих пор не систематизированы.
Задача данной монографии – комплексное исследование теоретических и прикладных проблем правового регулирования миграционных отношений.
Глава I посвящена определению места и роли миграционного права в системе российского права. На основе анализа научной дискуссии о новых структурных подразделениях в системе российского права и классической теоретико-правовой методологии выявлены основные компоненты миграционного права, позволяющие рассматривать его как комплексный межотраслевой институт. В целях подтверждения этого вывода определяются системные факторы формирования и развития миграционного права в качестве самостоятельного образования российского права, устанавливается его структурная композиция в виде ключевых суб институтов. Комплексная природа правового института исследуется посредством анализа миграционных правоотношений, установления их особенностей в части субъектного состава, объекта и содержания. Предлагается классификация миграционных правоотношений, которая позволяет представить многообразие миграционной сферы и сложную систему миграционного права. Обоснованию авторского понимания миграционного права предшествует не только обозначение исходных понятий, имеющих принципиальное значение для исследования (например, «мигрант»), но и определение новых. В этом смысле сформулированная в главе I базовая дефиниция миграционного права может способствовать дальнейшему исследованию этого правового явления.
В контексте «автономного» рассмотрения миграционного права приводится его источниковедческая база и определяются ее конкретные составляющие, среди которых, как показал анализ, представлен весь спектр имеющихся в российской правовой системе источников. При этом динамичное увеличение числа нормативных актов миграционного права сопровождается, с одной стороны, укреплением роли федерального закона как главного регулятора в области миграции населения, с другой стороны, сохранением высокой доли подзаконного нормотворчества. Подтверждается ведущая роль федерального регулирования и незначительность его регионального сегмента, который демонстрирует тенденцию к расширению в связи с изменением целевых доминант в российской миграционной политике (усиление стимулирующих механизмов, способствующих притоку квалифицированных миг рантов).
Потенциал механизма государственного управления в данной области раскрывается в главе II, в которой анализируется деятельность основных институциональных структур – органов государственной власти Российской Федерации не только в ее компетенционном выражении, но и с точки зрения обоснованности проведенного разграничения полномочий согласно требованиям, вытекающим из Конституции РФ и федерального законодательства. В этой части работы определяются субъекты управления в сфере миграции населения, впервые осуществляется классификация и оценка оптимальности их полномочий для решения соответствующих задач.
Конституционные принципы федерализма применительно к миграции позволяют выявить не только приоритетную роль федеральных органов государственной власти в установлении компетенции всех субъектов управления этими отношениями, но и объективно обусловленное осуществление ими основного массива этих функций. Нормы, регулирующие разграничение таких полномочий, содержатся в различных федеральных законах и не всегда позволяют определить уровень ответственности за их реализацию. Предлагаются схемы разграничения, которые могут быть использованы для упорядочения сложившихся отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Обосновываются предложения о необходимости участия органов местного самоуправления в управлении миграционными процессами при соблюдении конституционных формул возложения ответственности на этот уровень власти.
В этой же главе изучается деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации. Исследование компетенции соответствующих органов показывает, что основной объем полномочий в сфере миграции населения принадлежит Правительству РФ, Министерству внутренних дел РФ, Министерству труда и социальной защиты РФ, а также ряду иных федеральных органов. При этом выявляются потенциальные возможности усиления руководящих и координационных функций Правительства РФ.
Ключевое значение в раскрытии темы имеет статус мигранта как основного субъекта миграционных правоотношений. Этому посвящена глава III монографии. В ней предложены базовые критерии идентификации мигрантов, позволяющие выделить их среди других лиц, осуществляющих перемещение через границы государств; определены их виды и категории, общие для всех мигрантов права и обязанности, которые легли в основу авторского определения понятия «мигрант». При отсутствии легального определения этого понятия в российском законодательстве данная научная дефиниция используется в целях изучения конкретных особенностей статуса основного субъекта миграционных отношений.
Специальному исследованию, в том числе в контексте международных стандартов, подвергаются элементы правовых статусов отдельных категорий мигрантов (добровольных переселенцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, получивших политическое или временное убежище): условия приобретения статуса, порядок его предоставления, основания утраты и лишения, права и обязанности. Здесь же рассматриваются категории нелегальных мигрантов, а также иных субъектов незаконной миграции и их административная и уголовная ответственность по российскому законодательству, которое, как показал анализ, развивается в русле общемировых тенденций, но еще не в полной мере отвечает задачам национальной безопасности, обеспечения интересов государства и общества.
В главе IV сформулированы основные направления развития международно-правового регулирования миграционных отношений, раскрываются институциональные механизмы межгосударственного сотрудничества. Речь идет о защите беженцев как категории мигрантов, получивших международно-правовую защиту. В работе отмечено стремление международного сообщества к расширению категорий лиц, подпадающих под действие международного права. Одной из наиболее важных проблем является правовое положение лиц, перемещенных внутри страны. Данные вопросы поднимаются также в связи с поиском способов повышения эффективности международно-правовых институтов защиты мигрантов.
Международно-правовое регулирование затрагивает такой важный для социально-экономического развития государств пласт отношений, как трудовая миграция. Несмотря на обилие актов на этом уровне их анализ подтверждает отсутствие единообразия в понимании указанной категории мигрантов. Сопоставление международного и российского права позволяет выявить различие в подходах к определению понятия трудящегося-мигранта и к перечню его прав.
С учетом геополитического характера построения международных и межгосударственных отношений России исследуются вопросы регулирования миграции населения на уровне ЕАЭС, СНГ, определяются векторы единой миграционной политики, роль двусторонних международных договоров Российской Федерации в регламентации миграционных процессов. Проведен анализ правового регулирования миграционных отношений в ЕС, что позволяет констатировать процесс формирования общеевропейского миграционного права.
Завершает работу глава V, в которой представлен обзор зарубежного опыта, в результате изучения которого выделены две модели правового регулирования, характерные для государств общего права и государств романо-германской правовой традиции. Сделан вывод о том, что при различиях моделей само миграционное законодательство, детерминированное общими для государств задачами и международными стандартами в этой области, во многом схоже. Использованный в работе инструментарий сравнительного правоведения позволяет рассмотреть особенности основных институтов миграционно-правового регулирования в отдельных государствах.
В заключении работы определяются возможные траектории развития российского законодательства с учетом необходимости четкого соблюдения международных обязательств Российской Федерации и позитивного опыта зарубежных стран.
Глава I. Миграционное право в системе российского права
§ 1. Миграционно-правовое регулирование: место в системе законодательства и системе права
Понятие миграционного права. В отечественной юридической науке дискуссии о формировании в системе права новых структурных образований (таких, как инвестиционное право, транспортное право, медицинское право, гражданское исполнительное право, парламентское право и др.[11 - См., например: Егиазаров В. А. Транспортное право: учебник. М., 2015; Лисица В. Н. Инвестиционное право. Новосибирск, 2015; Малюшин К. А. Принципы гражданского исполнительного права: проблемы понятия и системы. М., 2011; Парламентское право России: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013; Романовский Г. Б. Проблемы становления медицинского права как учебной дисциплины // Медицинское право. 2017. № 6. С. 53–56.]) ведутся в последние годы довольно активно, в том числе и по вопросу о месте и роли миграционного права.
Проблемы системы права всегда составляли фундаментальную часть теории права, имеющую не только теоретическую значимость. Юридическая доктрина призвана предопределять задачи нормотворческой деятельности, с тем чтобы российское право функционировало в качестве органичного целого. В соответствии со строением права проводится систематизация и кодификация законодательства, устраняются несогласованности и противоречия в нем, решаются многие вопросы правоприменения, совершенствуется юридическая техника.
Вопрос о системе российского (в прошлом – советского) права был предметом многих продолжительных научных споров, в ходе которых предлагались самые разные решения: от признания только двух основных отраслей права – частного и публичного (другие – их неосновные ответвления)[12 - См., например: Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. 2002. № 4. С. 85, 96.] – до выделения великого множества отраслей, в связи с чем острословы – критики такой позиции говорили, что недостает еще бакалейно-гастрономического и банно-прачечного права[13 - См.: Галесник Л. С. О проблемах системы советского права // Советское государство и право. 1957. № 2. С. 112.].
Окончательно этот вопрос никогда не может быть закрыт, ибо право – явление, постоянно развивающееся. В жизни возникают новые сферы деятельности, неизвестные раньше (например, ядерная энергетика или освоение космоса), новые отношения. Это объективно ведет к появлению новых правовых норм, регулирующих такие отношения. Будут эти нормы составлять особую отрасль права, станут лишь отраслью законодательства или частями традиционных отраслей права (например, гражданского или административного), может быть выяснено только в результате конкретных исследований. Тем не менее выделение новой структуры в системе права, будь то миграционное право или что-то иное, хотя такое выделение происходит субъективно, должно быть обусловлено объективными процессами, а не только ходом научного исследования. «В каждый данный момент структура права – реальный факт, факт наличной действительности. По отношению к людям, изучающим и применяющим право, она выступает в виде хотя и специфической (относящейся к сфере надстройки, общественного сознания), но все-таки социальной реальности, "наличной действительности"[14 - Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 56.].
Признание объективного характера структуры права не означает признания ее независимости от воли законодателя, хотя последний обычно не ставит себе задачи перестройки системы права. В основе системы права лежат объективные факторы – потребности и интересы государства и общества, общественные отношения, стремительные темпы развития которых активизируют законодательную деятельность, что нередко нарушает внутреннюю согласованность права: не все новые нормы укладываются в уже сложившиеся подразделения, в результате чего изменяется структура права.
Сам по себе факт сложившейся области законодательства является свидетельством существования определенных особенностей в содержании правового регулирования и, следовательно, особенностей в структуре права. Иными словами, система законодательства – результат нормотворчества, но она не создается произвольно: законодательство как совокупность действующих нормативных правовых актов есть внешняя форма права.
Поскольку о самом факте существования обособленной области законодательства судят в основном по наличию самостоятельного кодифицированного акта или комплекса актов, связанных между собой отношениями координации и субординации (а такие акты, регулирующие миграционные отношения, есть), некоторыми учеными-юристами признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования[15 - См., например: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 48. Заметим, что Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171, содержал такую рубрику, как «Миграция», помимо этого также была рубрика «Беженцы и вынужденные переселенцы». Действующий классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, характеризуется наличием большего числа рубрик, включающих помимо обозначенных такие темы, как «Трудовая миграция», «Статус беженцев и вынужденных переселенцев», «Вопросы миграции».]. Несмотря на наличие ряда основополагающих актов[16 - К законодательным актам, регулирующим миграционные отношения, относятся: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956); Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110); Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594); Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227); Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029); Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032); Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285); Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670).], миграционно-правовое регулирование в России все еще представляет формирующуюся и пока неполную отрасль законодательства, но признается, что в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права[17 - В частности, А. В. Степанов допускает отнесение миграционного права к развивающемуся комплексному правовому институту с перспективами формирования в отдельную отрасль российской системы права (см.: Степанов А. В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 32); Н. Н. Телешина признает миграционное право формирующейся отраслью российской системы права (см.: Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 10–13); М. Г. Арутюнов, Н. А. Воронина, М. А. Демидов, Ж. А. Зайончковская, В. И. Переведенцев, Е. И. Филиппова, А. Ю. Ястребова и другие также говорят о том, что идет процесс создания такой новой отрасли права (см.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека России: проблемы, дискус сии, предложения. М., 2002. С. 46–70).]. Такая возможность не будет реализована, если формирование смежных отраслей законодательства и смежных отраслей права пойдет по иному пути.
Соглашаясь с тем, что на данном этапе миграционное право представляет собой формирующуюся отрасль законодательства, разумеется, нужно иметь в виду, что ни одна отрасль законодательства не бывает и не может быть окончательно завершенной: систематически издаются новые законы, регулирующие те или иные отношения, поправки к прежним законам. Однако отрасль законодательства представляется сформированной, если существуют законы, иные нормативные акты, регулирующие все базовые отношения в данной сфере. С этих позиций можно говорить, например, о давно устоявшихся отраслях уголовного или гражданского законодательства, где есть кодексы. Принятие такого акта, как кодекс, на наш взгляд, служит основным (хотя и далеко не единственным) признаком отрасли законодательства. Выделяют отрасли, где кодекса нет, в таких отраслях представлены нормы, различные с точки зрения их правовой природы (например, гражданско-правовые и административно-правовые).
Идея принятия миграционного кодекса обсуждается достаточно давно, причем если в начале 2000-х гг. она в большинстве случаев отвергалась (в основном в связи с явной недостаточностью «первичного законодательного материала» для создания кодекса), то в настоящее время начинает приобретать все больше сторонников[18 - См. подробнее: Андриченко Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12. С. 14–15.]. В июле 2018 г. информацию о разработке миграционного кодекса анонсировали представители МВД России на заседании президиума Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании РФ[19 - МВД разработает миграционный кодекс России. URL: https://tass.ru/politika/4411931], при этом было подчеркнуто, что предварительно будет проведена ревизия существующего законодательства.
Основные отрасли законодательства строятся на базе объединения нормативных правовых актов по отраслям права. Полного совпадения системы законодательства и структуры права не существует (и вряд ли может существовать): законодательство и право хотя и однопорядковые, но разные явления. Тем не менее это обстоятельство не мешает выделять в науке новые «неклассические» отрасли права исходя из сложившегося нормативного массива, в ряде случаев оформившегося в отрасль законодательства. Данное положение связано в том числе с фактами существования комплексного законодательства; при этом можно констатировать наличие не только отдельных комплексных актов, посвященных определенной сфере общественных отношений. Наряду с отраслями законодательства, за которыми стоят отрасли права, обнаруживаются отрасли законодательства, не имеющие ориентации только на одну отрасль права. Как уже отмечалось, в отраслевой структуре права обозначают образовательное право, медицинское право, военное право и др.; имеются сторонники выделения и такой отрасли, как миграционное право[20 - См., например: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2006.]. Например, Н. Н. Тоцкий утверждает, что «до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждают ставить вопрос о разработке в системе российского права специальной отрасли – миграционного права»[21 - Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / отв. ред. Н. А. Михалева. М., 1999. С. 9, 10.]. Миграционное право он определяет как одну из самостоятельных отраслей права, представляющую собой совокупность норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционных потоков.
Объективной основой отрасли права и отраслевого законодательства служат относительно обособленные группы однородных общественных отношений, каждая из которых требует специфического способа воздействия. В связи с этим нельзя не признать, что миграционное право и миграционное законодательство имеют специфический предмет правового регулирования – объективные миграционные процессы, присущие современному обществу. И хотя за миграционным правом в большей мере закреплены организационные, процессуальные отношения, связанные с реализацией прав мигрантов и обеспечением государственными органами миграционной политики, в предмет миграционного права также включаются общественные отношения, которые регулируются нормами материального права, устанавливающими правовой статус отдельных категорий мигрантов.
Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Важен и особый метод правового регулирования. Миграционное право, по крайней мере на данной стадии развития, не обладает своеобразными методом и механизмом правового регулирования. Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений. С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. Видимо, в перспективе эти стороны механизма миграцион-но-правового регулирования будут развиваться. Это и может содействовать формированию особой отрасли миграционного права. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания. Государственный контроль в данной сфере проявляется в широком применении таких административных режимов, как квотирование, учет, регистрация и т. п. Участники большинства миграционных отношений по своему статусу занимают позиции власти и подчинения, характерные для субъектов административного права.
В настоящее время нельзя обнаружить и специфический для отрасли «миграционное право» механизм регулирования – особое сцепление норм, правоотношений, индивидуальных актов, в котором проявляются особенности метода в действии. Миграционное право не имеет собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений. Это осуществляется с помощью санкций, закрепляемых нормами уголовного и административно-деликтного права. Таким образом, признанию миграционного права в качестве отрасли права мешает не консерватизм научного мышления, не готовый воспринимать «новейшие веяния и положения, соответствующие современному состоянию в развитии социальных явлений и процессов»[22 - Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 293.], а объективное обстоятельство: отсутствие полноценного комплекса системообразующих для отрасли права факторов.
Не представляется возможным отнести миграционное право и к разряду подотраслей (например, по аналогии с избирательным правом в отрасли «конституционное право»). При этом нет необходимости даже говорить о том, в состав какой отрасли оно может входить, поскольку, обозначая специфику предмета правового регулирования миграционного права, следует признать, что это разнородные по своей природе отношения, касающиеся как миграционных процессов, то есть собственно перемещения людей, так и статуса мигрантов и государственных органов в сфере миграции, ответственности за правонарушения в обозначенной области и т. д. Объединяет данные отношения лишь сфера управления – миграция населения. Правовые нормы, регулирующие миграционные процессы и права мигрантов, в основном являются составной частью различных отраслей права и могут быть выделены в силу специфики вопроса в межотраслевой комплекс в рамках системы права.
В юридической литературе уже отмечено существование в системе права комплексных подразделений (образований). Нормативные положения комплексных образований имеют юридически разнородный характер, общие нормы и положения этих образований довольно скудны. Их содержание в значительной степени покрывается подразделениями главной структуры – основными отраслями и институтами[23 - См.: Алексеев С. С. Указ. соч. М., 1975.].
Отсутствие в теории достаточно четко апробированных критериев разграничения отраслевых и комплексных нормативных образований приводит к тому, что отрасль права зачастую видят там, где имеется объединение взаимодействующих норм разных отраслей права. Не способствует внесению ясности в рассматриваемую проблему и терминологическая несогласованность. Некоторые ученые комплексные образования норм рассматривают в качестве комплексных отраслей права[24 - Там же. С. 193–207.]. При этом авторы исключают возможность внесения комплексных отраслей права в первичную систему права, следовательно, комплексные отрасли не являются отраслями права вообще.
Полагаем, в настоящее время миграционное право, несмотря на объективную важность миграционных процессов в условиях глобализации, нельзя признать комплексной отраслью права. Для того чтобы стать такой отраслью, необходимо не только относительно обособленное нормативное регулирование, но и некоторое юридическое своеобразие – отдельные специфические принципы, положения, приемы регулирования[25 - Там же. С. 193.].
Вместе с тем отмеченное некоторыми авторами «удвоение» структуры права, на наш взгляд, не ограничивается только возможностью (хотя и спорной) образования комплексных отраслей права. Полагаем, допустимы и другие комплексные общности – комплексные межотраслевые институты.
Правовые институты, состоящие из норм, которые содержатся в различных правовых актах, – явление закономерное и неизбежное. Право – одно из средств государственного управления. Поскольку при управлении любой из сфер общественной жизни используется несколько отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на общественные отношения, постольку необходимо их согласование с таким расчетом, чтобы все взаимодействующие отрасли представляли бы собой единый инструмент управления. Внешним проявлением тесного взаимодействия и согласования отраслей права в определенных сферах общественной жизни и является существование межотраслевых, комплексных объединений нормативных актов[26 - См. подробнее: Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. № 1. С. 18–20.]. Межотраслевое законодательство, представляющее собой внешнюю форму, способ взаимодействия отраслей права и отраслей государственного управления, в основе имеет интеграцию в праве.
Комплексные межотраслевые институты и находят свое объективное выражение в комплексных правовых актах, характерных для миграционного права. Признаки комплексных институтов – их составной характер, качественная разнородность объединенных в них норм, функциональный характер связей между правовыми нормами, определяемый неоднородностью отраслей права, частью которых они являются, субъективный подход к формированию данных правовых общностей, регулирование не вида, а комплекса разнородных общественных отношений.
Комплексные институты имеют свой предмет регулирования, но он не требует особого метода и механизма регулирования. Каждая норма, образующая комплексный институт, входит в обеспечиваемый основной отраслью юридический режим. По структуре миграционное право представляет собой своеобразный комплекс норм: это нормы конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения. Поскольку регулирование миграционных процессов связано с правами человека, значительную долю миграционного права составляют нормы международного права.
Вместе с тем, будучи включенными в миграционное право, нормы данных отраслей вступают в особые связи и отношения со специальными нормами миграционного права и, следовательно, отчасти изменяют свой характер по содержанию. В данном качестве они становятся нормами миграционного права. Это тоже придает ему комплексный характер, но уже с позиций не структуры, а сущности.
Отмеченная интеграция порождает сложную структуру комплексного института, в составе которой наличествуют имеющие «двойную природу» субинституты – правовые образования относительно самостоятельного характера. С одной стороны, они не перестают быть институтами базовой отрасли права, откуда они вошли в миграционное право. Так, институт основных прав человека остается по существу институтом конституционного права, институт регистрации – институтом административного права, институт уголовной ответственности – институтом уголовного права и т. д., но, будучи распространены на отношения миграции и мигранта, они приобретают иной характер. Это уже субинституты прав мигранта, регистрации мигранта, ответственности в сфере миграции и проч.
В рамках института миграционного права можно выделить субинститут мигранта (субинститут беженца, субинститут вынужденного переселенца и т. д.), субинститут миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, субинститут учета иностранных граждан и проч.), субинститут ответственности за нарушение миграционного законодательства, субинститут правового обеспечения миграционной политики и др. Существует точка зрения, согласно которой указанные образования представляют собой подразделения не в самом праве, а в системе законодательства[27 - См., например: Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 11–19.].
Справедлив вопрос: не предопределяет ли факт обособления соответствующих сфер законодательства некоторых особенностей и в содержании правового регулирования?
Комплексные образования реально обособляются не столько потому, что существуют самостоятельные нормативные правовые акты, сколько потому, что при помощи этих актов произошло известное согласование норм, то есть правовой материал объединен нормативными обобщениями.
Миграционное право – в значительной части наполненный, однако все еще формирующийся институт. В структуре права вполне могут существовать образования, которые не приобрели всех свойств самостоятельного подразделения структуры права. В них лишь намечается формирование самостоятельных звеньев правовой системы. Но именно в них наиболее зримо проявляются процессы развития правовой системы, когда накопление количественных изменений при известных условиях дает качественный скачок – переход к новому уровню структуры права.
Институты и субинституты других отраслей права, будучи восприняты миграционным законодательством, хотя и остаются прежними по своей сущности, наполняются специфическими чертами. Как уже отмечалось, субинститут правового статуса мигранта отличается от института правового статуса человека и гражданина в конституционном праве; субинститут ответственности в миграционном праве – от института ответственности в административном праве.
Вместе с тем возникают собственные структурные подразделения миграционного права, например субинститут миграционного учета. Именно они определяют его будущее, роль, «весомость» в системе регулирования миграционных отношений, перерастание миграционного законодательства в стройную отраслевую систему миграционного права. Тот момент, когда роль собственных институтов создаст необходимую «критическую массу», а заимствованные институты других отраслей права приобретут необходимые «миграционные качества», видимо, и станет моментом рождения новой отрасли права.
Формирование собственных подразделений миграционного права сопровождается значительными объективными и субъективными сложностями. Объективные связаны с комплексной природой таких отношений, с непоследовательным развитием законодательства, субъективные – в том числе с недостаточностью специальных исследований.
Применительно к миграционному праву необходимо отметить следующее: учитывая, что функциональный характер межотраслевых комплексных институтов стабилен, а также принимая во внимание вторичный характер регулируемых ими общественных отношений, такие институты не принято рассматривать как промежуточную (переходную) форму новой (основной профилирующей, специальной) отрасли права. Вряд ли только на основе межотраслевых комплексных институтов может сложиться совершенно новая отрасль миграционного права. Для этого нужны и другие условия, поэтому на данной стадии речь может идти только о комплексной природе такого правового образования. Более того, исследования миграционного права убеждают в том, что рассмотрения этого комплексного образования лишь в качестве подразделения административного права недостаточно. Совершенно очевидно, что его изучение должно идти в рамках нескольких отраслей и институтов.
Миграционные правоотношения и их виды. Миграционные правоотношения, являясь разновидностью правовых отношений, по своей природе аналогичны иным правоотношениям и состоят из присущих всем им элементов: 1) субъекты права – участники общественных отношений; 2) объекты права; 3) содержание правоотношений – права и обязанности их участников. В то же время, обладая спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения имеют ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других правоотношений.
Первая их особенность состоит в том, что они складываются на основании норм миграционного права. Это главный критерий отличия правоотношений друг от друга, однако с учетом комплексной природы миграционного права он не всегда позволяет отграничить одни правоотношения от других. Второй особенностью выступает особый характер субъектов миграционного права, являясь дополнительным критерием отраслевого обособления миграционных правоотношений.
Следует различать индивидуальных и коллективных субъектов миграционных правоотношений. Анализ норм миграционного права показывает, что участниками миграционных правоотношений являются: граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства; организации (индивидуальные предприниматели); органы государственной власти и органы местного самоуправления; должностные лица организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Потенциально каждый человек может стать субъектом миграционных правоотношений, поскольку обладает естественным правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Однако такие отношения являются правоотношениями общего характера. Они становятся миграционными правоотношениями, если в них появляется элемент миграционного качества, то есть особые права и обязанности человека и соответствующие права и обязанности органов и учреждений публичной власти, должностных лиц по отношению к нему.
Что касается организаций, то из них субъектами миграционных правоотношений становятся лишь те, которые вступают в отношения (трудовые, иные договорные, оказания государственных услуг) с индивидуальными субъектами миграционных правоотношений – гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
К субъектам миграционных правоотношений относятся органы государственной власти, осуществляющие учет перемещения граждан, контроль и надзор за соблюдением миграционного законодательства, оказывающие государственные услуги в сфере миграции. Органы и учреждения местного самоуправления тоже становятся участниками миграционных отношений, когда, например, осуществляют полномочия по созданию условий для реализации мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов.
Субъектами миграционных отношений могут стать должностные лица органов власти и организаций. На практике они представляют коллективных субъектов права, и, в частности, именно они будут нести ответственность за нарушение норм миграционного права (например, за нарушение порядка оформления документов на право пребывания, проживания и передвижения иностранных граждан или за неисполнение обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета).
Правоотношения характеризуются не только составом их участников, но и особенностями правовой связи между ними – спецификой их прав и соответствующих им обязанностей. И право, и обязанность как меры дозволенного и необходимого поведения участников правоотношения обусловлены объектом права – явлением действительности, по поводу которого и сложилось правоотношение, тем, что связывает права и обязанности его участников. Представляется, что объектами миграционных правоотношений выступают: въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность иностранных граждан в Российской Федерации; учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и др.
Нормы миграционного права связывают возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений с определенными условиями – юридическими фактами. В качестве подобных условий выступают события или действия. Как правило, миграционные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основании нескольких юридических фактов – юридического состава. Так, для возникновения правовых отношений по поводу постоянного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации необходимо: наступление события – истечение одного года с момента временного проживания иностранного гражданина в Российской Федерации; совершение им юридических поступков – подача в уполномоченный орган заявления о получении вида на жительство, уплата государственной пошлины; оформление уполномоченным органом юридических актов – принятие решения о выдаче вида на жительство и собственно о его выдаче.
Многообразие миграционной сферы, сложный характер системы миграционного права обусловливают и разнообразие миграционных правоотношений. Классификацию миграционных правоотношений можно строить по различным критериям. По целевому назначению миграционные правоотношения могут быть правоустановительными и правоохранительными. Правоустановительные выражаются в совершении их участниками позитивных действий (осуществление прав и выполнение обязанностей), например прохождение иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию, процедуры регистрации по месту пребывания. Правоохранительные связаны с правовой защитой норм миграционного права. Так, разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранного гражданина не выдается, а выданное аннулируется в случае представления им поддельных или подложных документов.
По содержанию миграционные правоотношения могут быть материальными (возникающими на основании норм материального права и устанавливающими права и обязанности участников) и процессуальными (возникающими на основании процессуальных норм и устанавливающими формы реализации материальных норм). Например, к числу процессуальных норм следует отнести порядок оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию. С точки зрения времени функционирования их можно подразделить на постоянные и временные. Период действия постоянных правоотношений не определен, хотя они могут быть прекращены при стечении определенных обстоятельств (утрата лицом статуса беженца при получении разрешения на постоянное проживание в Российской Федерации). Временные правоотношения, а их большинство в миграционном праве, имеют установленный правовыми нормами срок существования (например, три года – для отношений, связанных с временным проживанием иностранных граждан в Российской Федерации).
По юридическому характеру взаимодействия участников миграционные правоотношения условно могут быть разделены на вертикальные и горизонтальные. Вертикальные правоотношения характеризуют субординационные связи, соподчиненность сторон. Властной стороной всегда выступает орган власти (должностное лицо). Данные отношения характеризуют непосредственное управляющее воздействие одной стороны на другую, которая может быть ей организационно и не подчинена. Горизонтальные правоотношения характеризуют юридическое равноправие его участников (например, по вопросу приглашения образовательным учреждением иностранного гражданина в Российскую Федерацию с целью обучения).
Таким образом, следует учитывать сложный и многосторонний характер миграционных правоотношений. В целом они отражают содержание отношений, складывающихся в данной сфере, характеризуют ее место в системе социальных процессов и явлений. С помощью норм права общественным отношениям в сфере миграции придается устойчивый характер, а их действие обеспечивается путем применения со стороны государства необходимых мер. Учитывая развитие этих отношений, нормы права должны быть адекватны изменяющимся условиям. Это не только придаст стабильность миграционным отношениям, но и в целом будет способствовать укреплению миграционного права как структурного подразделения в системе права.
Проблема обособления миграционного права в системе права Российской Федерации остается в значительной степени дискуссионной, его исследование должно продолжаться, и этим целям может служить предлагаемое определение миграционного права: миграционное право – это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами.
§ 2. Понятие и виды источников миграционного права
Понятие источника миграционного права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле – как формы выражения права, содержащей нормы, обязательные к исполнению.
Все источники позитивного права возникают в результате деятельности уполномоченных органов в установленной сфере общественных отношений, в данном случае – в сфере миграционных отношений.
С учетом специфики миграционных отношений, напрямую связанных с обеспечением прав человека и гражданина, в системе источников миграционного права наиболее велика роль законодательных актов. Активное подзаконное нормотворчество долгое время снижало значение закона в правовой системе. Правовая реформа восстановила статус закона как основного (после Конституции) юридического источника, как акта, регламентирующего наиболее важные вопросы общественной жизни и обеспечивающего стабильность и последовательность регламентации общественных отношений в государстве.
В то же время следует признать, что закон не является единственным источником миграционного права. Его образуют правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, отражающих всю «палитру» российского законодательства.
Состав источников права в целом одинаков для правовых отраслей и институтов российского права. Основное отличие видится в преобладании тех или иных источников. Анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуру источников миграционного права могут быть включены:
– Конституция РФ;
– общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
– федеральные конституционные законы и федеральные законы;
– подзаконные нормативные правовые акты федерального уровня;
– конституции, уставы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
– муниципальные нормативные правовые акты.
Иерархическая система обеспечивает необходимое соотношение этих источников по их юридической силе и приоритетности. При этом закрепление миграционной нормы в акте того или иного вида источника не произвольно, а обусловлено рядом объективных факторов, касающихся определения территориального масштаба ее действия, установленным порядком разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, принимающих акты, которые содержат нормы миграционного права, возможностями дальнейшего применения норм и др.
Еще несколько лет назад констатировалось наличие своеобразного правового феномена, когда регулятивное значение законов в этой сфере практически полностью зависело от нормативных правовых актов более низкого уровня[28 - См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право в условиях мирового финансово-экономического кризиса // Lex Russia. 2010. № 2. С. 252.]. В настоящее время данная проблема в значительной степени преодолена, на подзаконном уровне регламентируются преимущественно процедурные вопросы. Тем не менее до сих пор имеют место примеры неоправданного вторжения подзаконного нормотворчества в сферу законодательного регулирования. В частности, таковым является Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[29 - См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.], устанавливающая многие элементы правового статуса добровольного переселенца.
Особенностями миграционного права являются разнообразие и динамичное нарастание количества его источников. Это обусловливается постоянным развитием миграционных отношений и необходимостью придания им правовой формы. Даже на общем фоне достаточно быстрой динамики российского законодательства темпы развития миграционного законодательства существенно выше; как результат – не только увеличение законодательного массива, но и частая трансформация законодательных механизмов в связи с изменениями внутренних и внешнеэкономических условий, которые обусловливаются миграционными процессами[30 - См. подробнее: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2015. С. 344.]. В частности, по состоянию на ноябрь 2018 г. было принято 92 федеральных закона, вносящих изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[31 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.]; 81 федеральный закон – в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[32 - СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.]; 22 федеральных закона – в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[33 - СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.].
Особенность развития миграционного права России состоит и в широком влиянии, оказываемом международным правом на содержание «внутригосударственных» источников миграционного права. Такое влияние испытывают все отрасли права и правовые институты. Однако в миграционном праве этот фактор наиболее ощутим. Ситуация объясняется главным образом тем, что миграция представляет собой одну из форм глобальных интеграционных процессов, обеспечиваемых путем реализации прав человека на свободу передвижения. Осуществление данного права требует выработки международных универсальных и региональных стандартов по его защите, поэтому любое отступление от этого права влечет за собой нарушение не только национального законодательства, но и международного права.
Заметное влияние международных правовых актов на содержание источников миграционного права объясняется еще и достаточно поздним в России (по сравнению со многими другими странами) формированием миграционного законодательства. Основные нормы и принципы в международном праве этой сферы заложены значительно раньше.
С учетом различных уровней правового регулирования миграционных отношений можно охарактеризовать основные источники миграционного права.
Конституция Российской Федерации напрямую не регулирует миграционные отношения, но все же она закрепляет основы миграционного права.
Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации. Прямое действие Конституции РФ имеет чрезвычайно важное значение для регулирования миграции, поскольку ее положения закрепляют основные принципы и гарантии, касающиеся субъектов миграционных отношений.
Провозглашенная в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя характеристика Российской Федерации как демократического правового государства (ст. 1) предполагает конституционную обязанность Российской Федерации создавать условия для достойной жизни людей и реализации их естественных прав и свобод, к числу которых относится и право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства для всех лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 27).
Названное право закреплено в конституционной норме в полном соответствии с такими базовыми международными документами, как Всеобщая декларации прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которые являются приоритетными источниками конституционного правового статуса личности (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Признание и гарантированность этого права имеют значение как для России с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, в основе формирования прав и обязанностей которых лежит именно это право.
Конституция РФ, отдавая приоритет (основным) конституционным правам и свободам, не отрицает и не умаляет других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). Гарантированность прав и свобод человека заключается, прежде всего, в том, что они могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Конституция РФ является тем нормативным актом, который устанавливает принципиальные подходы к деятельности органов власти по обеспечению миграции населения с учетом гуманитарных основ конституционного строя, демократических начал и принципов федерализма. Исходя из этого российская конституционная модель выполняет свою ориентирующую функцию для законодательства, определяет его содержание и тенденции его развития[34 - См.: Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). Кн. II. М., 2004. С. 5–18.].
Современная конституция – это не только закрепление жизненных интересов определенных социально-политических сил в обществе, не только выражение, как правило, достигнутого компромисса, но и концентрированное отражение установленных в обществе базовых взаимосвязей[35 - См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 46.]. Так, в качестве общего принципа российского законодательства на конституционном уровне устанавливается «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей они приравниваются к российским гражданам, действие данного принципа неоднократно подтверждалось Конституционным Судом РФ[36 - См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142.]. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предоставлено каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ), независимо от наличия гражданства какого-либо государства и, соответственно, гарантируется иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации.
Конституция РФ устанавливает, что составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Только в совокупности с ними национальное право дает полное представление об общем направлении политики Российского государства по регулированию миграции на его территории.
Основной Закон закрепляет приоритет в применении международного права по отношению к внутреннему законодательству (ч. 4 ст. 15). Следовательно, если международным договором, ратифицированным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотрены федеральным законом, то применяются положения международных актов[37 - См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.].
Ряд международных договоров перешли к России как государству – правопреемнику СССР. На основе таких закрепленных Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров от 1978 г. принципов, как принципы свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda, Россия приняла на себя исполнение международных договоров СССР, ряд из которых являются источниками миграционного права.
Особенность данного вида источников миграционного права в том, что большинство норм международно-правовых актов в сфере миграции относятся к несамоисполнимым[38 - См.: Хабриева Т. Я. Основы взаимодействия международного и национального права // Влияние международного права на национальное законодательство: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 24–26 мая 2007 г.) / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2007. С. 3–16.]. Другими словами, они не могут непосредственно, без обеспечивающего их внутригосударственного законодательства и проведения организационной деятельности государственных органов, направленной на создание условий для фактического их осуществления, гарантировать индивиду его права и свободы.
Международные правовые акты принимаются на различных уровнях взаимодействия государств. Соответственно можно выделить:
– международно-правовые акты универсального уровня, принимаемые в рамках ООН;
– региональные международно-правовые акты, в которых участвует Российская Федерация, к числу которых следует отнести, прежде всего, акты Совета Европы, СНГ и ЕАЭС;
– двусторонние и многосторонние межгосударственные договоры и соглашения Российской Федерации.
Исходя из их содержания все международные правовые акты, регламентирующие разные виды отношений в сфере миграции (общие вопросы, регулирование и защита прав беженцев, перемещенных лиц, правовое положение иностранных граждан и т. п.), условно можно разделить на две основные группы:
– международно-правовые акты, содержащие общие положения о правах человека и основных свободах, связанных с миграционными процессами,
– международно-правовые акты специализированной направленности, содержащие положения о правовом статусе отдельных категорий мигрантов, детализирующие обязанности государства-участника по установлению в национальном законодательстве соответствующих положений, а также содержащие нормы по противодействию незаконной миграции.
Среди международных правовых документов, относящихся к первой группе, важное место занимают Всеобщая декларация прав человека 1948 г.[39 - Российская газета. 1995. 5 апреля.] и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.[40 - Ведомости СНД и ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.] Они включают основополагающие права человека, в том числе право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах каждого государства; право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; право искать убежище и пользоваться им; право на гражданство. К этим актам примыкают и такие документы, как Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.[41 - Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 338, 339.], рекомендующая государствам руководствоваться в своей практике рядом принципов в отношении лиц, ищущих убежище от преследований (запрет на отказ от разрешения перехода границы; высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию, и др.); Декларация ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г.[42 - Там же. С. 255–259.], содержащая ряд важных установлений относительно правового статуса иностранцев. Декларации подчеркивают решимость государств, их подписавших, следовать в своем национальном законодательстве общепризнанным нормам в области защиты прав человека.
Закрепляемые в названных документах положения являются основополагающими для создания условий по правовому обеспечению на национальном уровне статуса разных категорий мигрантов.
При этом данные вопросы регулируются и региональными международными организациями (Советом Европы, СНГ, ЕАЭС[43 - См. подробнее § 3 гл. IV.]).
Среди специализированных международно-правовых актов, относящихся к источникам миграционного права России, в первую очередь отметим документы о статусе беженцев.
Так, Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г.[44 - См.: Постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. № 3876-I «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 49. Ст. 2863.] может считаться одним из базовых международно-правовых источников миграционного права в данной сфере. Россия присоединилась к Конвенции с заявлением[45 - БМД. 1993. № 9. С. 6–28.], в котором определила для себя наиболее широкий объем обязательств (в отношении беженцев) из установленных данной конвенцией. Политическая ценность данного международного документа состоит в том, что конвенция установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей[46 - См.: Изотова Е. Н. К вопросу об актуальности Женевской конвенции «О статусе беженцев» 1951 года // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 79.].
Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев (в международном универсальном праве – внутриперемещенных лиц) требуют решения не только в рамках ООН и ее системы, но и на международном региональном уровне. На основе совместно выработанных методов и форм сотрудничества в решении этих проблем в рамках СНГ было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), которое также можно причислить к источникам миграционного права России, поскольку оно было ратифицировано и вступило в силу в Российской Федерации в ноябре 1994 г.[47 - См.: Федеральный закон от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ «О ратификации Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3191.]
Соглашение содержит значительное количество положений, несущих положительный заряд идей по защите беженцев и вынужденных переселенцев. Оно полностью соответствуют духу и нормам Конвенции ООН о статусе беженцев, а отдельные ее положения можно считать в определенной степени заимствованными и адаптированными к условиям соглашения. Это, в частности, положения об обязательствах государства выезда по защите прав и интересов эвакуирующихся; об обязательствах государства, предоставившего убежище, по обеспечению для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимых социально-бытовых условий, по содействию в трудоустройстве, защите прав и имущественных интересов беженцев; о праве каждого беженца на обращение в суды.
В 1990-е годы после распада СССР был заключен ряд соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, часть из которых действует до сих пор, в том числе соглашения с Республикой Казахстан[48 - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (заключено в г. Москве 6 июля 1998 г.) // СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3551.], Азербайджанской Республикой[49 - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защиты прав переселенцев (заключено в г. Москве 3 июля 1997 г.) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2487.], Туркменистаном[50 - Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (заключено в г. Ашхабаде 23 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 1996 № 10. Ст. 831.], Латвийской Республикой[51 - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (заключено в г. Москве 2 июня 1993 г.) // СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 505.]. Указанные соглашения также следует рассматривать в качестве источников миграционного права.
В системе источников миграционного права Российской Федерации необходимо выделить также международные договоры, действующие в области трудовой миграции, привлечения и использования иностранной рабочей силы. Одним из таких международно-правовых источников является Соглашение государств – участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.[52 - СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5299.] (данное соглашение вступило в силу для Российской Федерации, Армении, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Кыргызстана, Украины). Дальнейшее сотрудничество государств – участников СНГ направлено на поэтапное формирование общего рынка труда и регулирование миграции рабочей силы, в связи с чем в обозримом будущем планируется разработка проектов соглашений о сотрудничестве государственных служб занятости населения государств – участников СНГ, о медицинском освидетельствовании трудящихся-мигрантов, выезжающих на работу в государства – участники СНГ, а также ряда иных документов, направленных на обеспечение трудовой миграции[53 - См. подробнее Решение Экономического совета СНГ «О Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств – участников СНГ и приоритетных мероприятиях по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы на 2017–2020 годы» (принято в г. Москве 17 марта 2017 г.).].
Вопросы трудовой миграции урегулированы также на уровне ЕАЭС: в Договоре о Евразийском экономическом союзе (далее – Договор о ЕАЭС)[54 - Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: http://www.eurasiancommission.org/] предусмотрен специальный разд. XXVI «Трудовая миграция», устанавливающий основы сотрудничества государств – членов ЕАЭС в сфере трудовой миграции, особенности трудовой деятельности трудящихся государств-членов, основные права и обязанности трудящегося государства-члена.
Что касается актов, принятых в рамках ООН и МОТ, то большинство этих документов пока не могут считаться источниками миграционного права Российской Федерации, поскольку они не были ратифицированы в установленном порядке либо Россия в них не участвует. К числу этих международных документов относятся Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г., Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 г.) и др. Поскольку данные документы не были ратифицированы Российской Федерацией, они не могут считаться частью российской правовой системы, а следовательно, в настоящее время они не могут относиться и к числу источников миграционного права России. Следует подчеркнуть, что при этом Российская Федерация осуществляет тесное сотрудничество с МОТ, на 2017–2020 гг. были согласованы и сформулированы следующие основные приоритеты сотрудничества: расширение возможностей занятости и повышение производительности труда; обеспечение соблюдения норм на рабочих местах и достойных условий труда; сотрудничество в области социального страхования и пенсионного обеспечения; продвижение международных трудовых норм, укрепление социального диалога[55 - См.: Программа сотрудничества между Российской Федерацией и Международной организацией труда на 2017–2020 гг. (принята в г. Москве 21 ноября 2016 г.) // Бюллетень трудового и социального законодательства Российской Федерации. 2017. № 12.].
Правительством РФ заключено большое количество двусторонних договоров с правительствами иностранных государств в области регулирования трудовой миграции:
о трудовой деятельности и социальной защите (с Республикой Армения в 1994 г.[56 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории Российской Федерации (заключено в г. Ереване 19 июля 1994 г.) // БМД. 1995. № 5.], Республикой Беларусь в 1993 г.[57 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Беларусь, и граждан Республики Беларусь, работающих на территории Российской Федерации (заключено в г. Москве 24 сентября 1993 г.) // СПС «Консультант-Плюс».], Кыргызской Республикой в 1996 г.[58 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (заключено в г. Москве 28 марта 1996 г.) // БМД. 1999. № 2.], Республикой Молдова в 1993 г.[59 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации и Республики Молдова, работающих за пределами границ своих государств (заключено в г. Москве 27 мая 1993 г.) // БМД. 2005. № 10.], Украиной в 1993 г.[60 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств (заключено в г. Москве 14 января 1993 г.) // БМД. 1993. № 3.], Республикой Таджикистан в 2004 г.[61 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (заключено в г. Москве 28 марта 1996 г.) // БМД. 1999. № 2.]);
о временной трудовой деятельности граждан (с Литовской Республикой в 1999 г.[62 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о временной трудовой деятельности граждан (заключено в г. Москве 29 июня 1999 г.) // БМД. 2000. № 5.], Чешской Республикой в 1998 г. (не вступил в силу), Китайской Народной Республикой в 2000 г.[63 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации (заключено в г. Пекине 3 ноября 2000 г.) // БМД. 2001. № 7.], Корейской Народно-Демократической Республикой[64 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Москве 31 августа 2007 г.) // БМД. 2010. № 5.] в 2007 г., Социалистической Республикой Вьетнам[65 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Социалистической Республике Вьетнам и граждан Социалистической Республики Вьетнам в Российской Федерации (заключено в г. Москве 27 октября 2008 г.) // БМД. 2014. № 8.] в 2008 г., Французской Республикой[66 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Рамбуйе 27 ноября 2009 г.) // БМД. 2011. № 8.] в 2009 г., Республикой Корея[67 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Сеуле 10 ноября 2010 г.) // БМД. 2015. № 4.] в 2010 г., Монголией[68 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Москве 17 февраля 2012 г.) // БМД. 2014. № 11.] в 2012 г., Республикой Узбекистан[69 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об организованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации (заключено в г. Москве 5 апреля 2017 г.) // СЗ РФ. 2018. № 6.] в 2017 г.);
о принципах трудовой деятельности (с Республикой Польша в 1994 г.[70 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о принципах трудовой деятельности российских граждан на территории Республики Польша и польских граждан на территории Российской Федерации (заключено в г. Москве 15 марта 1994 г.) // Дипломатической вестник. 1994. № 7–8.]) и др.
Значительный удельный вес среди источников миграционного права имеют международные договоры в области борьбы с нелегальной миграцией.
Так, в 2004 г. Россией был ратифицирован Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху[71 - СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3883.], дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.[72 - БМД. 2005. № 2.] К этой же группе источников примыкает и Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.[73 - Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. № 1.], в котором определяются основные направления противодействия незаконной миграции, касающиеся: установления миграционного контроля; выработки механизма по депортации незаконных мигрантов; гармонизации национального законодательства государств – участников Соглашения в области ответственности для незаконных мигрантов и лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмена информацией о незаконной миграции, подготовки и повышения квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией. Среди источников миграционного права, в которых решаются проблемы борьбы с незаконной миграцией, и Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью 1998 г.[74 - БМД. 2005. № 2.], которое регулирует вопросы сотрудничества в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, связанных с незаконной миграцией.
Значительно более тесное сотрудничество в данном направлении осуществляется между участниками Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (заключено в г. Санкт-Петербурге 19 ноября 2010 г.)[75 - СЗ РФ. 2012. № 5. Ст. 541.]. Стороны соглашения осуществляют взаимодействие в разработке и реализации согласованной политики по противодействию нелегальной трудовой миграции, реализуют согласованные меры в отношении нелегальных трудящихся-мигрантов, физических и юридических лиц, организующих и (или) оказывающих содействие нелегальной трудовой миграции, в том числе осуществляют:
– согласование общих подходов и принципов в сфере противодействия нелегальной трудовой миграции;
– выявление и учет нелегальных трудящихся-мигрантов;
– выявление и пресечение каналов и структур, организующих нелегальную трудовую миграцию или оказывающих содействие ей;
– мониторинг объемов нелегальной трудовой миграции;
– разработку и совершенствование механизма высылки (выдворения, депортации) нелегальных трудящихся-мигрантов;
– выработку согласованных мер, ограничивающих въезд с целью осуществления трудовой деятельности на территории государств сторон ранее высланных (выдворенных, депортированных) лиц;
– реализацию мер, направленных на предотвращение распространения недостоверной информации в сфере трудовой миграции.
Участниками данного соглашения помимо Российской Федерации являются Республика Беларусь и Республика Казахстан, а с 2014 г. – также Кыргызская Республика и Республика Армения.
Сотрудничество в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том числе совершаемых организованными группами, предусмотрено также между правительствами государств – членов Шанхайской организации сотрудничества[76 - См.: Соглашение о сотрудничестве между правительствами государств – членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с преступностью (заключено в г. Ташкенте 11 июня 2010 г.) // БМД. 2013. № 2.].
Несмотря на значительное количество многосторонних международных договоров в сфере предупреждения и пресечения незаконной миграции, следует констатировать, что в последние годы сектор многостороннего взаимодействия государств начал сужаться, а практика заключения двусторонних и трехсторонних соглашений, наоборот, получает все большее распространение. Данная тенденция, в частности, весьма выражена на уровне СНГ, на что уже неоднократно обращалось внимание в доктрине[77 - См., например: Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / отв. Ред. И. С. Власов, Н. А. Голованова. М., 2012; Червоненко В. Ф. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией // Миграционное право. 2007. № 1. С. 15–19.].
В целом в настоящее время удельный вес двусторонних межправительственных международных договоров в области противодействия незаконной миграции весьма значителен. Как правило, это договоры о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (с Республикой Кипр[78 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (заключено в г. Москве 5 апреля 2016 г.) // БМД. 2017. № 7.] – 2016 г., Республикой Болгарией[79 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (заключено в г. Москве 10 ноября 2006 г.) // БМД. 2010. № 1.] – 2006 г., Чешской Республикой[80 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Чешской Республики о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (заключено в г. Праге 8 декабря 2011 г.) // БМД. 2014. № 4.] – 2011 г., Латвийской Республикой[81 - См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (заключено в г. Москве 20 декабря 2010 г.) // БМД. 2012. № 2.] – 2010 г. и др.), которые в том числе содержат и положения о противодействии незаконной миграции.
В рамках межгосударственного сотрудничества по вопросам противодействия незаконной миграции существенную роль играют и соглашения в области реадмиссии, заключаемые Российской Федерацией с другими странами. В настоящее время Россией подписано 18 таких соглашений, в целом имеет место тенденция к последующему расширению практики их заключения[82 - См., например: Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реад-миссии (заключено в г. Сочи, 25 мая 2006 г.) // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2693; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашение о реадмиссии) (заключено в г. Вильнюсе, 12 мая 2003 г.) // БМД. 2003. № 11; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о реадмиссии (заключено в г. Москве, 8 июня 2007 г.) // БМД. 2009. № 4; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о реад-миссии (заключено в г. Ташкенте, 4 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. № 28. ст. 3453.].
Близкими по содержанию к вышеназванным источникам являются межведомственные двусторонние международные договоры, одной из сторон которых выступает Министерство внутренних дел РФ. Данные договоры направлены на сотрудничество в борьбе с преступностью, в том числе в сфере предотвращения нелегальной миграции, определяют формы такого сотрудничества (обмен экспертами, обмен оперативной информацией, розыск лиц, совместное проведение научных исследований и иные вопросы). В качестве примеров можно привести Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством иностранных дел Кыргызской Республики о сотрудничестве в области миграции (заключено в г. Москве 18 апреля 2003 г.), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Турецкой Республики (заключено в г. Анкаре 12 мая 2010 г.), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Королевства Камбоджа (заключено в г. Москве 17 мая 2016 г.) и др.
Указанные международно-правовые документы не только дополняют своими положениями систему национальных актов Российской Федерации, но и способствуют дальнейшему формированию и развитию полноценной основы регулирования миграционных процессов в стране.
Основную часть источников составляет достаточно обширное законодательство Российской Федерации, регулирующее миграционные отношения. К данным нормативным правовым актам относятся, прежде всего, федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[83 - СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.] к полномочиям Правительства РФ в социальной сфере относится обеспечение проведения единой государственной миграционной политики в стране (ст. 16). В рамках данного полномочия Правительство РФ реализует широкий перечень мероприятий в названной сфере отношений[84 - См. подробнее § 2 гл. II.].
Как уже отмечалось, в России при всем многообразии источников миграционного права нельзя выделить ни одного федерального закона, выступающего в качестве систематизированного источника. В то же время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регламентации отдельных видов отношений в области миграции населения.
Учитывая объективно существующие процессы эмиграции и иммиграции, законодательно регламентированы основания и порядок пересечения государственной границы. Именно Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[85 - СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.] в настоящее время регулируется проезд (включая транзитный) через государственную границу Российской Федерации всех категорий физических лиц. В рамках данного закона регламентируются отношения, связанные с порядком оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию; устанавливается сам порядок въезда и выезда, в том числе порядок транзитного проезда через территорию Российской Федерации; закрепляется ответственность за нарушение данного федерального закона.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[86 - СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.] имеет системообразующий характер для всей сферы миграционного законодательства, достаточно обширной по своему содержанию, и является доминирующим в этой системе, обеспечивая, насколько это возможно, интегрирование всех иных нормативных правовых актов в сфере миграции в единую отрасль законодательства.
С принятием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Российская Федерация начала реализовывать сложившийся в мировой практике принцип более жесткого регулирования внешней миграции по отношению к внутренней. Основная причина обозначенной тенденции в правовом регулировании внешней миграции главным образом заключается в необходимости укрепления правового режима государственной границы, противодействии современным вызовам и угрозам национальной безопасности, в том числе предупреждения и пресечения незаконной миграции. Предметом регулирования данного закона является сфера отношений, в которые вступают иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации.
Нами уже отмечалось ранее, что по предмету правового регулирования данный федеральный закон должен носить статусный характер, что означает наличие в нем преимущественно норм материального содержания. На деле же такие нормы часто перемежаются с нормами процедурного характера, не свойственными для статусного закона. Кроме того, в указанном законе много норм, касающихся определения трудовых прав иностранных работников, порядка и условий заключения трудовых и гражданско-правовых договоров с иностранными работниками, высококвалифицированными специалистами. Однако это не является предметом регулирования указанного федерального закона, который в большей степени относится к сфере конституционного права[87 - См.: Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 349.].
Нельзя не отметить, что за период существования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» его содержание было значительно расширено и перманентно продолжает расширяться. За 15 лет данный федеральный закон увеличился в объеме почти в четыре раза (причем не всегда при этом были соблюдены правила правотворческой техники), его содержание уже давно вышло за пределы изначально установленного предмета регулирования, по сути он стал играть роль некоего «квази кодекса»[88 - Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения. М., 2019. С. 385.]. Как уже отмечалось ранее, еще с начала 2000-х гг. в России ставится вопрос о систематизации миграционного законодательства и принятии миграционного кодекса. Тем не менее можно прогнозировать трудности, с которыми столкнутся его разработчики. В первую очередь они связаны с необходимостью регуляции разнородных общественных отношений, относящихся к различным отраслям законодательства (вопросы миграции регулируются трудовым, административным, гражданским правом и др.). Очевидна сложность определения пределов кодификации, более того, не все нормы, регулирующие общественные отношения в сфере миграции, можно и нужно кодифицировать.
Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства[89 - См. подробнее § 4 гл. III.]. В отличие от вышеуказанного закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах»[90 - СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.] посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев[91 - См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 3.].
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[92 - СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права Российской Федерации в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г. (далее – УК РФ), Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.
Очевидно, что последующее развитие миграционного права в целом, а также его отдельных субинститутов обусловит дальнейшее нарастание законодательного массива, регулирующего миграционные процессы. В основном это будет происходить, как представляется, за счет наполнения уже действующих нормативных правовых актов. Например, в обозримом будущем ожидается урегулирование вопросов адаптации и интеграции мигрантов, имеется необходимость в правовом обеспечении осуществления государственно-частного партнерства в деле привлечения иностранной рабочей силы, более четкой регламентации визовой политики. Одной из главных проблем остается слабая сопряженность элементов системы миграционного законодательства между собой, отдельные федеральные законы в этой сфере развиваются бессистемно, что приводит к их содержательному «пересечению», нечеткому разграничению предметов регулирования.
Значительное количество вопросов, касающихся миграционных отношений, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним в первую очередь относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов. Кроме того, посредством указов Президента РФ утверждены ключевые документы концептуального и стратегического характера, определяющие в том или ином объеме задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы[93 - См.: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.], Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[94 - См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212.], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[95 - См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года[96 - См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.], Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753) и др.
Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[97 - СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом по сути «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.
Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»[98 - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.]. Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.
Указом Президента РФ определена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, – с 2016 г. эти функции реализует Министерство внутренних дел РФ[99 - См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614. В настоящей монографии данный орган обозначен как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции.].
Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения[100 - См. подробнее § 2 гл. II.]. Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[101 - СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.]. В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»[102 - СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту»[103 - СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 120; 2007. № 5. Ст. 667.]. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 определен порядок представления приглашающей стороной гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина и лица без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации[104 - СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2007. № 5. Ст. 667.].
Во исполнение указа Президента РФ, утвердившего Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., Правительством РФ был разработан план мероприятий по реализации данной Концепции в 2019–2021 гг.[105 - См.: Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019–2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2019. № 9. Ст. 869.]
Из анализа положений других актов Правительства РФ по вопросам миграции следует, что в них, как правило, устанавливается порядок решения таких вопросов, как:
– конкретизация процедуры признания лиц в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или добровольных переселенцев, а также иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации;
– выдача и определение форм документов, касающихся названных выше категорий лиц;
– содействие в решении социальных вопросов различных категорий мигрантов (определение размеров пособий, предусмотренных для мигрантов, предоставление им медицинской помощи и т. д.);
– определение особенностей осуществления федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции;
– установление правил и порядка миграционного учета и др.
Большой массив источников миграционного права представляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией, – Министерства внутренних дел РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ и др. В большинстве случаев акты федеральных органов исполнительной власти принимаются во исполнение требований федеральных законов, указов Президента РФ, в развитие актов Правительства РФ. Так, в целях реализации норм Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздрав России утвердил перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний[106 - См.: Приказ Минздрава России от 29 июня 2015 г. № 384н «Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний» // БНА. 2015. 26 октября.]. Приказом Минздравсоцразвития России были определены случаи осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)[107 - См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 июля 2010 г. № 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» // Российская газета. 2010. 17 сентября.].
Имеют место случаи, когда вместо нормативного правового акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти принимается акт более высокой юридической силы, хотя федеральным законом напрямую указывается правовая форма регулирования. Например, в ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Тем не менее Порядок определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства регламентирован постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91[108 - См.: Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91 «О порядке определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства» // СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1010.].
К актам названных органов, являющимся источниками миграционного права, следует отнести, например, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие процедуры осуществления ими действий и принятия решений в связи с непосредственным обращением граждан или организаций в целях реализации их прав и законных интересов либо в связи с иным исполнением полномочий в миграционной сфере.
Разработка и утверждение административных регламентов имеют основной целью упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти перед обществом, что должно способствовать повышению эффективности государственного управления и качества публичных услуг. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти[109 - См. подробнее: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 3–13; Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 136–139.].
Считается, что административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально определенные общеобязательные процедурные правила[110 - См.: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010.]. На нормативный характер административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг указывалось в Концепции административной реформы[111 - См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.]; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[112 - СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.] определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В качестве примеров можно назвать Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации[113 - См.: Приказ МВД России от 27 ноября 2017 г. № 891 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru]
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/chitat-onlayn/?art=70524109) на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
notes
Примечания
1
Представлены данные на конец 2018 г.
2
URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates17.shtml
3
См.: Волох В. А. Вынужденная миграция в Европе: состояние, проблемы, пути оптимизации управления и миграционного законодательства в России // Власть. 2016. № 1. С. 158–159.
4
В исследовании Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН отмечается, что 22 млн из них (84 %) переселились в страны с низким и средним уровнем жизни. URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimatesgraphs.shtml?0g0
5
По данным Росстата, наибольшее количество украинских граждан, получивших временное убежище, находились в России в 2016 г. – более 311 тыс., на январь 2018 г. их число сократилось до 123 434.
6
См.: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» // Там же. Ст. 427.
7
САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4934; СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 77. В настоящее время указы утратили силу.
8
По данным Евростата (www.epp.eurostat.ec.europa.eu).
9
См.: Иванова Т. Д. Учебная миграция из стран СНГ в контексте формирования высококвалифицированных специалистов на российском рынке труда // Образование и право. 2011. № 6 (22). С. 86–87.
10
В работах этих специалистов в основном исследовались вопросы влияния миграции на процессы урбанизации; моделирования и управления миграциями в контексте социально-экономической политики государства; формирования систем расселения; определения причин миграции и ее этнической составляющей; истории насильственных миграций ранее депортированных народов; влияния миграции на изменение численности населения; состав миграционных потоков; проблемы интеграции мигрантов в принимающие сообщества и т. д. (см., например: Методология и методы изучения миграционных процессов: междисциплинарное учебное пособие / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля; Центр миграционных исследований. М., 2007).
11
См., например: Егиазаров В. А. Транспортное право: учебник. М., 2015; Лисица В. Н. Инвестиционное право. Новосибирск, 2015; Малюшин К. А. Принципы гражданского исполнительного права: проблемы понятия и системы. М., 2011; Парламентское право России: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013; Романовский Г. Б. Проблемы становления медицинского права как учебной дисциплины // Медицинское право. 2017. № 6. С. 53–56.
12
См., например: Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. 2002. № 4. С. 85, 96.
13
См.: Галесник Л. С. О проблемах системы советского права // Советское государство и право. 1957. № 2. С. 112.
14
Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 56.
15
См., например: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 48. Заметим, что Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171, содержал такую рубрику, как «Миграция», помимо этого также была рубрика «Беженцы и вынужденные переселенцы». Действующий классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, характеризуется наличием большего числа рубрик, включающих помимо обозначенных такие темы, как «Трудовая миграция», «Статус беженцев и вынужденных переселенцев», «Вопросы миграции».
16
К законодательным актам, регулирующим миграционные отношения, относятся: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» (СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956); Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110); Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594); Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227); Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029); Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032); Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285); Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670).
17
В частности, А. В. Степанов допускает отнесение миграционного права к развивающемуся комплексному правовому институту с перспективами формирования в отдельную отрасль российской системы права (см.: Степанов А. В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 32); Н. Н. Телешина признает миграционное право формирующейся отраслью российской системы права (см.: Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 10–13); М. Г. Арутюнов, Н. А. Воронина, М. А. Демидов, Ж. А. Зайончковская, В. И. Переведенцев, Е. И. Филиппова, А. Ю. Ястребова и другие также говорят о том, что идет процесс создания такой новой отрасли права (см.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека России: проблемы, дискус сии, предложения. М., 2002. С. 46–70).
18
См. подробнее: Андриченко Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12. С. 14–15.
19
МВД разработает миграционный кодекс России. URL: https://tass.ru/politika/4411931
20
См., например: Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2006.
21
Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / отв. ред. Н. А. Михалева. М., 1999. С. 9, 10.
22
Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 293.
23
См.: Алексеев С. С. Указ. соч. М., 1975.
24
Там же. С. 193–207.
25
Там же. С. 193.
26
См. подробнее: Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. № 1. С. 18–20.
27
См., например: Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. № 9. С. 11–19.
28
См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право в условиях мирового финансово-экономического кризиса // Lex Russia. 2010. № 2. С. 252.
29
См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.
30
См. подробнее: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2015. С. 344.
31
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
32
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
33
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
34
См.: Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). Кн. II. М., 2004. С. 5–18.
35
См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 46.
36
См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142.
37
См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.
38
См.: Хабриева Т. Я. Основы взаимодействия международного и национального права // Влияние международного права на национальное законодательство: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 24–26 мая 2007 г.) / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2007. С. 3–16.
39
Российская газета. 1995. 5 апреля.
40
Ведомости СНД и ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
41
Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 338, 339.
42
Там же. С. 255–259.
43
См. подробнее § 3 гл. IV.
44
См.: Постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. № 3876-I «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 49. Ст. 2863.
45
БМД. 1993. № 9. С. 6–28.
46
См.: Изотова Е. Н. К вопросу об актуальности Женевской конвенции «О статусе беженцев» 1951 года // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 79.
47
См.: Федеральный закон от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ «О ратификации Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3191.
48
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (заключено в г. Москве 6 июля 1998 г.) // СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3551.
49
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защиты прав переселенцев (заключено в г. Москве 3 июля 1997 г.) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2487.
50
Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (заключено в г. Ашхабаде 23 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 1996 № 10. Ст. 831.
51
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (заключено в г. Москве 2 июня 1993 г.) // СЗ РФ. 1999. № 4. Ст. 505.
52
СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5299.
53
См. подробнее Решение Экономического совета СНГ «О Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств – участников СНГ и приоритетных мероприятиях по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы на 2017–2020 годы» (принято в г. Москве 17 марта 2017 г.).
54
Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: http://www.eurasiancommission.org/
55
См.: Программа сотрудничества между Российской Федерацией и Международной организацией труда на 2017–2020 гг. (принята в г. Москве 21 ноября 2016 г.) // Бюллетень трудового и социального законодательства Российской Федерации. 2017. № 12.
56
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории Российской Федерации (заключено в г. Ереване 19 июля 1994 г.) // БМД. 1995. № 5.
57
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Беларусь, и граждан Республики Беларусь, работающих на территории Российской Федерации (заключено в г. Москве 24 сентября 1993 г.) // СПС «Консультант-Плюс».
58
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (заключено в г. Москве 28 марта 1996 г.) // БМД. 1999. № 2.
59
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации и Республики Молдова, работающих за пределами границ своих государств (заключено в г. Москве 27 мая 1993 г.) // БМД. 2005. № 10.
60
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств (заключено в г. Москве 14 января 1993 г.) // БМД. 1993. № 3.
61
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (заключено в г. Москве 28 марта 1996 г.) // БМД. 1999. № 2.
62
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о временной трудовой деятельности граждан (заключено в г. Москве 29 июня 1999 г.) // БМД. 2000. № 5.
63
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации (заключено в г. Пекине 3 ноября 2000 г.) // БМД. 2001. № 7.
64
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Москве 31 августа 2007 г.) // БМД. 2010. № 5.
65
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Социалистической Республике Вьетнам и граждан Социалистической Республики Вьетнам в Российской Федерации (заключено в г. Москве 27 октября 2008 г.) // БМД. 2014. № 8.
66
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Рамбуйе 27 ноября 2009 г.) // БМД. 2011. № 8.
67
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Сеуле 10 ноября 2010 г.) // БМД. 2015. № 4.
68
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства (заключено в г. Москве 17 февраля 2012 г.) // БМД. 2014. № 11.
69
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об организованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации (заключено в г. Москве 5 апреля 2017 г.) // СЗ РФ. 2018. № 6.
70
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о принципах трудовой деятельности российских граждан на территории Республики Польша и польских граждан на территории Российской Федерации (заключено в г. Москве 15 марта 1994 г.) // Дипломатической вестник. 1994. № 7–8.
71
СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3883.
72
БМД. 2005. № 2.
73
Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. № 1.
74
БМД. 2005. № 2.
75
СЗ РФ. 2012. № 5. Ст. 541.
76
См.: Соглашение о сотрудничестве между правительствами государств – членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с преступностью (заключено в г. Ташкенте 11 июня 2010 г.) // БМД. 2013. № 2.
77
См., например: Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / отв. Ред. И. С. Власов, Н. А. Голованова. М., 2012; Червоненко В. Ф. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией // Миграционное право. 2007. № 1. С. 15–19.
78
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (заключено в г. Москве 5 апреля 2016 г.) // БМД. 2017. № 7.
79
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (заключено в г. Москве 10 ноября 2006 г.) // БМД. 2010. № 1.
80
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Чешской Республики о сотрудничестве в области борьбы с преступностью (заключено в г. Праге 8 декабря 2011 г.) // БМД. 2014. № 4.
81
См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (заключено в г. Москве 20 декабря 2010 г.) // БМД. 2012. № 2.
82
См., например: Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реад-миссии (заключено в г. Сочи, 25 мая 2006 г.) // СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2693; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашение о реадмиссии) (заключено в г. Вильнюсе, 12 мая 2003 г.) // БМД. 2003. № 11; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о реадмиссии (заключено в г. Москве, 8 июня 2007 г.) // БМД. 2009. № 4; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о реад-миссии (заключено в г. Ташкенте, 4 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. № 28. ст. 3453.
83
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
84
См. подробнее § 2 гл. II.
85
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
86
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
87
См.: Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 349.
88
Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения. М., 2019. С. 385.
89
См. подробнее § 4 гл. III.
90
СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.
91
См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 3.
92
СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
93
См.: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.
94
См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212.
95
См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.
96
См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
97
СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
98
СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.
99
См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614. В настоящей монографии данный орган обозначен как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции.
100
См. подробнее § 2 гл. II.
101
СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.
102
СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.
103
СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 120; 2007. № 5. Ст. 667.
104
СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2007. № 5. Ст. 667.
105
См.: Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019–2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2019. № 9. Ст. 869.
106
См.: Приказ Минздрава России от 29 июня 2015 г. № 384н «Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний» // БНА. 2015. 26 октября.
107
См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 июля 2010 г. № 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» // Российская газета. 2010. 17 сентября.
108
См.: Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91 «О порядке определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства» // СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1010.
109
См. подробнее: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 3–13; Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 136–139.
110
См.: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010.
111
См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
112
СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
113
См.: Приказ МВД России от 27 ноября 2017 г. № 891 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru