Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография
Александр Иванович Травников
Настоящее монографическое исследование посвящено историческому процессу становления и развития правового режима воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами. Впервые в российской юридической литературе рассматриваются основные направления совершенствования нормативно-правовой регламентации использования воздушного пространства в целях обеспечения эффективной и безопасной всеобъемлющей военной и гражданской аэронавигации, в том числе посредством взаимодействия национальных и международной правовых систем. Особое внимание в работе уделяется определению международно-правовых оснований и процедур для предотвращения и пресечения противоправных действий в воздушном пространстве (включая применение оружия), в том числе в отношении воздушных судов, используемых в террористических целях. Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 25 апреля 2014 г. Монография может быть использована в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при изучении актуальных проблем международного воздушного права в юридических и авиационных высших учебных заведениях.
А. И. Травников
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВОЗДУШНОГО ПРОСТРАНСТВА
АЭРОНАВИГАЦИЯ И БЕЗОПАСНОСТЬ
Монография
Введение
С начала 80-х гг. ХХ в. наблюдается устойчивый рост интенсивности использования суверенного и международного воздушного пространства при осуществлении в нем различных видов деятельности: полеты управляемых и неуправляемых воздушных судов (самолетов, планеров, вертолетов, орнитоптеров, дирижаблей, аэростатов, шаров-зондов и т. п.), других летательных аппаратов (баллистических ракет, экранопланов, турболетов, спускаемых космических устройств и т. п.), а также иной деятельности, в процессе которой происходит подъем, передвижение или спуск материальных объектов (строительство высотных сооружений, взрывные работы и т. п.). Появились и будут появляться новые виды деятельности, связанные с использованием воздушного пространства или представляющие угрозу безопасности аэронавигации (работы, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, и т. п.).
По-прежнему остаются нерешенными весьма актуальные социальные и экономические проблемы в области воздушных передвижений, в частности, не столь важным по мнению государственных органов Российской Федерации является вопрос либерализации правил полетов легкомоторных летательных аппаратов (в том числе воздушных судов авиации общего назначения) на высотах ниже нижнего эшелона в воздушном пространстве подавляющего большинства стран – бывших республик СССР. Постепенно возобновляется практически полностью прекратившаяся в начале 90-х гг. прошлого столетия деятельность в воздушном пространстве бывшего СССР, связанная с полетами государственной, прежде всего военной, авиации, испытаниями новых образцов авиационной, ракетной и космической техники (например, аэрокосмолетов), проведением противоградных стрельб, иных способов воздействия на гидрометеорологические процессы, добычей полезных ископаемых открытым способом с помощью взрывов на поверхности и др. Примечательно, что государственные органы и коммерческие организации, в частности Российской Федерации, вновь начали осуществлять деятельность не только в суверенном воздушном пространстве, но и за его пределами (полеты воздушных судов дальней авиации стратегического назначения в районы Атлантического океана, создание и использование, в том числе с применением авиационных средств, искусственных островов, установок и сооружений в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, запуски и посадки космических аппаратов, производство полетов боевых, в том числе корабельных, вертолетов в целях патрулирования исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также для противодействия пиратству и др.). Особую актуальность приобретет проблема использования воздушного пространства над Арктическим регионом с целью проведения научных исследований, разведки, разработки живых и неживых природных ресурсов, других видов экономической разведки, создания и использования искусственных островов, установок и сооружений, сохранения морской среды, а также для защиты прав, предоставленных прибрежным государствам Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5).
Начало ХХI в. ознаменовалось совершенно новым, ранее неизвестным явлением в истории терроризма – использованием гражданских пассажирских воздушных судов в качестве оружия для уничтожения людей и объектов на земле. Трагические события 11 сентября 2001 г. в США наглядно продемонстрировали абсолютную неготовность мирового сообщества предвидеть и своевременно предотвращать такие бесчеловечные акции. Изощренность мышления, жестокость и полное отсутствие каких-либо нравственных принципов у террористов дают основания полагать, что они способны изобрести новые способы доставки смертоносных веществ и устройств, в том числе с помощью авиационных и ракетных технических средств.
Нельзя признать достаточно успешной и борьбу государств с другими опаснейшими для человечества проявлениями, такими как пиратство, незаконное распространение наркотических, психотропных, отравляющих и радиоактивных веществ, противоправная торговля оружием, взрывными устройствами и т. п. Практика показывает, что одним из наиболее эффективных способов транспортировки указанных веществ, механизмов и устройств является использование для этих целей летательных аппаратов. Особое распространение такой способ перевозки наркотиков получил в Латинской Америке и на территории США. В связи с этим нельзя не задуматься о возможности использования аналогичных средств доставки, например, героина из Афганистана в Российскую Федерацию. По данным ФСБ России, более 90 процентов этого наркотика попадает в РФ именно из Афганистана. Возможность приобретения легкомоторных самолетов и вертолетов для таких целей у наркоторгоцев, безусловно, имеется, а нанять пилотов, при наличии у них огромных денежных средств, не составляет труда.
Отсутствие универсального международно-правового акта, устанавливающего порядок использования воздушного пространства при осуществлении в нем различных видов деятельности, а также содержащего нормы, регламентирующие действия государств по предотвращению и пресечению противоправных действий с участием летательных аппаратов, создавало и создает постоянные «воздушные конфликты», которые, к сожалению, приводили порой к катастрофическим последствиям. Достаточно вспомнить трагические события, связанные со сбитием советскими истребителями южнокорейских гражданских самолетов – Боинг-707 над Карелией в 1978 г., Боинг-747 над Сахалином в 1983 г., иранского пассажирского воздушного судна американской ракетой над Персидским заливом в 1988 г. и, наконец, с уничтожением в 2001 г. российского самолета ТУ-154 над Черным морем ракетой украинских ПВО. Подобные события (указанный перечень далеко не полный) реально могут повториться в будущем, если мировое сообщество не предпримет практических шагов в области международно-правовой регламентации всеобъемлющих аэронавигационных процессов и действий государств по предотвращению и пресечению противоправных деяний, связанных с использованием воздушного пространства, обладающего любым статусом – суверенным или международным.
В данной монографии исследуются процессы формирования и совершенствования международно-правового режима воздушного пространства, его современное состояние, проблемы, с которыми сталкиваются отдельные государства и в целом мировое сообщество в этой сфере деятельности, а также предлагаются решения по совершенствованию правовой регламентации использования суверенного и международного воздушного пространства, в том числе путем взаимодействия национальных и международной правовых систем.
Правовой режим воздушного пространства является фундаментом, на котором строится аэронавигационная система. В современном глобализирующемся мире международно-правовой режим воздушного пространства должен быть универсальным и всемирным, обеспечивающим эффективную и безопасную всеобъемлющую аэронавигацию.
ГЛАВА 1
Исторический процесс формирования правового режима воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами
1.1. Становление правового режима воздушного пространства над государственной территорией до принятия Парижской конвенции 1919 г
Использование воздушного пространства вне правовой регламентации. Являясь одной из сфер существования и деятельности человечества, воздушное пространство использовалось людьми при осуществлении ими практически любой даже самой примитивной деятельности. Передвигаясь по суше или воде, опускаясь в недра земли или морские глубины, бросая камни, возводя простейшие сооружения, стреляя из лука или арбалета, человек был связан с использованием воздушного пространства. Обращаясь к истории, можно пронаблюдать постоянный рост и совершенствование деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Однако не было никаких попыток подчинить эту деятельность праву и закону.
В Древнем Риме воины, вооруженные метательным оружием (дротик, праща, лук), использовали воздушное пространство для поражения на расстоянии своих врагов. Особенный интерес в этом смысле имеет применение метательных машин, с помощью которых древние воины перемещали в воздушном пространстве уже достаточно крупные материальные объекты. Одной из таких машин была баллиста. С помощью баллисты дальность метания камней (до 30 кг), тяжелых стрел, окованных бревен (длиной до 3,5 м), бочек с горячей смолой и т. п., достигала 400–800 м, более легких стрел – до 1000 м. Другим видом метательного оружия древности являлась катапульта. Она предназначалась для метания по крутой траектории камней, ядер, стрел массой 30–480 кг на дальность 250–850 м. Такие машины применялись в Древней Греции и Древнем Риме начиная с 5 века до н. э.
Известно, что дымный порох был изобретен в Китае еще в 682 г. алхимиком Сунь Сы-мяо, описавшим свойства смеси серы, селитры и угля. Имеющиеся источники не указывают на широкое применение китайцами своего открытия для военных целей. Однако имеются данные, что в 969 году в Китае был изобретен состав, позволяющий не только зажигать стрелы, но и отбрасывать их по воздуху на большие расстояния. Спустя 30 лет были созданы особые трубки, выбрасывающие такие стрелы на 1000 шагов. Китайцы также применяли свое изобретение для фейерверков на увеселительных мероприятиях
.
В конце ХIII – начале ХIV в. и у арабов, а затем в Западной Европе и на Руси появились порох и огнестрельное оружие. Первыми из огнестрельного оружия появились пушки, стреляющие зажигательными, каменными и металлическими ядрами. Несколько позднее было создано ручное огнестрельное оружие
.
В первой половине XVI в. на Западе появились первые научные труды по артиллерии. Так, в 1537 г. известный итальянский математик Никола Тарталья опубликовал исследование «О новой науке», а спустя 11 лет – книгу «Разные вопросы и изобретения». В них он разработал закон кривизны траектории артиллерийских снарядов, доказав, что максимальная дальность их полета достигается при возвышении ствола орудия на 45°
. На этом примере мы наблюдаем уже научные исследования в области использования воздушного пространства. Появление пороха и связанное с ним создание огнестрельного оружия (в начале элементарных пушек, а затем различного рода ракет) носит поистине революционный характер в использовании человечеством воздушного пространства. Порох – это первое созданное человеком топливо, позволяющее, преодолевая гравитацию Земли, осуществлять целенаправленную деятельность в воздушном пространстве с помощью управляемых аппаратов. Эволюция человеческой деятельности, связанной с использованием воздушного пространства, последовательна, взаимосвязана и находится в зависимости от уровня научно-технического развития. В этом смысле примечательны слова американского ученого А. С. Локка
: «Управляемый снаряд является естественным развитием брошенного камня, метательного копья, огнестрельного оружия и ракеты». Управляемый снаряд он определяет как устройство, движущееся в воздушном пространстве без экипажа и обладающее средствами управления собственной траекторией. Причем такой снаряд он считает действующим только при его нахождении над, а не на и не под поверхностью земли. А. С. Локк утверждает, что слово «снаряд» обычно понимается в смысле обобщенного названия такого оружия, как копье, стрела или пуля.
Подводя итоги сказанному, можно сделать вывод, что человеческая деятельность, связанная с использованием воздушного пространства, весьма разнообразна и практически существовала на всех этапах развития цивилизации на нашей планете. Однако эта деятельность долгое время не вызывала конфликтных ситуаций между людьми в плане собственно использования воздушного пространства и поэтому не получала должной общественной оценки и впоследствии, с возникновением государства, не нуждалась в его регулировании.
Научно-технический прогресс и его влияние на возникновение процесса регулирования использования воздушного пространства в целях авиации. Общеизвестно, что одной из основных причин возникновения и развития новых отраслей права и международного права, в частности, является научно-технический прогресс, изменяющий материальные условия жизни людей и человеческого сообщества в целом. Появление новых общественных отношений, порожденных научно-техническим прогрессом, и проникновение его достижений в различные сферы человеческой деятельности вызывают потребность у государств регулировать указанные отношения.
«Эффективность международно-правовой позиции государства в международном правотворчестве прежде всего определяется тем, насколько верно она отражает актуальность потребности международных отношений, а также изменений, постоянно происходящих в мире под воздействием социального и научно-технического прогресса»
.
Научно-технический прогресс в разные исторические периоды являлся причиной возникновения морского, воздушного и космического права, права охраны окружающей среды и др. Однако следует признать, что период между возникновением новых общественных отношений, потребностью их регулировать и созданием в связи с этим соответствующих правовых норм до настоящего времени является неоправданно длительным. Для того чтобы понять причины столь длительного процесса формирования новых правовых норм, объяснить появление «правового вакуума» в некоторых областях общественных отношений, устранить эти и другие имеющиеся недостатки в правотворческой деятельности, необходимо внимательно изучить и тщательно проанализировать исторический процесс возникновения и развития норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением той или иной вновь появившейся деятельности.
Указанная научная процедура изучения исторических процессов в полной мере относится и к анализу формирования правового режима воздушного пространства над государственной территорией (далее – национальное или суверенное воздушное пространство) и за ее пределами (далее – международное воздушное пространство).
Прежде чем приступить к такому анализу, необходимо определить понятие «правовой режим воздушного пространства». По мнению Ю. Н. Малеева, и автор монографии с этим абсолютно согласен, «правовой режим воздушного пространства, складывающийся на основе правового статуса суверенного и открытого (международного. – А. Т.) воздушного пространства и содержащий конкретные дозволения и запреты на осуществление определенных видов деятельности в воздушном пространстве… Иными словами, правовой режим воздушного пространства определяет порядок его использования»
.
Известный русский юрист В. Э. Грабарь утверждал, что до ближайшего времени воздушное пространство не могло быть использовано для каких-нибудь других целей, кроме строительства. В этом же смысле он ссылается на мнение известного голландского юриста Гуго Гроция, который, говоря о свободе моря, одновременно высказывал предложение о свободе воздуха. При этом Гуго Гроций не видел необходимости устанавливать такую же свободу для воздуха, как для моря, из-за невозможности человека использовать воздушное пространство, не приходя в соприкосновение с землей
.
Однако из сказанного выше следует, что человечество давно и активно использовало воздушное пространство при проведении взрывных работ, стрельб, запуска различных снарядов и т. д.
Зарождение и развитие воздухоплавания, а затем авиации послужили причиной возникновения принципиально новых общественных отношений, требующих нормативно-правового регулирования.
Первые попытки правового регулирования воздушных передвижений В. Э. Грабарь находит в постановлении парижской полиции от 23 апреля 1784 г., воспрещающем пускать шары, согреваемые спиртом и другими опасными в пожарном отношении веществами, а также в указе французского императора Леопольда II от 26 мая 1786 г., устанавливающем аналогичные запреты, штрафные санкции за нарушение указа и обязанность возмещения за причиненные аэростатами убытки
.
И только век спустя в различных странах мира начинают появляться акты, выражающие заинтересованность государств в установлении специального правового режима воздушного пространства над своей территорией. Рождение этих актов было обусловлено в первую очередь оборонными и экономическими интересами законодателя. Задолго до появления нормативно-правовых актов (национальных и международных) ученые и специалисты в области воздухоплавания создавали сообщества (аэроклубы, институты и т. п.), разрабатывали собственные уставы и регламенты, частные по существу, обязательные для выполнения только членами этих авиационных сообществ.
Первой страной, издавшей закон, регламентирующий международное воздушное передвижение, была Франция, где в 1909 году было издано административное распоряжение о спускающихся на французскую территорию иностранных воздушных шарах.
На примере этого акта мы видим первую попытку установить порядок пересечения государственной границы суверенного государства и правила полетов иностранного воздушного судна над территорией этого государства. Вслед за Францией последовала Германия, где в 1910 г. (в Пруссии) и 1911 г. (в Баварии) были изданы распоряжения министров внутренних дел о воспрещении иностранным воздушным судам совершать полеты над определенными частями территории («запретные зоны»)
. Положения о таких зонах являются неотъемлемой частью современного законодательства, формирующего правовой режим практически каждого государства. Первый английский закон в этой области был издан в 1911 г. под названием «Aeria Navigation Act» (Акт о воздушной навигации). Он, в частности, предоставлял право военному ведомству объявлять некоторые зоны запретными для иностранных воздушных судов.
Примером российского законодательства, формирующего правовой режим воздушного пространства государством, может служить изданный в 1912 г. закон «Об изменении действующих законов о государственной измене путем шпионажа», который предоставлял право военному и морскому министрам устанавливать запретные воздушные зоны»
. Здесь речь идет о государственной измене и, следовательно, о запрещении полетов над определенными территориями не иностранных, а российских воздушных судов. Практически одновременно в 1912 г. Совет министров Российской империи издал постановление, предоставляющее право военному министру, по согласованию с министром иностранных дел, воспрещать иностранным воздушным судам перелет западной границы. 18 июня 1914 г. распоряжением российского правительства все полеты через западную границу были запрещены.
Уже в самом начале ХХ в. государствами предпринимались попытки решить проблемы воздушного права на международной основе, используя в том числе свой национальный опыт. В 1910 г. в Париже состоялась дипломатическая конференция, целью которой являлось принятие конвенции о воздушном передвижении. Ее участниками стали 19 государств. Представители Англии отстаивали следующую позицию: «Государства будут иметь полный суверенитет над воздушным пространством над их территорией и территориальными водами». Противоположенной позиции придерживалась французская делегация, выступавшая за признание «свободы воздуха»
. Вследствие этого на конференции государства разделились на приверженцев английской и французской позиций. Такие диаметрально противоположенные позиции не позволили участникам конференции решить главный вопрос, касающийся установления правового режима воздушного пространства, – определить правовой статус воздушного пространства, расположенного над государственной территорией
.
Значительный вклад в разработку общей концепции будущего воздушного права сыграл Институт международного права (международная неправительственная организация, занимающаяся проблемными вопросами международного права). В 1911 г. на Мадридский сессии этот институт рассмотрел представленный французским ученым Полем Фошилем новый обширный проект международной конвенции о воздушном передвижении в мирное и военное время. Институт рассмотрел эту конвенцию и принял ряд резолюций, устанавливающих основные принципы воздушного права. Эти научные разработки и предложения впоследствии легли в основу международно-правовых актов и национальных воздушных законодательств многих стран мира.
Первым источником международного воздушного права, по мнению В. Э. Грабаря, является соглашение между Францией и Германией от 26 июня 1913 г. Это соглашение было построено на признании за договаривающимися государствами права распоряжаться воздушным пространством над своей территорией. Соглашение устанавливало разрешительный порядок влета иностранных воздушных судов в воздушное пространство другого государства. Причем в соглашении этот порядок градируется в зависимости от классификации воздушного судна (военное и невоенное). Так, военные воздушные суда могли влетать в воздушное пространство другого государства не иначе, как по приглашению. Невоенные суда допускались к полетам над чужой территорией, если были соблюдены определенные административные формальности, а именно если суда были зарегистрированы и имели опознавательные знаки и если у летчика имелось свидетельство на право совершать полеты. Главным же условием влета в чужое воздушное пространство невоенных судов было получение разрешения о праве полета в другое государство, получаемое от консула или другого дипломатического представителя
. Разрешительный порядок влета в воздушное пространство государства иностранных воздушных судов является неотъемлемой частью правового режима практически любого государства и в настоящее время.
Разногласия государств относительно правового статуса воздушного пространства над государственной территорией устранила Первая мировая война (1914–1919 гг.). В. Д. Бордунов по данному вопросу пишет: «Если до войны 1914 г. не все государства склонялись к признанию суверенитета над воздушным пространством, то в годы войны, показавшие всю опасность доктрины “свободы воздуха”, большинство государств стало признавать его в качестве обычно-правовой нормы международного права
.
1.2. Развитие режима национального воздушного пространства до принятия Чикагской конвенции 1944 г
Первым многосторонним договором, явившимся фундаментом всего международного «права воздушных передвижений» (так тогда называли воздушное право), и в частности правового режима воздушного пространства, была Конвенция о регулировании воздушной навигации. Эта Конвенция была подписана в 1919 г. на Парижской мирной конференции, созванной для послевоенного (имеется ввиду окончание Первой мировой войны) урегулирования, в том числе вопросов, связанных с нормализацией международных полетов. Ратификация Конвенции затянулась на длительное время. Положения рассматриваемой Конвенции нас будут прежде всего интересовать в той степени, в которой они были позаимствованы из нормотворческой практики высокоразвитых в авиационном отношении государств и впоследствии влияли на совершенствование национального воздушного законодательства других государств (механизм взаимодействия национальной и международной правовых систем). Конвенция включала положения: о юридической природе воздуха (о правовом статусе воздушного пространства над государственной территорией. – А. Т.), о допущении полетов над чужой территорией, о правилах полетов (при взлете, полете и посадке). Кроме того, Конвенция устанавливала общие требования, касающиеся свидетельств о годности воздушных судов и патентов на право летчика управлять воздушным судном (свидетельство пилота. – А. Т.), и перечень грузов, которые могут быть перевозимы на воздушных судах, и др. Изучение положений Парижской конвенции 1919 г. позволяет сделать вывод, что ее действие распространялось на все воздушные суда: частные (гражданские) и государственные. Конвенция, кроме основного текста, имела восемь приложений, являвшихся ее неотъемлемой частью и поэтому носивших обязательный характер (это очень важное правовое решение. – А. Т.). Приложения регламентировали некоторые технические вопросы воздушных передвижений: опознавательные знаки, судовые книги, огни и сигналы, минимум требований от летчика, таможенный вопрос и т. п.
Однако в тот период многие государства не были готовы выполнять предписания приложений. Это привело к тому, что государства «практически не соблюдали принятые международные стандарты»
.
Установления Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) не регламентировали коммерческие воздушные перевозки, так как только «25 августа 1919 г. начались перевозки пассажиров и грузов по первой международной воздушной линии Лондон – Париж на приспособленном для этих целей бомбардировщике, а затем по линии Брюссель – Париж. Их объемы были весьма незначительны, и мало кто предвидел, что еще при жизни одного поколения авиация займет столь ответственное место в международной транспортной системе»
.
Существенным недостатком Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) явилось отсутствие в ней положений, регламентирующих использование воздушного пространства за пределами государственной территории (международного воздушного пространства). До принятия в 1944 г. Конвенции о международной гражданской авиации и в 1958 г. Конвенции об открытом море (Женевская конвенция 1958 г.) правовой статус и правовой режим международного воздушного пространства не устанавливались. «Свобода полетов над открытым морем осуществлялась на основе обычая»
. Только с появлением положений ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) о том, что «над открытым морем действующими являются правила, установленные в соответствии с настоящей Конвенцией», начинается становление международно-правового режима воздушного пространства за пределами государственной территории, однако только в отношении полетов гражданских воздушных судов. Правовой же статус такого воздушного пространства впервые был обозначен в ст. 2 (п. 4) Женевской конвенции 1958 г., и «свобода полетов стала составной частью принципа свободы открытого моря»
.
По мнению В. Д. Бордунова, это произошло прежде всего из-за ст. 5 и 34, которые «содержали ряд дискриминационных положений. Так, ст. 5 проводила резкую грань между странами – участницами Конвенции и не участвующими в ней государствами, отказывая последним в праве осуществления полетов их воздушных судов над территориями договаривающихся стран, а ст. 34 закрепила положение, обеспечивающее господство пяти стран-победительниц (в Первой мировой войне. – А. Т.) в Международном комитете по воздушной навигации. В дальнейшем в эти статьи были внесены изменения, частично устранившие упомянутые недостатки»
.
Сравнительный анализ национальных воздушных законодательств и норм Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) наглядно показывает, что при разработке этого международного договора преимущественно была использована законодательная практика ведущих в авиационном отношении государств. Это касается положений о суверенитете государств над своим воздушным пространством, о разрешительном порядке влета в воздушное пространство иностранного государства, о правилах полетов, о запретных зонах и т. д.
В середине 20-х гг. прошлого столетия юристы и специалисты в области авиации, обладая определенным историческим багажом и международно-правовой базой в сфере права воздушных передвижений (прежде всего это Парижская конвенция 1919 г., см. приложение № 1), начали активную разработку или доработку национальных нормативных актов, регламентирующих полеты воздушных судов и деятельность авиации. В этом случае мы уже наблюдаем иной процесс взаимодействия национального и международного воздушного права – трансформацию положений Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) в национальное воздушное законодательство. Таким образом, воздушное законодательство отдельных государств посредствам международно-правового механизма воздействует на совершенствование правовых режимов воздушного пространства других государств, обладающих средствами воздушных передвижений.
К 1930-м гг. практически каждое государство (имеются в виду государства, обладающие авиационными средствами передвижения. – А. Т.) имело специальное воздушное законодательство, устанавливающее правовой режим воздушного пространства
(Бельгия – закон о воздушном передвижении 1919 г.; Венгрия – закон о воздушном передвижении 1925 г.; Испания – королевский декрет о воздушном передвижении 1919 г.; Италия – закон о воздушном передвижении 1919 г.; Франция – закон о воздушном передвижении 1921 г.).
Анализ нормативных актов различных государств, устанавливающих правовой режим воздушного пространства, показывает сходство вопросов, подлежащих правовому регулированию. Нормы права, включенные в эти акты, носили регулятивный или запретительный характер и были призваны обеспечить государственную безопасность и безопасность граждан. Эти нормы были направлены на предотвращение нарушений воздушными судами государственных границ, недопущение полетов над особо важными (секретными) объектами и их фотографирования, устанавливали правила производства полетов, в том числе и иностранных воздушных судов, регламентировали меры безопасности при проведении демонстрационных, акробатических полетов и полетов над населенными пунктами, местами скопления людей и животных. В шведском законодательстве мы находим первый акт, прямо направленный на обеспечение мер предупреждения столкновений воздушных судов (королевский декрет от 8 декабря 1922 г.).
Воздушное законодательство дореволюционной России (его система и содержание) являлось французской моделью правового регулирования использования воздушного пространства при полетах воздушных судов.
После окончания Гражданской войны (1920 г.) в России начинается развитие всех областей науки и техники. Бурный рост авиационной отрасли в советской России породил новые общественные отношения и их регламентацию, в том числе в области воздушных передвижений. Этой задачей начали заниматься виднейшие советские юристы профессора И. С. Перетерский, Е. А. Коровин, В. Э. Грабарь, А. В. Сабинин, А. Н. Макаров, Е. И. Кальман и другие.
17 января 1921 г. был подписан Декрет Совета народных комиссаров (СНК) «О воздушном передвижении над территорией РСФСР и ее территориальными водами». Этот акт был первым основным законом в истории советского государства, определившим правовой режим воздушного пространства над его территорией. Несмотря на то что РСФСР не участвовала в Парижской конвенции 1919 г., данный декрет основывался на ее положениях, отражавших на том историческом этапе все достижения юридической науки в области воздушного права. Не случайно даже те государства, которые разрабатывали свое воздушное законодательство до Конвенции 1919 г., подвергли его значительному пересмотру с учетом норм данного международного соглашения. Такое восприятие государствами Конвенции не случайно. Она прежде всего внесла ясность в спор относительно признания суверенитета государств над воздушным пространством, расположенным над их территориями. Многие ученые-юристы на протяжении долгих лет отрицали возможность признания суверенитета государств над своим воздушным пространством. Например, французский ученый П. Фошель в связи с этим утверждал, что «воздушное пространство, является важнейшим средством коммуникаций между народами и подчинение его суверенитету привело бы к существенному ограничению этих возможностей. Это обстоятельство диктует необходимость провозглашения “свободы воздуха”»
. Статья I Парижской конвенции 1919 г., отрицая концепцию «свободы воздуха» устанавливала: «Договаривающиеся государства признают, что каждое государство имеет полный и исключительный суверенитет в отношении воздушного пространства, расположенного над его территорией». Интересно высказывание по поводу данной статьи известного итальянского юриста А. Амброзини. Он писал, что «если бы Конвенция была построена на противоположенном суверенитету принципе, то она бы осталась “мертворожденной”. Провозглашенный в статье 1 Конвенции суверенитет над воздушным пространством является для государств «необходимой гарантией защиты их чрезвычайных, политических, военных и экономических интересов»
.
Концепция государственного суверенитета над воздушным пространством получила практически всеобщее признание. Много лет спустя (в 1994 г.) по этому поводу М. Милде писал: «Нет смысла рассматривать это аксиомальное положение, и вряд ли государства согласятся обсуждать любую поправку к этому фундаментальному принципу»
.
Международно-правовое признание государственного суверенитета над воздушным пространством нашло отражение в законодательствах большинства государств и послужило основанием для создания национальных правовых режимов воздушного пространства. Наряду с установлением ст. 1 Конвенции ст. 2 предоставляла право воздушным судам государств – участников Конвенции свободу «безвредных» международных полетов над территорией иностранных государств-участников. Однако большинство государств не восприняли положение ст. 2 и в своих национальных законодательствах устанавливали разрешительный порядок для полетов иностранных воздушных судов.
Советское законодательство 1920-х гг. не содержало прямых предписаний относительно суверенитета СССР над своих воздушным пространством. В то время считали этот вопрос ясным и вытекающим из самой политической природы СССР
. Поэтому нормативные акты, издаваемые в развитие советского законодательства, устанавливающие правовой режим воздушного пространства СССР, строились на принципе полного и исключительного суверенитета. Одним из первых таких актов была инструкция Инспекции гражданского воздушного флота СССР, утвержденная приказом Главначвоздухфлота от 3 октября 1922 г. № 136. Данная инструкция достаточно подробно регламентировала порядок производства полетов, опознавательные знаки, огни и сигналы воздушных судов. Кроме того, она устанавливала правила выдачи пилотских свидетельств, регистрации воздушных судов, получения удостоверений о пригодности воздушных судов к полетам и др. Кроме указанной инструкции, только в 1923 г. были изданы: Инструкция Инспекции Гражданского воздушного флота (ГВФ) по производству полетов, инструкция ГВФ о порядке пользования военными аэродромами, общие условия открытия воздушных линий (приказ Главначвоздухфлота от 28 июля 1923 г. № 151), Инструкция Инспекции ГВФ о порядке производства аэрофотосъемок и др.
Активное участие в разработке правового режима воздушного пространства СССР принимали виднейшие советские юристы, которые с этой целью организовали в 1925 г. Секцию воздушного права Союза Авиахим СССР. Творческий союз ученых и авиаторов, таких как П. И. Баранов, В. А. Зарзар, И. С. Перетерский, В. Д. Лахтин и др., проложил направление всему дальнейшему развитию советского законодательства в области воздушного права.
Значительный интерес в этом плане представляют разработки И. С. Перетерского, издавшего первые в СССР научные труды по воздушному праву. Его теоретические выводы, тесно связанные с авиационной практикой, легли в основу системы советского воздушного права и, в частности, в основу формирования правового режима воздушного пространства СССР.
Для настоящей работы представляется целесообразным проанализировать ход научной мысли профессора И. С. Перетерского в статье «Содержание и система воздушного права»
, приведшей его к выводу системы права воздушных передвижений. Ученый свои размышления начал с определения понятия «воздушное право» и сделал свой первый вывод, что этот термин охватывает гораздо большую область общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, чем право воздушных передвижений или авиационное право. В данной работе он весьма обоснованно доказывает, что понятие «воздушное право» должно включать в себя вопросы, касающиеся не только установления порядка воздушных передвижений (имеются ввиду полеты воздушных судов. – А. Т.), но и вопросы, относящиеся к правовому регулированию использованной воздушного пространства вообще. Сообразуясь с уровнем научно-технического развития, И. С. Перетерский делает второй вывод, «что построение такой общей и обширной дисциплины воздушного права являлось бы по существу чистой абстракцией, и не вызванной к жизни реальными потребностями»
. Такой вывод он делает в связи с тем, что другая (кроме полетов воздушных судов) деятельность в воздушном пространстве не вызывала общественных отношений, требующих правовой регламентации и поэтому с юридической точки зрения оставалась как бы за пределами внимания ученых и специалистов. В подтверждение сказанного можно привести высказывание самого И. С. Перетерского, который призывал: «При разработке общих проблем использования воздушного пространства надо помнить, что проблемы эти имеют значение не только для правового регулирования авиации и воздухоплавания, но и с точки зрения потребностей радиопередачи»
. Здесь мы видим, что, по мнению ученого, правового регулирования требовали в то время только отношения по поводу полетов воздушных судов и радиопередачи, которую профессор также относил к деятельности, связанной с использованием воздушного пространства.
В качестве вывода И. С. Перетерский рекомендовал сузить название дисциплины «воздушное право» и назвать ее «правом воздушных передвижений»
и в дальнейшем включить в эту дисциплину только авиационные и воздухоплавательные аспекты.
Размышляя над местом права воздушных передвижений в общей системе юридических дисциплин, а также над его внутренней систематикой, И. С. Перетерский делает третий и четвертый выводы. Эти выводы вытекали из двух основных подходов – «право воздушных передвижений – это отрасль транспортного права» наряду с такими отраслями, как право железнодорожное, право морское, право речное, право автомобильного и гужевого движения
. Этот подход естественно привел к выводу о том, что право воздушных передвижений регулирует отношения только в области гражданской авиации и гражданского воздухоплавания. Таким образом, другая авиация, например военная, остается за пределами данной отрасли. Четвертый вывод базируется на подходе к праву воздушных передвижений как комплексной отрасли, включающей элементы «самых разнообразных юридических дисциплин – права международного (суверенитет над воздушным пространством), государственного (режим полетов, запретные зоны), финансового (таможенный надзор), гражданского (ответственность за убытки), уголовного и т. п.». Профессор И. С. Перетерский обосновывает такой подход необходимостью изучать различные отрасли права во всем их внутреннем единстве. Иными словами, ученый предлагает относить к регулированию правом воздушных передвижений все отношения, возникающие в области гражданской авиации (финансовые, трудовые, хозяйственные и т. д.).
Приведенные выше четыре вывода легли в основу внутренней системы права воздушных передвижений, которая, по мнению И. С. Перетерского, должна складывается из следующих частей:
а) режим международных полетов (суверенитет над воздушным пространством, порядок совершения международных полетов, различные системы разрешений и т. п.);
б) режим внутренних полетов (условия выполнения внутренних полетов, запретные зоны, фиксированные пути, производство фото- и киносъемок);
в) специальные гарантии безопасности полетов (порядок допущения к полетам самолетов, экипажей и пассажиров, порядок производства полетов, организация аэродромов и аэродромной службы, ответственность – уголовная и имущественная);
г) договор воздушной перевозки;
д) воздушное страхование;
е) организация гражданского воздушного флота (органы надзора, государственное и частное хозяйствование, режим предприятий воздушных сообщений).
Теоретические выводы И. С. Перетерского о науке и отрасли права воздушных передвижений в основном совпадали с мнением советских и зарубежных ученых юристов того периода. Можно предположить, что именно эти выводы, укрепившиеся в сознании ученых и специалистов в области авиационной деятельности, в том числе в области воздушного права, к середине 40-х гг. прошлого столетия легли в основу правотворческого процесса разработки советского и иностранного воздушного права. Так, например, советские воздушные кодексы до 1983 г. распространяли свое действие только в отношении гражданских воздушных судов.
1.3. Влияние Чикагской конвенции 1944 г. на формирование раздельного режима международного и национального воздушного пространства
Указанная выше концепция создания и совершенствования воздушного права оставила за пределами национального законодательства отношения, возникающие в связи с полетами государственной авиации и с осуществлением в воздушном пространстве неавиационной деятельности (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы, катапультирование и т. п.). Советские воздушные кодексы 1932, 1935, 1961 гг. регулировали отношения только в области гражданского воздушного флота и не регламентировали деятельность другой авиации (в частности, военной авиации). Здесь уместно заметить, что декрет СНК (1921 г.) о воздушном передвижении не содержал каких-либо изъятий относительно других видов авиации и воздухоплавания (военной и экспериментальной). Наоборот, декрет устанавливал общеобязательные предписания для всей авиации республики
. Наряду с сужением рамок правового регулирования в советское воздушное право вошли нормы, относящиеся к другим отраслям права (гражданскому – договор воздушной перевозки, административному – административная ответственность, финансовому – воздушное страхование и т. д.). Эти нормы не регулировали каких-либо специфических отношений, присущих именно деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Напротив, аналогичные нормы с незначительными особенностями регламентируют любой транспортный договор, любое страхование, определяют административную ответственность за невыполнение установленных правил.
Принятая в 1944 г. Конвенция о международной гражданской авиации укрепила позицию о необходимости национально-правового и международно-правового регулирования отношений только в области деятельности гражданской авиации. Само название этой конвенции и положения статьи 3 (п. «а») устанавливающее, что «Конвенция применяется только к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам», послужили основными источниками и научным фундаментом для международного, советского и иностранного воздушного права.
Устойчивость приведенной выше позиции в отношении воздушного права мы можем пронаблюдать, не только анализируя акты законодательства СССР (до 1983 г.), но и труды известных советских ученых-юристов. Например, в книге А. Н. Верещагина «Международное воздушное право», вышедшей в 1966 г., приводится система национального воздушного законодательства, которая в основном содержит те же компоненты, что и система И. С. Перетерского. В ней также наблюдается «гражданско-авиационный» подход и наличие правовых норм, регулирующих отношения, не относящиеся к использованию воздушного пространства.
Однако следует заметить, что в указанной работе А. Н. Верещагин, размышляя о пределах действия национального авиационного законодательства в пространстве и по кругу объектов, приводит примеры распространения действия законов некоторых стран на всю авиацию (включая военную), а также не только на воздушные суда (т. е. на летательные аппараты, поддерживаемые в атмосфере благодаря взаимодействию с воздухом), но и на ракеты и другие летательные аппараты, способные летать независимо от наличия плотных слоев воздуха и вследствие этого уже не могущие называться воздушными судами
. В качестве примеров приводится преамбула американского закона 1958 г., где говорится, что одной из его целей является обеспечение безопасного и эффективного использования воздушного пространства как гражданскими, так и военными воздушными судами. По мнению А. Н. Верещагина, тот же закон (раздел 101) дает расширительное определение понятия «воздушное судно», под которое могут подпадать любые искусственно созданные летательные аппараты, способные передвигаться в воздушном пространстве
.
Устойчивые позиции И. С. Перетерского, А. Н. Верещагина и других ученых-правоведов явились причиной того, что воздушные кодексы СССР 1932,
1935,
1961
гг. другой деятельности в воздушном пространстве СССР, кроме полетов гражданских воздушных судов, не регулировали. Однако приведенные выше примеры достаточно свидетельствуют и о том, что наши ученые-юристы, в том числе и А. Н. Верещагин, на протяжении всей истории развития советского воздушного права стремились (хотя только теоретически) создать всеобъемлющее правового регулирование использования воздушного пространства.
Известно, что Советский Союз присоединился к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) только в 1970 г. Но даже если бы он это сделал раньше, никаких последствий в области формирования правового режима воздушного пространства СССР не произошло. Полноценный, т. е. всеобъемлющий, правовой режим можно сформировать только в том случае, если он основывается на универсальном международно-правовом акте, который устанавливает порядок использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, а не только в отношении гражданских воздушных судов.
Естественно, что отсутствие международного договора и законодательства, регулирующих в воздушном пространстве деятельность негражданской (военной) авиации и другую деятельность, не могло остановить бурный процесс развития авиа- и ракетостроения, совершенствования артиллерийской и другой техники, для испытания и применения которой требовалось использование воздушного пространства. Безусловно, каждый из указанных видов деятельности соответствующим образом регламентировался ведомственными нормативными актами. Однако отсутствие закона, устанавливающего порядок использования воздушного пространства для этой деятельности, лишило нормотворческий процесс единой правовой основы, что неизбежно привело к возникновению опасных коллизий в общегосударственном правовом режиме воздушного пространства. Военная авиация осуществляла полеты по наставлениям, утверждаемым соответствующей военной администрацией, без учета действующих правил полетов гражданской авиации. Нормативные акты, регулирующие пуски ракет, артиллерийские, танковые, зенитные стрельбы, взрывные работы и т. п., вообще не содержали положений относительно порядка использования воздушного пространства даже в плане обеспечения безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов.
Первые правовые и технические конфликты в области использования воздушного пространства стали возникать в связи с резким увеличением интенсивности полетов военной и гражданской авиации в начале 40-х гг. прошлого столетия. Но решение данной проблемы созрело только в послевоенный период, когда обеспечению безопасности полетов стали придавать важное значение. 23 апреля 1947 г. Правительство СССР издало распоряжение № 4488 о порядке утверждения «Основных правил полетов на территории СССР» (далее – ОПП), обязательных для авиации всех министерств и ведомств. Первые «Основные правила» были утверждены 17 мая 1947 г. главнокомандующим ВВС и начальником ГУ ГВФ
. «Воздушная проблема» была разрешена общеобязательностью данных Правил (ст. 2 и 3). Статья 3 устанавливала: «Военно-воздушные силы Вооруженных сил СССР и Главное управление Гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР при составлении наставлений по организации и производству полетов для военной и гражданской авиации должны считать основой настоящие правила». Основные правила полетов на территории СССР 1947 г. определяли: правила полетов внутренних и международных, полетов в районе аэродрома, по маршруту и воздушной трассе; знаки и сигналы, подаваемые с воздушного судна; порядок нанесения опознавательных знаков на воздушные суда и регламент подачи сигнала «терплю бедствие», задачи и функции военной и гражданской авиадиспетчерских служб; порядок наземного обеспечения самолетовождения и связи; метеорологическое обеспечение полетов. ОПП-47 содержали необходимое и достаточное для того времени количество предписаний для гражданской и военной авиации, чтобы обеспечить единообразное и, следовательно, бесконфликтное использование воздушного пространства судами различных видов и принадлежности.
С 1947 по 1986 г. ОПП издавались 7 раз (1947, 1953, 1958, 1966, 1970, 1977 и 1985 гг.), отражая в своих нормах все достижения в развитии авиационной техники и системы управления воздушным движением. Поэтому ОПП являлись для пользователей воздушного пространства (имеются ввиду авиационные организации) основными (после Воздушного кодекса) источниками правового режима воздушного пространства для полетов воздушных судов. Наставления по производству полетов военной и гражданской авиации, а также другие нормативные акты (например, Руководство по проведению испытательных полетов в Минавиапроме) не содержали правовых норм, устанавливающих порядок использования воздушного пространства, они только детализировали предписания ОПП с учетом специфики деятельности военной, гражданской и экспериментальной авиации.
Переиздание основных правил полетов в основном было связано с дальнейшим совершенствованием авиационной техники. В частности, с появлением более точного навигационного оборудования уменьшалась ширина воздушных трасс с 30 км (ОПП-53), вначале до 20 км (ОПП-58), а затем до 10 км (ОПП-77). Переиздание ОПП также осуществлялось в связи с утверждением новых Воздушных кодексов 1961 и 1983 гг. (ОПП-66 и ОПП-85 соответственно). Выходу в свет ОПП 1977 г. способствовало вступление СССР в 1970 г. в Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) и стремлением в связи с этим привести советские национальные правила полетов в соответствие со стандартами и рекомендуемой практикой международных авиационных регламентов (приложения к Чикагской конвенции 1944 г.).
Однако по-прежнему за пределами действия правового режима воздушного пространства оставалась иная (неавиационная) деятельность (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы и т. п.).
Существующий правовой вакуум не сдержал и не мог сдержать развитие научно-технического прогресса в отраслях, связанных с использованием воздушного пространства СССР. С каждым годом в воздухе становилось все «теснее». Все чаще и чаще стали поступать сигналы о возникновении конфликтных ситуаций между авиационными органами и другими пользователями воздушного пространства, особенно в европейской части СССР.
Органы, предназначенные для регулирования полетов, не имели правовых оснований для воздействия на учреждения, предприятия и организации, осуществляющие пуск ракет, различные виды стрельб, взрывные работы на поверхности земли (воды) и т. п. Статистические данные по использованию воздушного пространства СССР, подготовленные военными специалистами
при обсуждении проекта Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г., показали, что в 1982 г. воздушное пространство страны активно использовали воинские части, учреждения и предприятия, находящиеся в ведении около 20 министерств и государственных комитетов, при выполнении полетов пилотируемых и беспилотных воздушных судов, производстве стрельб, пусках ракет, запусках и посадках космических аппаратов, бомбометание, десантирование и т. п. По их подсчетам за сутки в воздушном пространстве СССР в среднем выполнялось:
1) полетов самолетов и вертолетов – более 100 00;
2) стрельб и пусков ракет только при выполнении работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы (противоградовые и противолавинные из 792 пунктов) – более 1000 единиц (снарядов и ракет);
3) запусков шаров-зондов (с 401-й площадки) – около 1250;
4) парашютных прыжков (только организациями ДОСААФ) – более 1200.
В своей справке специалисты не приводили точных данных по стрельбам, пускам ракет и другой аналогичной деятельности, осуществляемой в системах Минобороны, Миноборонпрома, Минобщемаша и др., но указали, что ежесуточно суммарный залп соответствующих органов указанных систем в десятки раз превышает залп противоградовых подразделений.
Подготовка проекта нового Воздушного кодекса Союза ССР велась на протяжении нескольких лет (начиная с 1977 г.) только специалистами гражданской авиации. В проекте нашли отражение самые важные аспекты деятельности Министерства гражданской авиации СССР в существовавших в то время политических и экономических условиях.
Однако представленный на рассмотрение правительственной комиссии проект Воздушного кодекса не отражал и не мог отражать истинного положения, сложившегося к 1980-м гг. в области использования воздушного пространства СССР (этот вопрос не входил в компетенцию МГА СССР). Проект, как и Кодекс 1961 г., был явно заужен до регулирования деятельности только гражданской авиации.
Приведенная выше статистика деятельности, связанной с использованием воздушного пространства СССР, а также серьезная озабоченность ряда министерств и ведомств возникающими конфликтами между пользователями воздушного пространства склонили комиссию, рассматривающую проект нового кодекса, к комплексному подходу в правовом регулировании использования воздушного пространства страны. Комиссии и специалистам стало ясно, что развитие научно-технического прогресса, связанного с осуществлением различных видов деятельности в воздушном пространстве, должно повлечь за собой неуклонное расширение сферы действия воздушного права в пространстве и по кругу объектов.
В результате принятый 11 мая 1983 г. Воздушный кодекс Союза ССР
содержал 41 статью, действие которых распространялось на всю авиацию СССР. Подавляющее большинство этих статей содержали правила, устанавливающие общий единообразный порядок использования воздушного пространства СССР для всех авиационных ведомств страны, а также для других государственных органов и негосударственных организаций, деятельность которых связана с использованием воздушного пространства или может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов. Такое расширение сферы действия Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. сделало этот нормативный акт, образно выражаясь, «воздушной конституцией СССР». Принятие этого Кодекса и в развитие его целой серии актов, регламентирующих порядок использования воздушного пространства СССР, открыло новую страницу советского воздушного права. Нормы указанных актов формировали правовой режим воздушного пространства СССР, и в дальнейшем РФ вплоть до 1 января 2000 г. (даты вступления в силу Федеральных правил использования воздушного пространства РФ)
. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что вступление в силу нового ВК СССР 1 января 1984 г. и в его развитие Положения об использовании воздушного пространства СССР (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22.03.1984) произвело «воздушно-правовую революцию» и сделало воздушное законодательство СССР, а затем и РФ в области регулирования использования воздушного пространства самым прогрессивным в мире (в других странах мира регулирование использования воздушного пространства осуществлялось только в отношении полетов гражданских и государственных воздушных судов (например, в США Federal aviation act, 1958 г.).
Воздушный кодекс Союза ССР 1983 г. (статья 2) указывает на систему источников, содержащих нормы, устанавливающие порядок использования воздушного пространства СССР. Статья гласит: «Использование воздушного пространства СССР для полетов воздушных судов регулируется настоящим Кодексом, другими актами законодательства Союза ССР, а также утверждаемыми в порядке, определяемом Советом Министров СССР, Положением об использовании воздушного пространства СССР, Основными правилами полетов в воздушном пространстве СССР и иными нормативными актами».
Центральное место в этой системе занял Воздушный кодекс Союза ССР. Большинство норм, регулирующих использование воздушного пространства СССР, содержались в V и VI главах Кодекса – «Полеты воздушных судов» и «Международные полеты». В V главе устанавливался единый для всей авиации порядок подготовки и допуска к полету воздушных судов (ст. 40, 41), организации воздушного движения в стране (ст. 45), установления запретов и ограничений на полеты (ст. 49) и др. Особого интереса для настоящей работы заслуживает статья 52 «Деятельность, представляющая угрозу безопасности полетов». В этой статье законодатель устанавливал регламент для неавиационных пользователей воздушного пространства СССР, не допуская какой-либо деятельности в воздушном пространстве без специального разрешения.
К источникам правового режима воздушного пространства СССР были отнесены также и другие законы СССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР. Важнейшим из таких актов является Закон СССР о Государственной границе СССР 1982 г.
Данный закон устанавливал порядок пересечения воздушными судами государственной границы СССР (ст. 9), влета в СССР и вылета из СССР (ст. 10), определял перечень нарушений, вследствие которых воздушные суда и другие летательные аппараты признавались нарушителями государственной границы СССР (ст. 20), а также регламентировал применение оружия и боевой техники при охране воздушного пространства СССР (ст. 36).
К числу актов Президиума Верховного Совета СССР следует отнести, например, Указ 1984 г. «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районов, прилегающих к северному побережью СССР»
. Этот Указ в целях охраны природы устанавливал специальный правовой режим воздушного пространства в определенных регионах страны, запрещающий выполнять полеты на малых и предельно малых высотах над заповедниками, заказниками, другими особо охраняемыми территориями, местами скопления животных и птиц и над путями их миграции, в некоторых случаях предусматривалось временное запрещение полетов воздушных судов.
К источникам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства СССР, были отнесены также нормативные акты, утверждаемые постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение из числа этих нормативных актов имели Положение об использовании воздушного пространства СССР
и Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР
. Положение об использовании воздушного пространства СССР регламентировало не только вопросы, относящиеся к выполнению полетов воздушных судов, но и использование воздушного пространства при осуществлении в нем другой деятельности, а также деятельности, которая может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других материальных объектов.
Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР (ЕС УВД СССР) определяло компетенцию органов этой системы в регулировании использования воздушного пространства страны.
К другой категории источников правового режима воздушного пространства СССР были отнесены нормативные акты, издаваемые центральными отраслевыми органами государственного управления. Эти акты также являлись обязательными для всех пользователей воздушного пространства СССР независимо от их ведомственной принадлежности, а также для иностранных государств, юридических и физических лиц.
Основным отраслевым органом государственного управления, которому предоставлялось право издавать общеобязательные нормативные акты, регулирующие использование воздушного пространства СССР, определялось Министерство обороны СССР. В соответствии со ст. 2 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министр обороны СССР утверждал специальную Инструкцию по применению указанного Положения. В соответствии с Положением об использовании воздушного пространства Инструкция по его применению детализировала нормативно-правовое регулирование использования воздушного пространства СССР (создание структуры воздушного пространства, получение разрешения на использование воздушного пространства, введение запретов и ограничений на деятельность в воздушном пространстве, контроль за порядком использования воздушного пространства СССР и др.). В соответствии со ст. 8 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министерство обороны (главнокомандующий Военно-воздушными силами) могло утверждать Основные правила полетов в воздушном пространстве СССР. Основные правила полетов в развитие Воздушного кодекса Союза ССР устанавливали общеобязательную систему правил, касающихся организации и выполнения полетов воздушных судов и управления воздушным движением.
В СССР значительное количество министерств, государственных комитетов и организаций издавали ведомственные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, связанную с использованием воздушного пространства. Однако эти акты не должны были создавать новых положений правового режима воздушного пространства СССР. В данных актах могли содержаться только те нормы, которые точно соответствовали законодательству, указанному в ст. 2 Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. Такие нормативные акты не являлись источниками правового режима воздушного пространства СССР.
В связи с этим нельзя согласиться с мнением А. И. Котова о том, что «среди основных документов, содержащих правила полетов гражданских воздушных судов, является Наставление по производству полетов в гражданской авиации (НПП ГА)»
. На самом деле в НПП ГА содержались положения о правилах полетов, трансформированные без каких-либо изменений из ОПП-85. Никаких специальных правил полетов гражданских воздушных судов никогда не существовало и не могло существовать, так же как не может быть различных правил дорожного движения для автотранспортных средств в зависимости от их принадлежности (военные, полицейские, гражданские, т. е. принадлежащие юридическим и физическим лицам).
Примеру СССР в сфере установления правового режима воздушного пространства последовали государства – участники Варшавского договора (кроме Румынии). Это объясняется тем, что взаимодействие между указанными государствами в рассматриваемой области осуществлялось по линии оборонных ведомств. При этом международное воздушное право оставалось неизменным и продолжало действовать только в отношении гражданских воздушных судов. Такое положение можно объяснить тем, что государства не смогли (а возможно не сочли необходимым) разработать механизм взаимодействия международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства. ИКАО в силу своей компетенции только в отношении гражданской авиации не могла организовать такую работу.
Проблема использования воздушного пространства особенно обострилась в 60-е гг. прошлого столетия, когда государства активизировали деятельность в воздушном пространстве за пределами суверенных территорий (полеты военной стратегической и палубной авиации, запуск баллистических и космических ракет и т. п.).
Отсутствие универсального международного договора в данной области подтолкнуло государства в целях обеспечения безопасности полетов заключать двусторонние соглашения о предотвращении инцидентов в международном воздушном пространстве (подробнее в параграфе 2.1 монографии). Кроме того, государства по собственной инициативе организовали передачу информации о предстоящей опасной для аэронавигации деятельности в международном воздушном пространстве (извещения по линии ИТАР ТАСС и служб аэронавигационной информации). Некоторый прогресс в области международно-правовой регламентации использования международного воздушного пространства (хотя и фрагментарно) был достигнут в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (подробнее в параграфе 2.1 монографии).
Проведенные исследования исторического процесса формирования правовых режимов воздушного пространства позволяют сделать некоторые выводы и сформулировать предложения, касающиеся совершенствования порядка использования воздушного пространства.
Чикагская конвенция 1944 г. (см. приложение № 2) изначально не могла стать основой для создания полноценных национальных воздушных законодательств, регулирующих использование воздушного пространства при осуществлении в нем любых видов деятельности, так как она распространяла свое действие только в отношении гражданских воздушных судов (п. «а» ст. 3 Конвенции) и оставила за рамками регулирования не только государственные воздушные суда, но и другие летательные аппараты. Эта Конвенция также не обеспечила всеобъемлющий правовой режим международного воздушного пространства в основном потому, что в 1944 г. еще не был определен необходимый для этого правовой статус подлежащей территории (открытого моря, исключительной экономической зоны, Антарктики). Статья 12 Конвенции установила обязательные правила полетов «над открытым морем», естественно, только для гражданских воздушных судов (приложение № 2 к Конвенции), не предусмотрев даже такой обязательности для правил обслуживания воздушного движения.
Кроме того, государства до настоящего времени не разработали механизм использования передового национального правотворческого опыта для создания соответствующих международно-правовых актов в рассматриваемой области.
Глава 2
Влияние международного права на действующий режим суверенного и международного воздушного пространства
2.1. Общая характеристика источников международного права, участвующих в формировании правового режима воздушного пространства
Чикагская конвенция 1944 г. В научных кругах и среди специалистов гражданской авиации существует устойчивое мнение, что единственным универсальным актом международного права, регулирующим отношения, возникающие в связи с использованием воздушного пространства, является Чикагская конвенция 1944 г.
Однако это мнение было справедливым до принятия Конвенции об открытом море (Женевская конвенция 1958 г.)
, определившей на универсальной основе правовой статус открытого моря, в том числе свободу полетов над ним не только гражданских, но и военных летательных аппаратов. Тем более такое мнение полностью опровергается универсальными положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
, не только подтвердившими принцип свободы полетов над открытым морем, но и определившими правовой статус исключительной экономической зоны и установившими правила полетов над международными проливами и архипелажными водами летательных аппаратов с любым правовым статусом.
Чикагская конвенция 1944 г. (см. приложение № 2) регулирует отношения, связанные только с деятельностью гражданских воздушных судов, и не применяется к государственным воздушным судам (п. «а» ст. 3), т. е. к воздушным судам, используемым на военной, таможенной и полицейской службах (п. «в» ст. 3).
До принятия этой Конвенции в научных трудах и в национальном нормативно-правовом выражении аэронавигация не подразделялась на аэронавигацию гражданских воздушных судов и аэронавигацию государственных воздушных судов. Позиция о необходимости регулирования всеобъемлющей аэронавигации получила международно-правовое закрепление в Парижской конвенции 1919 г. Мнение ученых-юристов не изменилось и впоследствии. Так, в 1933 г. итальянский юрист М. Амброзини определял воздушное право как «отрасль права, которая изучает отношения, возникающие в связи с аэронавигацией»
. Французский юрист М. Лемуан придерживался аналогичной позиции
. Таким образом, можно предположить, что Чикагская конвенция 1944 г. (см. приложение № 2) принималась без учета мнения большинства ученых-юристов и авиационных специалистов на основании интересов группы государств, а также вследствие других причин и обстоятельств (подробно в параграфе 2 главы 3 монографии). Чикагская конвенция 1944 г. (см. приложение № 2) также не регулирует отношения, возникающие в связи с использованием воздушного пространства другими летательными аппаратами (баллистические снаряды, спускаемые космические аппараты и др.), а также при осуществлении такой деятельности, как стрельбы, взрывные работы, строительство высотных сооружений и т. п.
Несмотря на это, следует признать, что Чикагская конвенция 1944 г. по ряду вопросов является основой для формирования национальных правовых режимов воздушного пространства и частично (только для гражданских воздушных судов) правового режима международного воздушного пространства. Так, ст. 1 подтверждает право государств обладать полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорией. Статья 2 Конвенции определяет понятие территории государства, в пределах которого это государство (и только оно) вправе устанавливать общеобязательный правовой режим, в том числе правовой режим воздушного пространства.
Особого внимания заслуживает статья 3 bis
, принятая в качестве поправки к рассматриваемой Конвенции 10 мая 1984 г. Появлению этой поправки предшествовало трагическое событие, связанное с уничтожением 1 сентября 1983 г. в районе острова Сахалин советским истребителем СУ-15 южнокорейского пассажирского самолета Б-747. Нормы, содержащиеся в этой статье (п. «а»), регламентируют действия государств в отношении гражданских воздушных судов, нарушивших государственную границу и совершающих полет в суверенном воздушном пространстве без надлежащего разрешения. Основным в этой статье является предписание, обязывающее государства воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия против гражданских воздушных судов в полете. В дальнейшем мы еще вернемся к анализу ст. 3 bis, возможности ее применения, а также рассмотрим обстоятельства, при которых ее применение не будет являться обязательным, так как норма п. «а» не содержит абсолютного запрета на применение оружия против гражданских воздушных судов в полете («воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия…»; «refrain from resorting to the use ofweapons…» – англ.)
.
Статья 5 «Право нерегулярных полетов» регламентируют полеты, осуществляемые авиацией общего назначения и нерегулярные коммерческие воздушные перевозки (т. е. за вознаграждение или по найму) на территорию или через территорию иностранного государства. В отношении ст. 5 следует безоговорочно согласиться с мнением С. В. Черниченко: «Статья 5 Чикагской конвенции 1944 г., предусматривающая возможность нерегулярных полетов иностранных воздушных судов для некоммерческих целей в воздушном пространстве участников Конвенции без получения разрешения, не соблюдается. Многие участники Чикагской конвенции допускает такие полеты только в разрешительном порядке. Высказывается мнение, что сложился международный обычай, фактически отменяющий ст. 5 Чикагской конвенции»
. Норма ст. 6 Конвенции «Регулярные воздушные сообщения» следует относить к «институту права международных воздушных сообщений и перевозок»
, так как она имеет явно коммерческую направленность, предназначена для регулирования международных воздушных перевозок и не участвует в установлении правового режима воздушного пространства.
Чикагская конвенция 1944 г. (см. приложение № 2) содержит ст. 9 – одну из самых первоначальных, устойчивых и наиболее распространенных норм национальных воздушных законодательств, закрепляющих право государства ограничивать или запрещать полеты воздушных судов в своем воздушном пространстве. Эта статья обусловливает установление запретных зон «соображениями военной необходимости или общественной безопасности», а также условием, что такие зоны будут являться запретными как для иностранных воздушных судов, так и для воздушных судов государства, установившего данную зону. На установление национальных правовых режимов значительное влияние оказывает норма ст. 12 Конвенции «Правила полетов», требующая, в частности, поддерживать максимально возможное единообразие своих национальных правил полетов и правил, устанавливаемых на основе этой Конвенции (имеются в виду правила полетов, опубликованные в приложении 2 к данной Конвенции). Однако указанные правила действуют только в отношении гражданских воздушных судов (см. п. «а» ст. 3 Конвенции). Впоследствии мы более подробно рассмотрим проблему регламентации полетов в суверенном воздушном пространстве и уверенно докажем, что устанавливать раздельные и различные правила полетов для гражданской, государственной и другой авиации недопустимо. Статья 12 Конвенции содержит норму, требующую выполнять полеты гражданских воздушных судов (см п. «а» ст. 3) над открытым морем по единым правилам, установленным в соответствии с этой Конвенцией (имеются в виду правила полетов, содержащиеся в приложении 2 к Конвенции, см. приложение № 3).
На практике большинство прибрежных государств в установленных для них РПИ осуществляют организацию и обслуживание воздушного движения, в том числе за пределами их суверенной территории в соответствии со своими национальными правила и процедурами. При этом безопасность аэронавигации, включая полеты иностранных летательных аппаратов, обеспечивается прежде всего путем установления бесконфликтных элементов структуры воздушного пространства (пилотажных зон, районов испытательных полетов, зон для проведения ученых стрельб и перехватов и т. п.) на значительном удалении (как правило, не менее 10 км) от международных воздушных трасс, треков и других районов контролируемого воздушного пространства.
Особую сложность для обеспечения безопасности аэронавигации представляют полеты иностранных воздушных судов ниже нижнего эшелона вне контролируемого воздушном пространстве, так как сведения об указанной структуре воздушного пространства в документах аэронавигационной информации государств (AIP) как правило не публикуются.
Анализ национальных правил и процедур (США, ФРГ, Великобритании, Финляндии, Турции, Японии и др.), действующих в их РПИ, показывает определенную схожесть этих правил и процедур в вопросах обеспечения безопасности аэронавигации. Однако высокий уровень безопасности аэронавигации в РПИ может быть обеспечен только установлением единообразного порядка. Приложение 2 к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 3) определяет обязательные правила полетов над «открытым морем» только в отношении гражданских воздушных судов, а этого явно недостаточно и, более того, небезопасно. По этой причине правила полетов, предусмотренные приложением № 2 (см. приложение № 3), особенно в неконтролируемом воздушном пространстве государствами, не применяются и в национальные документы не трансформируются. Это связано с тем, что воздушное пространство РПИ расположено как над суверенной территорией (территориальным морем), так и над исключительной экономической зоной и над открытым морем, и, следовательно, это пространство имеет различный правовой статус. Невозможно даже представить, что в одном элементе структуры воздушного пространства (например, в пилотажной зоне или зоне дозаправки топлива), расположенном одновременно в суверенном воздушном пространстве и за его пределами применялись различные правила полетов и обслуживания воздушного движения.
Статья 25 Конвенции содержит нормы, устанавливающие обязательства для государств оказывать помощь воздушным судам, терпящим (или уже потерпевшим) бедствие в пределах его территории, а также допускать в свое воздушное пространство воздушные суда (для оказания указанной помощи) иностранного государства, где было зарегистрировано воздушное судно, терпящее (или потерпевшее) бедствие. Необходимо отметить, что ст. 25 Конвенции не содержит указаний на принадлежность терпящего бедствие воздушного судна к гражданской или государственной авиации. Кроме того, обязательства государств оказывать помощь адресованы прежде всего государственным воздушным судам, осуществляющим поисково-спасательные работы (во всем мире поисково-спасательные мероприятия примерно в 90 процентов случаев обеспечиваются при помощи государственных воздушных судов).
Заканчивая рассмотрение норм Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2), следует констатировать, что этот договор не смог сформировать полноценный правовой режим воздушного пространства как над государственной территорией, так и за ее пределами, эта Конвенция оставила за пределами регулирования всю деятельность в воздушном пространстве, кроме полетов гражданских воздушных судов.
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5)
. Для целей настоящего исследования значительный интерес представляют положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), формирующие правовой режим воздушного пространства. В отличие от Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) действует не только в отношении всех воздушных судов (гражданских и государственных), но и в отношении любых других летательных аппаратов (например, экранопланов и турболетов). Прежде всего эта Конвенция подтверждает суверенитет государств в отношении воздушного пространства над их территориальным морем (п. 2 ст. 2), а также, что особенно важно, определяет допустимый предел внешней границы этого моря, а следовательно, и суверенного воздушного пространства прибрежных государств, составляющий 12 морских миль (ст. 3) и порядок установления этой границы (ст. 4, 5, 6 и 7). Конвенция еще раз подтвердила (после Женевской конвенции 1958 г.
, ст. 2) основополагающий принцип свободы открытого моря. Еще в 1958 году В. С. Верещетин справедливо утверждал, что «уже сам термин “открытое море” говорит о том, что оно открыто, т. е. свободно, для всех государств на равных началах»
. Для воздушного пространства над открытым морем установлен принцип свободы полетов для всех прибрежных государств и государств, не имеющих выхода к морю (п. 1 ст. 87). При этом Конвенция обязывает государства должным образом осуществлять эту свободу, учитывая заинтересованность других государств в пользовании свободой полетов в открытом воздушном пространстве (п. 2 ст. 87). Можно предположить, что нормы статьи 87 имеют самое широкое действие и охватывают деятельность, связанную не только с полетами воздушных судов и других летательных аппаратов, но и с осуществлением иной деятельности в открытом воздушном пространстве (стрельбы, взрывные работы, катапультирование с поверхности воды и плавающих средств, строительство высотных сооружений и т. п.). Это подтверждается и ст. 88, которая предоставляет право государствам резервировать открытое море и, как представляется, воздушное пространство над ним для любой деятельности, осуществляемой в мирных целях. Практика показывает, что государства активно используют это право. При этом ст. 89 запрещает государствам претендовать на подчинение своему суверенитету какой-либо части открытого моря. Это положение, по видимому, можно отнести и к открытому воздушному пространству.
Представляется целесообразным вначале рассмотреть нормы Конвенции, устанавливающие правовой режим суверенного воздушного пространства, расположенного над территориальным морем, международными проливами и архипелажными водами. Исходя из смысла ст. 2, 34 и 49 Конвенции, государства, осуществляя суверенитет над воздушным пространством, расположенном над его территориальным морем, проливами и архипелажными водами, вправе самостоятельно устанавливать его правовой режим. Однако необходимо отметить, что при установлении такого режима для государств действуют некоторые ограничения. Прежде всего это касается допуска в воздушное пространство припроливного или архипелажного государства иностранных летательных аппаратов и права его беспрепятственного транзитного пролета. В соответствии со ст. 38 Конвенции такой пролет должен быть непрерывным и быстрым (для летательных аппаратов это означает запрещение выполнять виражи, вставать в круг, а выполнять полет по прямым установленным линиям пути на крейсерской скорости, заданной для соответствующей высоты (эшелона) полета).
Правовой режим воздушного пространства над международными проливами формируется нормами части III Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), регламентирующими, в частности, транзитный пролет летательных аппаратов через воздушное пространство над такими проливами. К указанным проливам в соответствии со ст. 37 Конвенции относятся проливы, используемые для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны. Однако рассматриваемые выше правила транзитного пролета применяются не ко всем международным проливам. В соответствии с пунктом «с» ст. 35 Конвенции общий правовой режим проливов, установленный ее III частью, не затрагивает правового режима проливов, пролет над которыми регулируется в целом или частично давно существующими и находящимися в силе международными договорами, относящимися специально к таким проливам. Это положение, например, касается черноморских проливов, правовой режим которых определяется Конвенцией Монтре 1936 г.
В отличие от правового режима проливов, установленного Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., ст. 23 Конвенции Монтре допускает пролет над черноморскими проливами только гражданских воздушных судов и только после предварительного уведомления о предстоящем пролете турецкого правительства. Положение п. «с» ст. 35 не относится к правовому режиму воздушного пространства над Балтийскими проливами (Зунда и обоих Бельтов), так как порядок выполнения «полетов над ними основывается на сложившимся обычае свободы полетов»
, а не на находящейся в силе международной конвенции. (Действующий и ныне Копенгагенский трактат 1857 г. касается только торгового мореплавания и, конечно, не регулирует полеты над Балтийскими проливами.) Аналогичная правовая ситуация существует и в отношении воздушного пространства над Магеллановым проливом. Статья 38 Конвенции предоставляет право непрерывного и быстрого транзитного пролета через воздушное пространство над международными проливами всем летательным аппаратам (независимо от государственной принадлежности). Однако такой пролет не исключает возможности посадки на аэродроме государства, граничащего с проливом. Эта статья также предоставляет право транзитного пролета летательным аппаратам после взлета с аэродрома указанного выше государства. Такие пролеты могут осуществляться только в соответствии с условиями, установленными государством, граничащим с проливом. Статья 39 Конвенции накладывает обязательства, выполнение которых необходимо при транзитном пролете. К таким обязательствам относятся: без промедления следовать через воздушное пространство над проливами; воздерживаться от любой угрозы силой и ее применения против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости государств, граничащих с проливом, или каким-либо другим образом в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе ООН;
воздерживаться от любой деятельности, кроме той, которая свойственна их обычному порядку непрерывного и быстрого транзита, за исключением случаев, когда такая деятельность вызвана обстоятельствами непреодолимой силы или бедствием (неблагоприятные метеорологические условия, выбросы от извержения вулканов, другие особые случаи в полете: отказ авиационной техники, потеря ориентировки, внезапное опасное заболевание членов летного экипажа и т. п.), которые могут представлять угрозу для жизни людей. Кроме того, летательные аппараты при транзитном пролете обязаны: гражданские летательные аппараты – соблюдать Правила полетов, опубликованные в приложении 2 к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 3); государственные летательные аппараты – «будут обычно соблюдать такие меры безопасности и постоянно действовать с должным учетом безопасности полетов». Следует заметить, что установление различных правил полетов для гражданских и государственных летательных аппаратов в одном воздушном пространстве неизбежно приведет к авиационным происшествиям (недопустимым сближениям, попаданиям в спутную струю от двигателей и даже к столкновениям летательных аппаратов).
Статья 36 Конвенции определяет, что положение ее части III не применяются к проливам, если в них имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь, проходящий в открытое море или в исключительную экономическую зону. «В таких проливах действует режим открытого моря, в том числе свобода полетов. Не подпадают под действие части III Конвенции проливы, ведущие из открытого моря или из исключительной экономической зоны в территориальное море. Для этих проливов действует право мирного прохода для морских судов (ст. 45 Конвенции). На пролет летательных аппаратов право мирного прохода не распространяется. Часть III Конвенции «содержит общеприемлемые для всех государств положения, обеспечивающие единый и эффективный международный правопорядок осуществления морской и воздушной навигации через проливы международного значения, перекрываемых территориальным морем»
.
Статья 44 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) обязывает государства, граничащие с проливами, не препятствовать транзитному пролету и оповещать заинтересованные государства о любой известной им опасности для пролета над проливами. Характеризуя в целом правовой режим воздушного пространства над международными проливами, следует в целом согласиться с мнением В. Д. Бордунова о том, что «принцип свободы полетов в целях транзита через международные проливы тесно связан со свободой полетов над открытым морем, но имеющий свое специфическое содержание, свою ограниченную сферу действия»
.
Правовой режим воздушного пространства над архипелажными водами устанавливается нормами части IV Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5). Статья 46 этой Конвенции дает определение понятий «архипелаг» и «государство-архипелаг».
В соответствии с п. 2 ст. 49 государство-архипелаг обладает суверенитетом в отношении воздушного пространства над своими архипелажными водами. Свой суверенитет государство-архипелаг осуществляет при условии соблюдения положений Конвенции (п. 3 ст. 49) и формирует правовой режим воздушного пространства над архипелажными водами, в том числе обеспечивающий архипелажный пролет иностранных летательных аппаратов. С этой целью государство-архипелаг может устанавливать воздушные коридоры, приемлемые для непрерывного и быстрого пролета иностранных летательных аппаратов через воздушное пространство, расположенное над архипелажными водами и прилегающим территориальным морем. Архипелажный пролет по воздушным коридорам – это осуществление права пролета иностранного летательного аппарата с целью беспрепятственного транзита из одной части открытого воздушного пространства или воздушного пространства над исключительной экономической зоной в другую часть открытого воздушного пространства или воздушного пространства над исключительной экономической зоной. Летательные аппараты при архипелажном пролете не должны отклоняться от осевых линий этих коридоров более чем на 25 морских миль в любую сторону от таких осевых линий. Однако такие отклонения ограничиваются правилом, не позволяющем летательным аппаратам приближаться к берегам ближе чем на 10 процентов расстояния между точками на островах, граничащих с воздушным коридором. Если государство-архипелаг не установило воздушных коридоров, архипелажный пролет может осуществляться над путями, обычно используемым для международного судоходства.
Указанные выше правила установления и использования воздушных коридоров, а также порядок выполнения архипелажных пролетов при отсутствии воздушных коридоров следует публиковать в документах аэронавигационной информации государств-архипелагов, как это делается в отношении морских коридоров в соответствии с п. 10 ст. 53 Конвенции. Статья 54 Конвенции предписывает применять ст. 39, 40, 42 и 44 Конвенции mitatis mutandis к архипелажному пролету. По мнению автора работы, положения указанных статей могут применяться в отношении архипелажного пролета без каких-либо изъятий, изменений и уточнений. Международно-правовые нормы, устанавливающие правила архипелажного пролета, не изменяют суверенный статус воздушного пространства над архипелажными водами, но накладывают вышеизложенные обязательства на государство-архипелаг, «поэтому любые односторонние действия государства-архипелага, ограничивающие право архипелажного пролета, могут быть классифицированы как противоречащие и поэтому незаконные»
.
Сравнивая правовой режим международных проливов и правовой режим архипелажных вод, регламентирующих транзитный пролет и архипелажный пролет соответственно, В. Д. Бордунов находит очень много общих признаков, основанных на принципе свободы полетов. Прежде всего он находит это сходство в отсутствии требования о необходимости получения разрешения на такие полеты от припроливного государства или государства-архипелага
.
Правовой режим воздушного пространства над исключительной экономической зоной устанавливается нормами части V Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5).
Проводя сравнение термина «открытое море» в понимании В. С. Верещетина
с термином «исключительная экономическая зона», можно утверждать, что эта часть моря открыта не для всех государств на равных началах. При рассмотрении вопроса о правовом статусе исключительной экономической зоны на III Конференции по морскому праву государства разделились на две основные группы. В первую группу вошли государства (их было большинство), которые являлись сторонниками нераспространения государственного суверенитета за пределы территориального моря. Во вторую группу – государства, настаивавшие на максимальном сближении режима указанных зон с режимом территориального моря. В связи с этим в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) не удалось четко определить правовой статус исключительной экономической зоны
. Несмотря на это, С. А. Гуреев на основании анализа всех статей Конвенции делает вывод, что «эта зона является частью открытого моря со специфическим режимом, а понятие «исключительная зона» означает, что эта зона создана исключительно для защиты экономических интересов прибрежнего государства, т. е. чтобы подчеркнуть ее функциональный характер»
. В связи с этим уместно отметить, что М. Милде в 1983 г. (в это время он являлся директором юридического бюро ИКАО), определяя понятие «открытое море» в контексте Конвенции ООН по морскому праву, одним из его признаков называл расположение открытого моря за пределами исключительной экономической зоны
.
Статья 55 этой Конвенции определяет исключительную экономическую зону как «район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, который подпадает под установленный частью V особый режим, согласно которому юрисдикция прибрежного государства, права и свободы других государств регулируются соответствующими положениями настоящей Конвенции»
. Для рассмотрения вопросов, касающихся правового режима воздушного пространства над исключительной экономической зоной, прежде всего необходимо установить его пределы. Это можно сделать с помощью ст. 57 Конвенции, определив указанное пространство как воздушное пространство, расположенное за пределами суверенного воздушного пространства государства на удалении не более 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Исходя из этого определения и с учетом положений ст. 74 Конвенции («Делимитация исключительной экономической зоны между государствами с противолежащими или смежными побережьями») производится делимитация исключительной экономической зоны и, естественно, устанавливаются границы воздушного пространства над этой зоной путем проведения по линии границы такой зоны воображаемой вертикальной плоскости.
В основу рассматриваемого правового режима в соответствии со ст. 58 и п. «Ь» ст. 87 Конвенции положено право государств как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю на свободу полетов. При этом Конвенция не уточняет, полеты каких устройств могут свободно осуществляться в воздушном пространстве. Однако содержание п. «е» и «f» ст. 19 позволяет сделать вывод, что свобода полетов относится ко всем летательным аппаратам (гражданским, военным и другим государственным). Правовой режим воздушного пространства над исключительной экономической зоной, а вернее сказать, особенности этого режима непосредственно связаны с полетами только воздушных судов (а не всех летательных аппаратов) и обеспечением безопасности таких полетов, выполняемых с целью реализации суверенных прав, обеспечением юрисдикции и выполнением обязательств прибрежных государств в указанной зоне, предусмотренных ст. 56 Конвенции. Так, только прибрежные государства имеют право осуществлять полеты над своей исключительной экономической зоной в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, а также для управления этими ресурсами, в целях экономической разведки для других видов деятельности (полеты на рыбную разведку, для определения популяции животных: моржей, котиков, китов, белых медведей и т. п., для сканирования морского дна в целях изыскания полезных ископаемых и др.) Во исполнение положения п. 2 ст. 77 Конвенции другие государства могут производить полеты своих воздушных судов в целях разведки и разработки полезных ископаемых только с согласия соответствующего прибрежного государства. Аналогичный разрешительный порядок действует в отношении полетов воздушных судов с целью морских научных исследований в соответствии с п. 2 ст. 246 Конвенции.
Особого внимания заслуживает конвенционная регламентация создания и использования искусственных островов, установок и сооружений. С позиции исследования правового режима воздушного пространства над исключительной экономической зоной нас интересует два основных вопроса:
1) полеты воздушных судов, обеспечивающих строительство и эксплуатацию установок и сооружений, а также полеты воздушных судов и других летательных аппаратов с искусственных островов;
2) обеспечение безопасности аэронавигации в районах расположения искусственных островов, установок и сооружений.
Пункты 3–8 ст. 60 Конвенции устанавливают правила обеспечения безопасности, к сожалению, только в отношении судоходства в районах искусственных островов, установок и сооружений. Поэтому прибрежным государствам, основываясь на положении п. 2 ст. 60, следует принимать законы и утверждать общеобязательные для всех государств правила обеспечения безопасности аэронавигации в районах искусственных островов, установок и сооружений.
В дальнейшем при рассмотрении вопросов, касающихся совершенствования международного воздушного права, мы попытаемся сформулировать положения, которые должны войти в правила обеспечения безопасности полетов в указанных выше районах.
Реализуя свои суверенные права и юрисдикцию в отношении исключительной экономической зоны и континентального шельфа, прибрежное государство осуществляет защиту своих морских и природных ресурсов, как живых, так и неживых (п. 1 ст. 56 и п. 1 ст. 77).
Правовой режим открытого воздушного пространства формируется нормами части VII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5). При этом необходимо отметить, что положения части VII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. устанавливают правовой режим только той части воздушного пространства, которая находится за пределами исключительной экономической зоной. Нормы статей части VII Конвенции не распространяются на международное воздушное пространство, расположенное над Антарктикой. В связи с этим мы будем рассматривать правовой режим только той части международного воздушного пространства, которая регулируется положениями части VII Конвенции.
В основе правового режима воздушного пространства над открытым морем находится положение о «свободе полетов», установленное подп. «b» пункта 1 ст. 87 Конвенции. В теоретическом смысле эта «свобода полетов» должна предполагать право любого государства использовать воздушное пространство над открытым морем в любом районе, в любое время, на любых высотах для полетов любых устройств (термин использован в подп. «f» п. 2 ст. 19 Конвенции) без получения на то какого-либо разрешения и даже без предварительного уведомления. Вместе с тем п. 2 ст. 87 требует от государств осуществлять свободу полетов, «должным образом учитывая заинтересованность других государств в пользовании свободой полетов». Эта норма прежде всего предназначена для обеспечения безопасности воздушного движения. Положение п. 2 ст. 87 Конвенции в отношении, по крайней мере, гражданских воздушных судов реализуется в ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2), в приложении № 2 (см. приложение № 3) и отчасти в приложении 11 (см. приложение № 4)
к данной Конвенции, которые содержат правила полетов и ОВД гражданских воздушных судов, в том числе и над открытым морем.
Для рассмотрения вопроса формирования и действия правового режима международного воздушного пространства необходимо определиться с понятиями разрешений на использование воздушного пространства и уведомлений о намерении использовать это пространство (подробнее в параграфе 3.1. монографии).
Анализ положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) и приложений к последней позволяет предположить наличие двух видов разрешений на использование воздушного пространства.
Первое – административное разрешение, т. е. разрешение, выдаваемое уполномоченным государственным органом на осуществление какой-либо правомерной деятельности в воздушном пространстве.
Второе – диспетчерское разрешение, т. е. разрешение, выдаваемое органом ОВД, на использование контролируемого воздушного пространства в соответствии с условиями, обеспечивающими безопасность воздушного движения.
Уведомления о предполагаемом использовании международного воздушного пространства, как и разрешения на его использование, можно подразделить на два вида.
Первое – административное уведомление, поступающее от уполномоченного государственного органа или международной межправительственной организации в адрес заинтересованного государства или государств, о намерении использовать международное воздушное пространство в случаях, когда такое извещение требуется подавать в соответствии с международным правом.
Второе – диспетчерское уведомление, т. е. уведомление, направляемое, как правило, с помощью радиостанции в орган ОВД при использовании неконтролируемого воздушного пространства с целью получения полетно-информационного обслуживания в соответствии с главой 4 приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г.
Можно предположить, что основным признаком понятия «свобода полетов» является отсутствие требований о получении административного разрешения или административного уведомления на осуществление любой деятельности в международном воздушном пространстве с использованием летательных аппаратов.
Из изложенного следует сделать вывод, что принцип «свободы полетов» в самом широком его понимании можно отнести только к той части международного воздушного пространства, на которую не распространяются требования о получении административных разрешений или уведомлений, и не установлены запреты и ограничения на определенные виды деятельности, предусмотренные международным правом. Именно такую часть международного воздушного пространства можно было бы определить как открытое воздушное пространство. Другую часть международного воздушного пространства, т. е. воздушного пространства, расположенного над исключительной экономической зоной и территориями, не находящимися под чьим-либо суверенитетом, использование которого ограничено нормами международного права, можно было бы определить как «международное воздушное пространство ограниченного пользования».
Автор настоящей работы позволил себе сделать указанные выше предположения относительно применения понятия «свобода полетов» в международном воздушном пространстве, которые отличаются от мнения многих российских ученых-правоведов и противоречат выводам исследовательской работы Секретариата ИКАО, утверждающим, что режим воздушного пространства над исключительной экономической зоной в отношении свободы полетов тождественен такому режиму в воздушном пространстве над открытым морем
. По всей вероятности, такое несовпадение мнений основывается на различном толковании самого определения понятия «свобода полетов». Автор настоящего исследования основывается на том, что основным признаком понятия «свобода полетов» является отсутствие каких-либо международно-правовых запретов на полеты любых летательных аппаратов с любыми целями или требований на получение разрешений для выполнения таких полетов, например, от прибрежного государства.
Особого внимания заслуживает изучение проблемы, касающейся прав и обязанностей государств в области предупреждения и пресечения противоправной деятельности в открытом море. К такой незаконной деятельности Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), в частности, относит: перевозку рабов на судах (ст. 99); пиратство (ст. 101); несанкционированное вещание, т. е. передачу звуковых радио- или телевизионных программ с судна или установки (ст. 109); незаконную торговлю наркотиками или психотропными веществами (ст. 108). Кроме того, из смысла п. 2 ст. 111 Конвенции к незаконной деятельности следует относить противоправные деяния в исключительной экономической зоне и в зонах безопасности вокруг установок на континентальном шельфе (например: проведение разведки и разработка природных живых и неживых ресурсов без разрешения соответствующего прибрежного государства и т. п.).
Анализируя положения перечисленных статей данной Конвенции, следует сделать некоторые выводы и предположения. Так, действие ст. 99 относится только к перевозке рабов на судах, хотя такую противоправную деятельность можно осуществлять и на летательных аппаратах. Несанкционированное вещание из открытого моря в соответствии со ст. 109 пресекается, только когда оно осуществляется с судов или установок и только если это вещание предназначено для приема населением, в то время как аналогичное вещание можно производить и с летательных аппаратов. Кроме того, наибольшую опасность для морской и воздушной навигации представляет создание помех для работы радиотехническим бортовым и наземным средствам (локационным, связным и навигационным). Статья 108 требует от государств сотрудничества в пресечении незаконной торговли наркотиками и психотропными веществами, осуществляемой с судов в открытом море. Закономерно возникают вопросы: во-первых, почему только с судов? (так как с успехом можно торговать и, например, с гидросамолетов). Во-вторых, почему пресекается только торговля, а не перевозка, в том числе и с использованием летательных аппаратов? Хорошо известно, что, например, береговая охрана и военно-воздушные силы США резко пресекают (порой используя для этого оружие) попытки незаконной транспортировки на свою территорию наркотических и психотропных веществ с помощью судов и легкомоторных летательных аппаратов в районах Мексиканского залива, Атлантического и Тихого океанов. Именно в связи с этим США до настоящего времени не ратифицировали поправку 3 bis к Чикагской конвенции 1944 г.
(основным инициатором принятия которой являлись США), предписывающую воздерживаться от применения оружия против гражданских воздушных судов.
Значительный интерес для настоящей работы представляют статьи Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5) относительно морского и особенно воздушного пиратства. По мнению Ю. Н. Малеева, «первым многосторонним документом универсального характера, положившим начало становлению понятийно-терминологического аппарата в данной области, явилась Женевская конвенция об открытом море 1958 г.». Именно ст. 15 данной Конвенции, хотя и косвенно, способствовала возникновению понятия «воздушное пиратство»
.
Однако трудно согласиться с мнением Ю. Н. Малеева, что ценность рассматриваемой нормы «не очень велика, поскольку нападение гражданских воздушных судов друг на друга в воздухе в принципе маловероятно. Единственно возможная ситуация – «воздушное пиратство» против находящихся на водной поверхности судов и гидропланов»
. Положения ст. 15–21 Женевской конвенции 1958 г. практически тождественны нормам ст. 101–107 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5). Анализируя ст. 101 и 102 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), вполне реально предположить возможность нападения пиратского военного летательного аппарата (например, вертолета) на судно, находящееся в открытом море, или пиратского военного летательного аппарата на гражданский летательный аппарат, перевозящий ценный груз в открытом воздушном пространстве, с целью принуждения его к посадке или с целью его уничтожения с последующим завладением перевозимым имуществом. Ю. Н. Малеев справедливо отмечает, что в «юридической литературе не приводятся примеры воздушного пиратства»
. Видимо, таких случаев действительно никогда не было. Однако разве кто-нибудь мог до 11 сентября 2001 г. предположить, что гражданские воздушные суда можно использовать в качестве оружия для уничтожения людей и объектов.
К сожалению, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), как и другие многосторонние международно-правовые акты, не содержат норм, регламентирующих действия государственных (военных) летательных аппаратов по пресечению воздушного пиратства, других актов незаконного вмешательства в деятельность авиации и, наконец, по предотвращению террористических актов с использованием летательных аппаратов. Вопросы международно-правового регулирования деятельности государств по предотвращению и пресечению противоправных действий в международном воздушном пространстве непосредственно связаны с положениями ст. 111 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), предоставляющими государствам право преследования по горячим следам. Эта статья (как и аналогичная ст. 23 Женевской конвенции 1958 г.) предусматривает возможность преследования только иностранных судов (но не летательных аппаратов)
, нарушивших законы и правила прибрежного государства. При этом государство имеет право преследовать по горячим следам иностранное судно с использованием для этих целей своих военных и иных, состоящих на правительственной (государственной) службе летательных аппаратов (п. 5 ст. 111). Важно отметить, что преследование по горячим следам «должно начаться тогда, когда иностранное судно или одна из его шлюпок находится во внутренних, в архипелажных водах, в территориальном море или прилежащей зоне преследующего государства» (п. 1 ст. 111), а также «в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе, включая зоны безопасности вокруг установок на континентальном шельфе (п. 2 ст. 111), если имеются достаточные основания полагать, что иностранное судно нарушало законы и правила прибрежного государства», принятые в соответствии с рассматриваемой Конвенцией
в отношении исключительной экономической зоны или континентального шельфа, включая указанные зоны безопасности. При этом преследование может быть начато только после подачи сигнала остановиться, зрительного или звукового, с дистанции, позволяющей иностранному судну увидеть или услышать этот сигнал (п. 4 ст. 111). В соответствии с п. 3 ст. 111 «право преследования по горячим следам прекращается, как только преследуемое судно входит в территориальное море своего государства или территориальное море какого-либо третьего государства».
Пункт 6 (подп. «Ь») ст. 111 устанавливает особенности преследования по горячим следам посредством летательных аппаратов. Так, «летательный аппарат, отдающий приказ об остановке, должен сам активно преследовать судно, пока какое-либо судно или какой-либо летательный аппарат прибрежного государства, вызванный этим летательным аппаратом, не прибудет на место, чтобы продолжить преследование, если только летательный аппарат не может сам задержать судно».
Остается непонятным, почему аналогичные правила преследования не установлены в отношении иностранных летательных аппаратов-нарушителей (например, пиратских летательных аппаратов). Нарушение законов и правил прибрежного государства могут совершить и совершают летательные аппараты в суверенном воздушном пространстве, а также в международном воздушном пространстве, расположенном над исключительной экономической зоной.
Кроме того, действия норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), устанавливающие начало преследования по горячим следам, распространяется только на внутренние воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и море над континентальным шельфом. Однако эта Конвенция признает нарушителями норм международного права действия, совершаемые в открытом море и в открытом воздушном пространстве, и требует от государств принятия мер по их пресечению. К таким противозаконным деяниям Конвенция относит «пиратство» (ст. 100, 101); «перевозку рабов» (ст. 99); «незаконную торговлю наркотиками или психотропными веществами». Предупреждение и прекращение указанных деяний чаще всего невозможно без морского и воздушного преследования.
Заканчивая рассмотрение положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (см. приложение № 5), устанавливающих правовой режим воздушного пространства, необходимо отметить, что нормы этой Конвенции имеют универсальный характер в отношении их применения ко всем летательным аппаратам (гражданским и государственным), а в определенных случаях к любым военным устройствам, способным передвигаться в воздушном пространстве (см. подп. «f» п. 2 ст. 19).
Международная конвенция по поиску и спасанию на море 1979 г. (Гамбургская конвенция 1979 г.
). Принятию Гамбургской конвенции 1979 г. (см. приложение № 6) предшествовали неоднократные, порой трагические случаи неоказания помощи судам, терпящим или потерпевшим бедствие, по причине отказа властей прибрежных государств допустить спасательные корабли и воздушные суда в свое территориальное море и воздушное пространство над ним. Чаще всего такие случаи возникали в результате дрейфа терпящих бедствие и потерявших управление судов из открытого моря в территориальное море прибрежного государства.
Эта Конвенция представляет особый интерес для настоящего исследования положениями, устанавливающими порядок допуска в суверенное воздушное пространства иностранных летательных аппаратов, оказывающих помощь терпящим или потерпевшим бедствие судам, летательным аппаратам и людям. Пункт 3.1.2 главы 3 приложения к Конвенции «Сотрудничество» (в соответствии со ст. I Конвенции ее приложения являются неотъемлемой частью этой Конвенции) обязывает государства разрешать «немедленный допуск в свои территориальные воды или на свою территорию либо в воздушное пространство над ними спасательных единиц» других государств, к которым естественно относятся и летательные аппараты, в том числе и государственные. Кроме того, данный пункт, хотя и косвенно, предоставляет право летательным аппаратам, терпящим бедствие, входить в суверенное воздушное пространство иностранного государства. Пункты 3.1.3, 3.1.4, 3.1.5 того же приложения устанавливают порядок запроса для допуска на иностранную территорию спасательных летательных аппаратов и процедуру заблаговременного согласования условий указанного допуска (путем заключения соответствующих соглашений).
Важно отметить, что такой упрощенный порядок допуска в суверенное воздушное пространство иностранных летательных аппаратов носит скорее уведомительный характер.
Договор об Антарктике 1959 г. (см. приложение № 7)
. Для целей настоящей работы представляется целесообразным рассмотреть положения Договора об Антарктике 1959 г. (см. приложение № 7), содержащие запреты на осуществление определенных видов деятельности, в том числе в международном воздушном пространстве над Антарктикой. Договор 1959 г. определяет также режим воздушного пространства над Антарктикой и право полетов в нем
.
Так, п. 1 ст. I определяет, что «Антарктика используется только в мирных целях. Запрещаются, в частности, любые мероприятия военного характера, такие как создание военных баз и укреплений, проведение военных маневров, а также испытания любых видов оружия». Содержание этого пункта и ст. VI Договора позволяют сделать вывод, что в международном воздушном пространстве, расположенном над районом южнее 60 параллели южной широты, запрещаются полеты военных летательных аппаратов и устройств, за исключением «военного оснащения (включающего летательные аппараты), используемого для научных исследований и для любых других мирных целей» (п. 2 ст. I Договора об Антарктике 1959 г., см. приложение № 7).
«Воздушное пространство над Антарктикой свободно для полетов гражданских воздушных судов всех стран независимо от того, являются они участниками Договора или нет»
. При этом «полеты воздушных судов (гражданских и военных. – А. Т.) осуществляются в строгом соответствии со стандартами ИКАО»
.
Договор по открытому небу 1992 г. (см. приложение № 8)
. Договор вступил в силу 1 января 2002 г. Участниками Договора являются 34 государства). Договор направлен на содействие большей открытости военной деятельности, упрочению безопасности через меры укрепления доверия и является реализацией обязательств государств, принятых на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе.
В данном Договоре нас интересуют нормы, имеющие непосредственное отношение к формированию правового режима суверенного воздушного пространства государств – участников Договора. Прежде всего необходимо рассмотреть нормы, устанавливающие разрешительный и уведомительный порядок влета в воздушное пространство транспортного самолета или самолета наблюдения (это государственные воздушные суда).
Транспортный самолет и самолет наблюдения в соответствии с п. 5 раздела 1 ст. IV Договора могут осуществить влет в воздушное пространство наблюдаемого государства на основании уведомления о намерении провести наблюдательный полет не менее чем за 72 часа до расчетного времени прибытия наблюдателей в пункт въезда (аэродром первой посадки на территории наблюдаемого государства. – А. Т.).
Из сказанного выше можно сделать вывод, что полеты такого рода носят уведомительный характер и не требуют соблюдения никаких дополнительных формальностей (получения административного разрешения) для влета в суверенное воздушное пространство. Важно отметить, что такая либерализация порядка допуска иностранных государственных летательных аппаратов в суверенное воздушное пространство относится к нормальной повседневной деятельности, а не к форс-мажорным ситуациям, таким как оказание помощи в случаях бедствия или возникновении особых случаев в полете.
Значительный интерес представляют нормы рассматриваемого Договора, регламентирующие порядок планирования и выполнения наблюдательных полетов. Так, п. 8 раздела II ст. VI Договора определяет, что план полета самолета наблюдения «имеет содержание, указанное в приложении 2 к Чикагской конвенции 1944 г., и имеет формат, определенный документом ИКАО DOC 4444-ATM/501. Пункт 14 раздела I ст. VI Договора требует выполнять наблюдательные полеты «с соблюдением опубликованных стандартов и рекомендательной практики ИКАО». Кроме того, п. 1 раздела II ст. VI Договора предписывает в случае возникновения чрезвычайной ситуации: «Командир самолета наблюдения руководствуется Правилами аэронавигационного обслуживания – правилами полетов и обслуживания воздушного движения»
.
Таким образом, мы видим беспрецедентный пример распространения действия положений Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) и даже приложений к ней, а также руководств и правил ИКАО (руководства и правила ИКАО не являются обязательными даже в отношении гражданских воздушных судов) на государственные воздушные суда, выполняющие полеты в суверенном воздушном пространстве.
Существенным также является положение п. 15 раздела I ст. VI Договора, устанавливающее приоритет наблюдательных полетов по отношению к «любым регулярным полетам». Этот же пункт обязывает наблюдаемое государство, «чтобы его органы управления воздушным движением способствовали проведению наблюдательных полетов в соответствии с настоящим Договором», в том числе обеспечивали приоритет наблюдательных полетов. Необходимо отметить, что норма, устанавливающая приоритет в отношении какой-либо деятельности в воздушном пространстве, встречается только в Договоре по открытому небу 1992 г. (см. приложение № 8).
Двусторонние межправительственные договоры о предотвращении инцидентов за пределами территориальных вод (территориального моря) и в международном воздушном пространстве. Появлению соглашений о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним предшествовали события, связанные с постоянными опасными действиями кораблей и военных воздушных судов против кораблей и воздушных судов так называемого вероятного противника. Достаточно сказать, что по данным Генерального штаба Вооруженных Сил СССР только в 1971 г. опасных ситуаций, связанных с действиями кораблей и военных летательных аппаратов СССР и США в международном воздушном, пространстве возникало более 80 раз.
В целях избежания неблагоприятных последствий, которые могли бы возникнуть в результате указанных инцидентов, Правительство СССР и Правительство США 25 мая 1972 г. подписали соглашение (см. приложение № 9)
, устанавливающее правила для кораблей и военных летательных аппаратов в целях недопущения опасных инцидентов между ними. В частности, для военных летательных аппаратов указанное соглашение определило специальный режим в международном воздушном пространстве, предусматривающий обязательства командиров летательных аппаратов проявлять величайшую осторожность и благоразумие при приближении к летательным аппаратам и кораблям другой стороны, в том числе к кораблям, занятым выпуском или приемом летательных аппаратов. Кроме того, этот режим в интересах взаимной безопасности запрещает: «имитации атак путем имитации применения оружия по самолетам, любым кораблям, выполнение различных пилотажных фигур над кораблями и сбрасывание вблизи них различных предметов таким образом, чтобы они представляли опасность для кораблей и мореплавания (ст. IV Соглашения). Статья V Соглашения предписывает летательным аппаратам в темное время и при полетах по приборам иметь включенными аэронавигационные огни. СССР и США также обязались «обеспечивать через установленную систему радиопередач извещений и предупреждений мореплавателям, как правило, не менее чем за 3–5 суток, передачу оповещений о действиях в открытом море, которые представляют опасность для самолетов» (ст. VI Соглашения).
Через год, а именно 22 мая 1973 г., Правительство СССР и Правительство США подписали Протокол
, который расширил действия указанного Соглашения, распространив запрет на имитацию атак «путем разворота орудий, ракетных пусковых установок, торпедных аппаратов и имитацию применения других видов оружия» в отношении невоенных судов (ст. II Протокола). Анализ статей Соглашения и Протокола показывает, что отдельные их положения имеют слишком общие, неконкретные формы, например, такие как «достаточное удаление», «расстояние, исключающее риск столкновений», «проявлять величайшую осторожность и благоразумие». В связи с этим практическое применение положений Соглашения и Протокола было весьма затруднительным для экипажей кораблей и самолетов, а также для советских и американских специалистов, участвующих в разборе инцидентов. Советские специалисты и официальные представители неоднократно предлагали американцам выработать взаимоприемлемые критерии для оценки безопасности приближения кораблей и самолетов одной стороны к кораблям и самолетам другой стороны. В качестве одного из таких критериев предлагалось установить минимальные расстояния, которые надлежит соблюдать кораблям и самолетам сторон при деятельности в непосредственной близости друг от друга. Кроме того, советская сторона предлагала распространить положения Протокола на действия военных летательных аппаратов при приближении к гражданским воздушным судам, т. е. обязать командиров военных летательных аппаратов проявлять величайшую осторожность и благоразумие при приближении к гражданским воздушным судам, а также не допускать по ним имитации атак. Однако представители США отвергли эти предложения, мотивируя абсолютно необоснованными доказательствами. Несмотря на все указанные недостатки, практическое применение Соглашения и Протокола в целом оказали положительное влияние на обеспечение безопасности мореплавания и полетов военной авиации в международном воздушном пространстве. Так к 1986 г. количество опасных инцидентов снизилось до 10 случае в год.
В. П. Серегин уже в 1986 г., основываясь только на Соглашении между СССР и США (1972 г.), утверждал, что «государства обязаны следить за тем, чтобы их летательные аппараты (не разделяя их на гражданские и военные. – А. Т.) во время полета над открытым морем не совершали каких-либо незаконных действий в отношении других иностранных кораблей, судов и летательных аппаратов, находящихся в этом районе».
Можно предположить, что В. П. Серегин это утверждение, относящееся ко всем государствам, обосновывал не столько положениями советско-американского соглашения 1972 г., а уже (по его мнению) сложившимся к этому времени правовым обычаем.
Указанная выше положительная тенденция снижения количества инцидентов в открытом море и в международном воздушном пространстве послужила поводом для подписания аналогичных соглашений между СССР и другими государствами членами НАТО: с Великобританией – в 1986 г. (см. приложение № 10); с ФРГ – 1988 г. (см. приложение № 11); с Францией – 1989 г.; с Канадой – 1989 г.
Следует отметить, что содержание указанных соглашений не является точной копией советско-американских Соглашения и Протокола. Напротив, они содержат новые нормы, ужесточающие, в частности, правовой режим международного воздушного пространства в отношении кораблей и военных летательных аппаратов.
Так, п. 6 ст. 3 Соглашения между СССР и ФРГ (см. приложение № 11) устанавливает правило, запрещающее кораблям «предпринимать имитацию атак путем разворота орудий, пусковых установок, торпедных аппаратов и имитацию применения других видов оружия в направлении воздушных судов», а также «выбрасывать какие-либо предметы в направлении воздушных судов таким образом, что они представляли опасность для этих воздушных судов либо помехи для воздушной навигации».
Соглашение между СССР и Францией
, а также соглашение между СССР и Канадой
значительно увеличили количество норм, ужесточающих требования к кораблям и воздушным судам в области обеспечения безопасности мореплавания и полетов. Так, подп. «с», «d» и «е» п. 6 ст. III обоих соглашений запрещают кораблям: использовать прожекторы и другие осветительные средства для освещения кабин находящихся в полете воздушных судов; применять лазеры таким образом, чтобы они могли нанести вред здоровью личного состава или причинить ущерб оборудованию, находящемуся на борту воздушного судна; производить пуски сигнальных ракет в направлении воздушных судов. Подпункт «с» п. 1 ст. IV этих соглашений требует от командиров воздушных судов не допускать сбрасывание каких-либо предметов в направлении кораблей, которые могут создать опасность для кораблей и для мореплавания. Было бы полезным запретить такое сбрасывание предметов и в направлении воздушных судов в целях обеспечения их безопасности и воздушной навигации в целом.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/aleksandr-travnikov-10112770/pravovoy-rezhim-vozdushnogo-prostranstva-aeronavigaciya-i-bezopasnost-monografiya/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.