Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография
Галина Владимировна Комарова
В предлагаемой вашему вниманию монографии предпринята попытка определить сущность и механизм трансформации норм финансового права, регулирующих создание и использование публичных денежных фондов, в судебную практику и обеспечения этим путем единства и сбалансированности финансовой системы. Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей. Книга может быть использована в учебном процессе юридических вузов и факультетов, а также будет полезна всем, кто интересуется исследуемой темой.
Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты
Галина Владимировна Комарова
Монография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Введение
В настоящий период в Российской Федерации происходит дальнейшее становление и совершенствование системы финансовых, экономических отношений с учетом условий, диктуемых рыночной экономикой, кризисными явлениями социально-экономической обстановки, бюджетным федерализмом.
Наряду с нормативным правовым регулированием важное значение в деле обеспечения баланса финансовых интересов участников экономического оборота приобретает судебная защита интересов государства, юридических лиц, граждан. Актуальной задачей теории правового регулирования в целом и финансово-правового регулирования в частности становится определение путей, методов, способов судебной защиты финансовой системы государства.
Продолжительный исторический период финансовая система, воплощая преимущественно интересы самого государства, почти не нуждалась в судебной защите; с изменением социально-экономического строя, с возложением на финансовые институты задач по управлению экономическим развитием всего общества, по защите имущественных интересов участников хозяйственного оборота судебная защита становится элементом правового регулирования финансовых отношений.
В конечном счете действенность финансовых, имущественных отношений и финансовой практики в целом обусловлена эффективностью судебной деятельности, результатами которой применительно к финансовой сфере является формулирование правовых позиций, фактически «дополняющих» финансово-правовое регулирование и осуществляющих «ситуационное» толкование норм права. Поэтому судебная деятельность играет важную роль в аспекте судебной защиты финансовой системы российского государства. Тенденции социально-экономического развития, возникновения кризисных явлений учитываются прежде всего в судебной практике, которая оказывается более гибкой, нежели массив законодательства, на предмет упорядочения финансовых отношений.
Тесная взаимосвязь, взаимообусловленность элементов финансовой системы определяет целостность, требующую постоянного учета изменений, отражающихся впоследствии в правовом регулировании. Слабая координация нормативных актов между собой, различные подходы законодателя к регулированию финансовых и других экономических отношений нередко порождают коллизии и пробелы норм права, требующие преодоления в судебном порядке.
Разграничение налоговых и бюджетных отношений; отграничение бюджетных имущественных отношений как публичных от имущественных отношений частного характера; расчетные банковские отношения и их «применимость» к функционированию бюджетной системы – по этим и многим другим вопросам мнения и позиции судов предопределяют пути развития финансового права. Развитие российской финансовой системы идет в тесной взаимосвязи с судебной практикой, что создает базу для правовой защиты и повышения эффективности функционирования финансовых институтов государства.
В предлагаемой вашему вниманию монографии предпринята попытка определить сущность и механизм трансформации норм финансового права, регулирующих создание и использование публичных денежных фондов, в судебную практику и обеспечения этим путем единства и сбалансированности финансовой системы.
Автором проведен обширный анализ теоретических положений и судебной практики, в том числе актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Не лишним оказался и личный опыт в качестве судьи Арбитражного суда г. Москвы и изучения более 300 дел, связанных с применением налогового законодательства, антимонопольного законодательства, дел по оспариванию ненормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, по оспариванию нормативноправовых актов федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ.
Глава 1. Финансовая система Российской Федерации
§ 1. Понятие финансовой системы Российской Федерации
В последние годы вопросы обеспечения защиты и эффективности формирования и функционирования финансовой системы российского государства стали особенно актуальными. В кругу специалистов в области финансов и финансово-правового регулирования проводятся конференции и круглые столы по различным вопросам организации финансовой системы1, в рамках которых ученые и практики дискутируют о вопросах стабилизации финансовой системы, средствах и способах вывода ее из кризисного состояния, формулируя соответствующие рекомендации и выводы2, причем особое внимание уделяется положению России в мировой финансовой системе как гарантии стабилизации внутригосударственной финансовой деятельности3.
Пристальное внимание к тематике финансовой системы обусловлено тем, что в финансовой сфере российского государства имеют место активные преобразования, обусловливающие стремительное развитие разного рода финансовых отношений, в том числе налоговых, бюджетных, валютных, банковских правоотношений, иных отношений денежно-имущественного характера. Подобные явления вызваны различными предпосылками, причинами как собственно правовыми, так и политическими, финансово-экономическими, социальными и др. Одна из указанных предпосылок – попытка приблизить финансовую практику Российской Федерации к финансово-экономической практике зарубежных государств, в особенности тех, в которых финансовая система достигла высокого уровня нормативной правовой регламентации вследствие проводимых в обществе социально-экономических, политических реформ, отвечающих потребностям населения и государства в целом. Такие государства стремятся максимально четко отрегулировать, организовать складывающиеся в рамках финансовой системы денежные процессы, что побуждает иные государства, в том числе Российскую Федерацию, заимствовать их опыт стабилизации финансовой системы посредством нормативного воздействия на соответствующие общественные отношения.
Другой причиной усиливающегося внимания специалистов, как теоретиков – представителей финансово-правовой и экономической науки, так и практиков, к функционированию финансовой системы Российской Федерации послужила тесная связь, взаимообусловленность финансовой сферы и политики, в свою очередь отличающейся нестабильностью на внутригосударственном и международном уровне. Политические преобразования так или иначе сказываются на состоянии финансовой системы, в одних случаях стабилизируя ее, в других – приводя к несбалансированности звеньев финансовой системы. Нестабильность функционирования финансовой системы порождает разного рода противоречия, конфликты, споры, разрешаемые в числе прочих посредством судебных разбирательств соответствующих дел, о чем речь идет в следующей главе настоящего исследования.
Данная глава работы посвящена анализу отдельных аспектов, тенденций в построении и функционировании финансовой системы российского государства с учетом ее исторического развития и проведенных преобразований, характеристике влияния кризисных явлений, имеющих место в экономике и политико-правовой обстановке, на состояние и уровень правового регулирования финансовой системы Российской Федерации. Иными словами, автор, поддерживая тенденции актуализации тематики средств и способов стабилизации, защиты финансовой системы в условиях имеющего место в последние годы экономического кризиса, формулирует выводы о тенденциях функционирования финансовой системы России, пытается выделить возможные направления ее совершенствования, учитывая меры экономического и нормативного правового воздействия на денежные, а именно финансовые, правоотношения.
Достижению поставленной в рамках работы задачи – исследованию возможных способов защиты, стабилизации финансовой системы Российской Федерации в условиях экономического кризиса, в том числе на уровне совершенствования судебной практики, – способствует прежде всего раскрытие актуального в силу отмеченных выше причин вопроса о том, что представляет собой финансовая система государства как явление, как определенная конструкция со стройной внутренней организацией, почему финансовая система подвергается со стороны государства всестороннему нормативному правовому урегулированию нормами различных отраслей, подотраслей права, и прежде всего отраслью финансового права.
Содержание категории «финансовая система» следует отнести к дискуссионным вопросам и актуальному предмету исследования в области финансов и экономики как для юристов, так и для специалистов в сфере экономики, а также для социологов и политологов. С одной стороны, категория «финансовая система» является довольно распространенной и в употребляется в нормативных правовых актах, упоминается в судебных решениях4, в научных и научно-практических исследованиях5, а также в средствах массовой информации. При этом категория «финансовая система» упоминается в различных источниках в разных значениях, порой разносторонних, противоречащих друг другу.
Так, например, в нормативных правовых актах финансовая система рассматривается в различных аспектах, позволяющих судить о неоднозначности, разносторонности ее содержания.
1. В аспекте финансовых основ функционирования бюджетов внебюджетных фондов (например, гл. 4 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ (в ред. от 24.07.2009) «Об основах обязательного социального страхования»6 под названием «Финансовая система обязательного социального страхования»; гл. 4 Федерального закона от 15.12.2001 (в ред. от 27.12.2009) № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»7 под названием «Финансовая система обязательного пенсионного страхования»). При этом судебные акты, затрагивающие вопрос применения законодательства о внебюджетных фондах, оперирует категорией «финансовая система» в значении, придаваемом ей указанными законами (например, постановление Конституционного Суда РФ от 10.07.2007 № 9-П8 и др.9).
2. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с бюджетной системой государства как бюджетно-финансовую (либо финансово-бюджетную) систему Российской Федерации, например; Федеральный закон от 11.01.1995 (в ред. от 09.02.2009) № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10 (ст. 21); Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»11 (п. 3.1); Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» (п. 2)12. При этом акцент стабилизации финансовой системы делается, как правило, на упорядочении расходов13. Такое понимание финансовой системы (как «финансово-бюджетная») приемлется и судебными органами (п. 2 определения Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 757-О-О)14.
3. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с банковской системой государства как финансово-банковскую систему Российской Федерации15, при этом допуская существование финансово-банковских систем регионального уровня (п. 47 Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»)16.
4. Финансовая система регулируется в аспекте торговой деятельности, финансовых услуг (ст. 35 Федерального закона от 08.12.2003 (в ред. от 02.02.2006) № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)17.
5. Финансовая система регулируется в аспекте интеграции субъектов РФ в финансовую систему государства в целом (ст. 8 Федерального закона от 17.12.2001 (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»)18.
6. «Общие положения финансовой системы» упоминаются наряду с понятиями «управление в сфере финансов», «денежная система и денежное обращение», «общие положения бюджетного устройства», «федеральный бюджет», «бюджеты субъектов РФ», «местные бюджеты», «казначейство», «налоги и сборы», «банковское дело», «рынок ценных бумаг», «валютное регулирование и валютный контроль», «инвестиции», «бухгалтерский учет и финансовая отчетность», «аудиторская деятельность» (Указ Президента РФ от 15.03.2000 (в ред. от 28.06.2005) № 511 «О классификаторе правовых актов»)19.
7. Нормативные правовые акты связывают состояние финансовой системы с уровнем приватизации – передачей предприятий и организаций из государственной формы собственности в частную (п. 4 Указа Президента РФ от 29.12.1991 № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»)20. Тем самым показывается некая причастность частного сектора (по сути, финансы предприятий и организаций) к составу финансовой системы.
8. Нормативные правовые акты понятие финансовой системы связывают с кредитными отношениями, придавая финансовой системе в целом кредитные основы – «финансово-кредитная система» (п. 2 Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000–2001 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 121)21.
Приведенный перечень – перечень примеров нормативных правовых актов, в которых понятие «финансовая система» употребляется, но соответствующая дефиниция не закрепляется.
Не внес ясности в понимание содержания и структуры финансовой системы на нормативном уровне и Федеральный закон от 13.10.2008 (в ред. от 27.12.2009) № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»22, который на первый взгляд «специализируется» на урегулировании вопроса относительно соответствующего категориального аппарата в финансовой сфере. Более того, положения (всего 7 статей в содержании) данного Федерального закона хаотично, без всякой систематизации устанавливают «меры поддержки» – средства стабилизации – финансовой системы, останавливаясь (и это суть принятого нормативного акта?!) лишь на некоторых, в том числе режимах предоставления кредитов Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и необходимых мерах поддержки со стороны Центрального банка РФ (ст. 1, 2); отношениях Центрального банка РФ и кредитных организаций в рамках российской банковской системы (ст. 3, 5); отдельных вопросах функционирования банков как составных элементов финансовой системы (ст. 5, 6, 6.1, 6.3); режиме средств Фонда национального благосостояния в составе бюджета (ст. 4, 6.2). При таком подходе Федерального закона от 13.10.2008 № 173-ФЗ к формированию правовых границ финансовой системы возникает вопрос: не сводит ли законодатель ее понимание в основном к банковским отношениям, банковской системе либо отчасти к бюджетной системе? В то же время ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным с учетом того, что указанные выше законодательные акты финансовую систему регулируют и в иных аспектах более широкого содержания (в связи с бюджетами, внебюджетными фондами, приватизированными предприятиями и т. д.).
Избегают определения границ содержания дефиниции финансовой системы и подзаконные акты, также посвященные непосредственным вопросам ее функционирования и средствам стабилизации: Указ Президента РФ от 25.08.1998 № 1988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации»23.
В указе затрагиваются исключительно вопросы ценных бумаг и государственных долговых обязательств, что подталкивает к мысли о восприятии органами власти содержания финансовой системы прежде всего в аспекте государственного (муниципального) долга.
Тесно связанными с финансовой системой категориями в силу их широко формулируемого финансового характера являются категории «бюджетная система», «банковская система», «налоговая система». Следует заметить, что содержание данных категорий на дефинитивном уровне и с точки зрения структуры послужило предметом внимания законодателя, например:
1) ст. 6, 10 Бюджетного кодекса РФ24 (далее – БК РФ) закрепляют дефиницию и состав бюджетной системы Российской Федерации;
2) ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 (в ред. от 27.12.2009) № 395-1 «О банках и банковской деятельности»25 закрепляет состав банковской системы Российской Федерации.
Вопрос о соотношении понятий «финансовая система», «банковская система», «бюджетная система», «налоговая система» применительно к Российской Федерации раскрыт в дальнейшем.
Проанализированные нормативные правовые акты в части трактовки их положениями содержания и структуры финансовой системы Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что понимание финансовой системы на нормативном уровне неоднозначно, при этом содержание соответствующей категории на дефинитивном уровне вообще не закреплено в нормативных правовых актах, в том числе непосредственно специализирующихся на вопросах регулирования финансовой системы, средств и способов ее стабилизации размыто между различными блоками существующих в обществе денежных отношений и отношений, связанных с ними. Нормативные правовые акты различного по юридической силе уровня в содержание финансовой системы государства закладывают и бюджеты, и внебюджетные фонды, и основы денежной эмиссии и частных финансов и т. д.
В актах судебных органов содержание и эффективность построения финансовой системы Российской Федерации связывается с функционированием бюджетов как ее неотъемлемой части26, внебюджетных фондов27, а также реализацией функций финансовых органов (например, контрольные полномочия Министерства финансов РФ и их влияние на экономические процессы)28. На основе анализа практики российских судов можно сделать вывод, что суды (даже Конституционный Суд РФ – суд, важнейшая функция которого – толкование Конституции РФ и законодательства) при вынесении актов избегают концептуального подхода к категории «финансовая система», вскользь упоминая в ходе анализа, толкования положений тех или иных нормативных правовых актов. Тем не менее сложившиеся правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты Высшего Арбитражного Суда РФ и иных судов позволяют судить о предъявлении к финансовой системе определенных требований, принципах ее функционирования, режиме функционирования ее отдельных звеньев. Тем самым положения судебной практики имеют важное смысловое значение для формулирования концепции финансовой системы, содержательно дополняя выводы теории, наводя на мысль о возможности совершенствования законодательства, установлении правовых средств стабилизации финансовой системы. Подробнее о сложившихся в судебной практике подходах к содержанию категории «финансовая система» речь идет в следующей главе работы в аспекте анализа судебных актов, касающихся функционирования отдельных звеньев финансовой системы и соответствующих отношений.
Наиболее эффективный путь развития законодательной техники – внимание нормотворчества к выводам теоретического уровня. В связи с этим проанализируем основные выводы в области экономики и финансов, позволяющие судить об уровне научной развитости категории «финансовая система».
Содержание понятия «финансовая система государства» в различные периоды финансово-правовой и экономической науки трактовалось неоднозначно.
По мнению представителей экономической науки, финансовая система включает следующие элементы: государственный бюджет, внебюджетные фонды, фонды страхования, фондовый рынок, финансы организаций различных форм собственности, государственный кредит29, банковский кредит30. Другие специалисты в области экономики признают, что финансовая система – это система форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств государства и организаций. Под финансовой системой в экономической теории также понимается совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств31. При этом экономисты подчеркивают, что функционирование финансовой системы обеспечивается движением наличных денежных знаков и безналичными денежными платежами и расчетами32. В качестве факультативных элементов классификации финансовой системы экономисты предполагают также систему методов, с помощью которых осуществляется финансовая деятельность, систему функций финансовой деятельности и некоторые другие33.
Как показывает анализ точек зрения относительно отдельных вопросов функционирования финансовой системы, в том числе высказанных экономистами, финансовая система понимается как некое размытое явление, связанное с денежными процессами вообще34.
В финансово-правовой литературе различных периодов также просматривается различный подход к толкованию финансовой системы государства.
Например, в учебнике «Финансовое право» под редакцией Е. А. Ровинского под финансовой системой советского государства понимается совокупность финансовых институтов, каждый из которых объединяет определенные финансовые отношения, направленные на образование и использование соответствующих фондов денежных средств, и совокупность органов государства и учреждений, а также организаций, осуществляющих финансовую деятельность35.
В учебнике «Финансовое право» под редакцией М. А. Гурвича финансовая система рассматривается как «совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), посредством которых Советское государство планомерно образует, распределяет и использует соответствующие фонды денежных средств»36.
В связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления) в финансовой системе российского государства произошли существенные изменения. Эти изменения, как считают ученые, коснулись как структуры финансовой системы, так и содержания режима функционирования ее элементов, их внутреннего строения, взаимодействия между собой.
Согласно точке зрения, высказанной Э. Д. Соколовой, «с учетом изменений, происшедших в экономической жизни страны, можно предположить, что финансовая система представляет собой совокупность трех основных звеньев: государственных финансов, местных финансов, частных финансов»37. Многие авторы поддерживают данную точку зрения38. Большинство современных специалистов в области финансового права сходятся во мнении, что в числе элементов финансовой системы, предопределяющих ее содержание, следующие: бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды; государственный и муниципальный кредиты; финансы предприятий, организаций и домашних хозяйств39, страховые фонды, банковский кредит40.
Следует отметить, что в свое время в юридической литературе была высказана своеобразная позиция (в современный период претерпела изменения) относительно невозможности включения в финансовую систему фонда банковского кредитования, поскольку Центральный банк РФ (Банк России) независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ41. Высказанная точка зрения критиковалась специалистами42. Как отмечает Э. Д. Соколова, кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансово-промышленных групп в России. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка РФ и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг)43. Таким образом, финансовая и банковская системы государства находятся в тесной взаимосвязи, взаимообусловленности.
В юридической литературе к составу элементов финансовой системы государства также предлагается относить содержание налоговой системы44 (ст. 13–15 Налогового кодекса РФ45 (далее – НК РФ)). В связи с эти определим содержание налоговой системы государства и наметим возможные точки соприкосновения налоговой и финансовой систем.
Налоговая система определяется как основанная на определенных принципах система урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с установлением и взиманием налогов и сборов, поступающих в «уполномоченные» элементы финансовой системы.
В структуре налоговой системы выделяются обособленные подсистемы (составы):
состав «налогооблагающих» субъектов («налогооблагающий состав»);
система налогов и сборов;
состав налогоплательщиков («налогооблагаемый состав»);
система органов налогового администрирования;
система органов, обеспечивающих налоговую безопасность46.
Согласно мнению С. Г. Пепеляева, налоговая система – это совокупность установленных в государстве существенных условий налогообложения.
К существенным условиям относятся принципы налогообложения;
порядок установления и введения налогов;
система налогов;
порядок распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней в составе финансовой системы;
права и обязанности участников налоговых отношений;
формы и методы налогового контроля;
ответственность участников налоговых отношений;
способы защиты прав и интересов участников налоговых отношений.
Понятие «налоговая система» характеризует налоговый правопорядок в целом47.
А. В. Брызгалин дает определение налоговой системы как взаимосвязанной совокупности существующих в государстве общественных отношений, складывающихся в сфере налогообложения и имеющих экономический, политический, организационный и правовой характер. По его мнению, основными элементами налоговой системы любого государства выступают экономические характеристики налоговой системы; текущие и перспективные направления налоговой политики; система и принципы налогового законодательства; система налоговых и иных фискальных органов; условия взаимодействия бюджетных и налоговых систем; порядок распределения налогов по бюджетам; формы и методы налогового контроля; порядок и условия налогового производства; ответственность субъектов налоговых правоотношений; способы защиты прав и интересов налогоплательщиков и т. д.48
Г. Черник определяет налоговую систему как сложное образование, включающее органически взаимосвязанные подсистемы: подсистему налогообложения и подсистему налогового администрирования. Подсистема налогообложения представлена совокупностью законодательно установленных налогов и сборов, уплачиваемых организациями и физическими лицами в бюджетную систему, являющейся частью финансовой системы государства. Подсистема налогового администрирования охватывает совокупность органов, уполномоченных государством осуществлять контроль за соблюдением организациями и физическими лицами обязанностей налогоплательщиков. Налоговая система демократического правового государства складывалась под воздействием исторических, политических, экономических, социальных условий и факторов, проявлявшихся по-разному в тот или иной период международной и внутренней жизни49.
Т. Ф. Юткина под налоговой системой понимает совокупность налогов, пошлин и сборов, взимаемых на территории государства и входящих в его состав территориальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях50.
И. А. Майбуров предлагает такое определение: налоговая система – это основанное на определенных принципах целостное единство основных ее элементов, находящихся друг с другом в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Такими элементами являются нормативная правовая база сферы налогообложения, совокупность налогов и сборов, плательщики налогов и сборов, механизм налогового администрирования51.
Можно сделать вывод о том, что налоговая и финансовая система соотносятся следующим образом. Налоговая система, подразумевающая совокупность обязательных платежей денежного характера в адрес государства и входящих в его состав публично-правовых образований, позволяет сформировать доходную основу функционирования важнейших элементов финансовой системы, прежде всего бюджетов (бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) налоговые доходы – один из видов бюджетных доходов. Как показывает практика формирования бюджетного фонда, налоги – основной источник доходов публично-правовых образований52, и это отмечается в судебных актах. Получается, налоговая система создает финансовую почву функционирования элементов финансовой системы (в части формирования налоговых источников доходов). В свою очередь, существование элементов финансовой системы предполагает наличие субъектов, выполняющих платежные налоговые обязанности в рамках налоговой системы. Иными словами, предприятия и организации, финансы (фонды) которых выступают элементами финансовой системы, являются субъектами, на которых возложены налоговые обязанности, соответствующие фонды частного характера – источник для осуществления налоговых выплат в публичные бюджетные фонды. Таким образом, налоговая система пересекается с финансовой системой в ее материальном понимании в аспекте зачисления (соответственно осуществления) налоговых выплат из соответствующих фондов.
Мы рассмотрели точки зрения относительно понимания финансовой системы и ее элементов, акцентирующие внимание в основном на наличии фондов в составе финансовой системы. В финансово-правовой литературе рассмотрение структуры финансовой системы посредством определения состава формирующих ее фондов трактуется, как правило, в качестве экономического понимания финансовой системы53. Представляется, это не совсем точно отражает имеющие место связи – экономические и правовые между элементами финансовой системы. Функционирование финансовой системы подразумевает развитие определенных отношений финансового (экономического) характера, связанных с формированием, распределением и использованием соответствующих финансовых средств. Поэтому, на наш взгляд, в качестве экономического понимания финансовой системы следует рассматривать совокупность финансовых отношений, возникающих в связи с функционированием элементов финансовой системы. Рассмотрение же финансовой системы сквозь призму формирующих ее фондов является в строгом смысле материальным пониманием финансовой системы. В данном случае вполне возможно по аналогии брать во внимание тройственный подход к пониманию бюджета (отдельное звено, единица финансовой системы) как экономической, материальной, правовой категории. Если категория «финансовая система» носит размытый характер, то в части понимания сущности бюджета, имеющего, как мы отметили, в числе прочих свойств свойства элемента финансовой системы, достигнут довольно высокий уровень научной разработанности сущности (четкая определенность содержания категории), о чем свидетельствует значительное количество исследований в области бюджетного права представителей финансово-правовой (бюджетно-правовой науки) как периода советской России54, так и современной55.
Существующий правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы государства позволяет рассматривать ее как довольно широкую по содержанию категорию. Такие трактовки финансовой системы также встречаются в финансово-правовой литературе.
Содержание финансовой системы широко трактует Е. М. Ашмарина следующим образом: финансовую систему следует рассматривать как «совокупность элементов, во-первых, сгруппированных в двух основных направлениях (фондов и общественных отношений по их аккумулированию, перераспределению и использованию), и, во-вторых, как совокупность факультативных инструментов (институциональный механизм, методы, функции, финансовая политика, финансовое законодательство и т. д.)»56. Вторая часть приведенной конструкции финансовой системы, включающая в ее состав финансовое (экономическое) законодательство, создающее нормативную основу реализации средств и способов стабилизации финансовой системы, финансовую политику, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов, – не что иное, как правовое понимание финансовой системы. Поэтому, на наш взгляд, не совсем корректно квалифицировать указанные элементы в качестве факультативных. Указанные «инструменты» носят правовой характер, в силу чего не могут быть причислены к факультативным в силу первостепенности значимости нормативного правового упорядочения для существования любых форм общественных отношений.
С правовым пониманием финансовой системы при акцентировании в ее содержании наличия определенных субъектов, наделенных в результате нормативного правового регулирования полномочиями, связан так называемый институциональный подход к финансовой системе.
Помимо трактовки финансовой системы государства как совокупности различных элементов, имеющих форму фондов и соответствующих им блоков общественных финансовых (денежных) отношений и инструментов, существует и иное понимание финансовой системы – институциональное57. В таком значении понятие «финансовая система» употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т. е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства58. Е. А. Ровинский включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений59.
Институциональный подход к финансовой системе представляется обоснованным и является традиционным для советской науки финансового права в период, когда в числе характеристик финансовых правоотношений акцент делался прежде всего на их властно-распорядительный характер, обусловленный компетенцией уполномоченных в финансовой деятельности органов власти. В сложившейся обстановке того периода динамика финансовой системы обусловливалась прежде всего функционированием уполномоченных в сфере финансов субъектов, в плановом порядке формулирующих правовые границы функционирования элементов финансовой системы.
Тем не менее двуединое понимание финансовой системы как совокупности фондов и отношений, а также соответствующих органов, субъектов сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени. Так, например, А. И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы, отмечает, что целесообразно еще одно значение термина «финансовая система», которое можно, по его мнению, назвать организационным. «В этом смысле под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т. п.)»60. В то же время существуют и противники приведенной точки зрения. Как отметила Н. И. Химичева, применение термина «финансовая система» в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия «финансовая система» как экономической категории61.
Согласно приведенному институциональному подходу, трактованному с учетом тенденций в общественной и государственной жизни России, финансовая система представляет собой совокупность органов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения) и организаций (кредитные организации, страховые фирмы, частные предприятия и организации и т. д.), обеспечивающих формирование и функционирование финансовых (денежных) отношений в рамках финансовой системы, организованных в определенные финансовые (экономические) отношения.
На наш взгляд, современная финансовая деятельность государства невозможна без должного уровня институционального механизма. Множество органов и организаций формируются в ответ на тенденции, наблюдающиеся в финансовой сфере российского государства. Усложнение экономических связей потребовало учреждения и реформирования таких значимых для финансовой системы России органов и организаций, наделенных государственно-властными функциями, как, например, Министерство финансов РФ62, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора63, Федеральное казначейство64, Счетная палата РФ65, Агентство по страхованию вкладов66; Федеральная служба страхового надзора67 и т. д.68 Постепенно органы власти, полномочия которых так или иначе связаны с функционированием финансовой системы, выстроились в систему, каждый элемент которой наделен определенными полномочиями, отвечающими за нормальный ход деятельности государства в целом.
Именно в результате реализации полномочий государственных и муниципальных органов и организаций осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований, режим которой обусловливает развитие финансовой системы (при несомненном восприятии причастности к ее структуре и частных фондов).
Деятельность государства и муниципальных образований в сфере публичных финансов – финансовая деятельность – отличается многосторонним характером, обусловленным наличием различных сфер проявления. Насколько сложной является финансовая система по своей структуре и содержанию сопутствующих отношений, настолько разнообразны и сферы проявления финансовой деятельности. Категория «финансовая деятельность государства» (и сопутствующая ей «бюджетная деятельность») исследована учеными достаточно детально69. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой одно из направлений деятельности государства и муниципальных образований, в рамках которого происходит развитие финансовых правоотношений, направленных на образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.
С учетом охарактеризованного институционального подхода к финансовой системе различаются органы, специально созданные для реализации отдельных направлений финансовой деятельности государства, в том числе в связи с функционированием финансовой системы (органы специальной финансовой компетенции), и органы, для которых финансовая деятельность не является специальной (они участвуют в финансовой деятельности наряду со своей основной деятельностью – органы общей компетенции). Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства принимает законодательные акты, в том числе по вопросам функционирования финансовой системы, утверждает федеральный бюджет (орган общей компетенции) (ст. 153 БК РФ). С одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект финансовой деятельности – исходя из предложенного подхода – «институциональный элемент» финансовой системы, с другой – создает правовые условия функционирования финансовой системы, формулирует нормативную основу деятельности иных субъектов, в том числе частного порядка (предприятий и организаций, домашних хозяйств). Органы исполнительной власти в рамках финансовой деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по финансовым вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов (Правительство РФ – орган общей компетенции, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, финансовые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований – органы специальной компетенции). Так, например, исполнение бюджета, утвержденного нормативным правовым актом о бюджете, – задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне – непосредственно на Федеральное казначейство (органы федерального казначейства) (ст. 168 БК РФ).
Уже из краткого анализа состава институциональной характеристики финансовой системы можно делать вывод, что ее функционирование, формулирование и реализация мер экономической стабилизации без формирования соответствующих уполномоченных органов, учреждений и организаций вряд ли возможно. Как и невозможно функционирование финансовой системы без частного блока ее институционального механизма – предприятий и организаций, основанных на частной форме собственности, индивидуальных частных субъектов, домашних хозяйств. На создание правовых границ их деятельности направлены отчасти полномочия компетентных органов государства и муниципальных образований. Законодательство устанавливает разнообразие организационных форм хозяйствующих субъектов (в том числе юридических лиц)70. Отмеченное свидетельствует об актуальности институционального подхода к сущности и построению финансовой системы при разном сочетании властно-административных и имущественных характеристик денежных отношений, финансовых правоотношений.
Не меньшее значение для формирования институционального механизма финансовой системы наряду с компетентными органами и организациями, частными субъектами имеют судебные органы71. Судебные органы как бюджетные учреждения являются получателями средств из федерального бюджета для финансового обеспечения своей деятельности, что соответствует расходным обязательствам Российской Федерации72. Суды разрешают споры, возникающие из финансовых отношений, в том числе в связи с организацией звеньев финансовой системы, тем самым формируя защитный механизм ее функционирования. Велика роль судебных актов в толковании положений нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих режимные характеристики финансовой системы (принципы, полномочия задействованных субъектов и т. д.). В силу отмеченного выше отсутствия в нормативной базе концептуального подхода к сущности и структуре финансовой системы Российской Федерации выводы судебной практики имею особую значимость для понимания основ финансовой системы и ее защиты, о чем речь идет в следующей главе.
Итак, следует выделить следующие подходы к пониманию сущности финансовой системы Российской Федерации: материальный, экономический, институциональный, правовой.
А. Материальное понимание финансовой системы как совокупности элементов (звеньев) финансовой системы, имеющих форму фондов и сходных с ними по организации звеньев финансов. В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать различные экономические рычаги для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов73. Такими экономическими рычагами являются, на наш взгляд, различные элементы финансовой системы, организованные как фонды.
Б. Экономическое понимание финансовой системы как совокупности элементов в форме финансовых (денежных и иных) отношений, развивающихся в связи с функционированием элементов финансовой системы.
В данном случае следует учитывать несомненную связь категорий «финансовая система» и «финансы». По мнению ученых, вторая категория вытекает из первой, поглощается ею74. Поэтому так же как финансы представляют собой, с одной стороны, денежный фонд, а с другой стороны – общественные отношения по образованию, распределению и использованию этого материального фонда75, так и финансовая система, с одной стороны, представляет собой совокупность фондов, а с другой стороны, комплекс общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием этих фондов, как частных, так и публичных.
Следует учитывать, что в экономической литературе актуально мнение, согласно которому термины «система финансов» и «финансовая система» не являются идентичными76. Так, с одной стороны, по содержанию финансы – это отношения (система экономических, в частности финансовых, отношений) по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств, а с другой стороны, по форме финансы государства представляют собой фонды денежных средств (или в целом совокупный денежный фонд государства). В отечественной науке такие ученые, как Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин и другие, считают: финансы – это система организуемых государством экономических отношений, в процессе которых происходит образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов77. Система финансов, в свою очередь, представляет собой только совокупность фондов денежных средств78.
В. Институциональное понимание финансовой системы как совокупности элементов в виде учрежденных органов государственной власти и местного самоуправления, задействованных в финансовой деятельности, а также иных органов, организаций, предприятий и учреждений, в том числе наделенных финансами частного порядка. Деятельность указанных субъектов составляет динамику финансовой системы, а разнообразие организационно-правовых форм предполагает различные формы проявления финансовой системы, различные средства и способы ее стабилизации, выводы из кризиса.
Г. Правовое понимание финансовой системы – совокупность установленных нормативными правовыми актами характеристик финансовой системы, имеющих форму нормативных требований к режиму ее функционирования (финансовое (экономическое) законодательство, предусмотренные в нормах средства и способы стабилизации финансовой системы, финансовая политика в ее правовых формах, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов). Справедливо утверждение, что спектр общественных отношений, составляющих финансовую систему, шире, чем непосредственно образование, распределение и использование того или иного фонда79.
Правовое понимание финансовой системы образуют закрепленные правовыми средствами следующие положения:
– порядок формирования и функционирования материальных элементов финансовой системы (создание и планирование внебюджетных фондов, учреждение кредитных организаций, осуществление бюджетного процесса, регистрация частных хозяйствующих субъектов – формы формирования и функционирования элементов разнообразны в силу различия их организационных правовых форм);
– положения, закрепляющие специфику правового регулирования в сфере финансов: нормативно закрепленные принципы бюджетной системы, банковского кредитования, валютного регулирования контроля, основные начала законодательства о налогах и сборах и др. (в объеме, необходимом для упорядочения соответствующих отношений и звеньев финансовой системы, разрешения конфликтных ситуаций и устранения пробелов для оценки фактических обстоятельств при разрешении конкретных споров);
– системы нормативно-правового регулирования (включая систему источников права) и их взаимосвязь с судебной практикой в соответствующей сфере;
– правовое положение элементов финансовой системы, имеющих статус субъектов права;
– формы и методы финансового контроля, правомочия органов по обеспечению экономической безопасности и финансовой дисциплины;
– меры ответственности за нарушение финансового законодательства;
– защита субъектов права, задействованных в финансовой системе, в том числе на уровне функционирования судов.
С учетом специфики предмета правового регулирования финансового права, значительного акцентирования правового регулирования финансовой системы именно на нормы финансового права ученые подчеркивают существование особого финансового правового режима (Н. И. Матузов, А. В. Малько)80.
Правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы, на наш взгляд, имеет особое значение для современного российского государства. С учетом сложившейся в Российской Федерации социально-экономической обстановки (рыночная экономика, разнородность хозяйствующих субъектов, кризисные явления и т. д.) финансовая система государства уже не явление, ограниченное сугубо фондами в материальном смысле или органами и организациями, институализированными в определенную систему. Финансовая система современной России – многосторонняя по содержанию категория, сторона общественной жизни, включающая комплекс экономических и обеспечивающих их организационных отношений, подверженных детальному нормативному правовому регулированию со стороны государства. В современных условиях такой расширенный подход толкования финансовой системы государства вполне оправдан. Финансовая, правовая политика, законодательство, правовые средства и способы стабилизации финансовой системы составляют неотъемлемую часть ее правового понимания, заключая в себя, по сути, режимные характеристики ее материальных элементов, позволяющие этим элементам реально функционировать и совершенствоваться.
Таким образом, элементов финансовой системы с учетом ее правового понимания довольно много, их содержание неоднородно. Указанные элементы объединяет то, что они преследуют общую цель – стабилизацию финансовой системы на уровне нормативного правового регулирования, нормоконтроля. С учетом того что в различные периоды существования государства финансовую систему затрагивают различные явления (кризисы, политические преобразования и реформы, влияние международных факторов и т. д.), каждый участок правопонимания финансовой системы выполняет роль правового средства ее стабилизации. Деятельность судов (в том числе разрешение спора на основе закона, толкование закона) имеет непосредственное отношение к правовому пониманию финансовой системы.
На основе правового подхода к пониманию финансовой системы к правовым способам стабилизации финансовой системы следует отнести совокупность приемов воздействия государства в лице уполномоченных органов и учреждений на функционирование финансовых институтов, выражающееся в формулировании в нормах права запретов, позитивных обязываний и дозволений для участников финансовой деятельности государства (органы законодательной власти), правоприменения и оценке соблюдения общеобязательных правил, имеющих нормативную природу (органы исполнительной власти), рассмотрение финансово-правовых споров и дел по обжалованию актов управления (судебная власть).
Из приведенного определения следует, что определенную роль в реализации правовых средств стабилизации и защите финансовой системы выполняют суды. О непосредственных полномочиях судов в сфере финансовой системы речь идет в следующее главе.
Столь разностороннее понимание финансовой системы – материальное, экономическое, институциональное, правовое – обусловлено глубиной содержания соответствующего понятия. Как сложилось в юридической науке, любое правовое явление обладает как юридическим, так и материальным содержанием81.
Исходя из приведенных подходов понимания финансовой системы, элементы финансовой системы Российской Федерацииследуетклассифицировать следующим образом.
1. По критерию связи с осуществлением финансовой деятельности государства (муниципальных образований) звенья финансовой системы делятся на:
– финансовые институты, непосредственно обеспечивающие финансовую деятельность государства (муниципальных образований) (бюджетные фонды публично-правовых образований, государственные внебюджетные фонды (понимаемые как фонды и юридические лица) и связанные с ними отношения);
– институты, связанные тем или иным образом с финансовой деятельностью государства (муниципальных образований), но функционирующие в рамках деятельности иных субъектов помимо государства и муниципальных образований (фонды частных организаций, деятельность которых подлежит налогообложению как форме проявления фискальной функции государства в рамках осуществления им финансовой деятельности).
С учетом приведенной классификации следует заметить, что в последние годы ученые стали устанавливать грань между понятиями «финансовая система общества» и «финансовая система государства», выражающуюся в следующем:
– общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы общества, регулируются не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и нормами частного права нормами гражданского права, поскольку без них фактически не может создаваться и использоваться большинство элементов финансовой системы общества, как правило, не входящих в финансовую систему государства;
– общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы государства, регулируются в основном нормами публичного права, в частности нормами финансового права.
2. Будучи элементами финансовой системы в материальном смысле, эти элементы дифференцируются на две группы:
– централизованные элементы (бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды (ст. 10, гл. 14 и 17 БК РФ));
– децентрализованные элементы (финансы организаций, предприятий).
3. С точки зрения функционирования финансовой системы:
– элементы, напрямую обусловленные функционированием фондов (бюджеты как фонды, внебюджетные фонды, фонды предприятий и организаций);
– институты, связанные с определенным видом деятельности (государственный и муниципальный кредит, банковский кредит; разновидности финансовых правоотношений, сопутствующие функционированию финансовой системы).
4. С точки зрения регулирования отраслей права (публичное и частное право), степени общественной значимости интереса:
– публичные институты (бюджеты; государственный и муниципальный кредиты; государственные внебюджетные фонды);
– частные институты (финансы организаций и предприятий).
На основании сказанного выше в общем виде определение финансовой системы Российской Федерации с учетом современных тенденций ее функционирования можно сформулировать следующим образом (научное определение – для совершенствования концептуального подхода к категории «финансовая система государства»).
Финансовая система государства представляет собой единый характеризующийся целостностью составляющих его элементов, их взаимозависимостью и взаимообусловленностью комплекс финансовых институтов и соответствующих им правоотношений, управомоченных субъектов, процедур осуществления финансовой деятельности, функционирование которого регулируется нормами права, устанавливающими юридические средства формирования, распределения и организации использования публичных денежных фондов, и в этом качестве выступающий как самостоятельный объект судебной защиты.
Формулирование определения финансовой системы имеет важное смысловое значение. Как отмечают ученые, «понятия и определения не только вскрывают суть познаваемого предмета, явления или процесса, но и дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться… от явления к сущности»82. Финансовая система отражает новые процессы действительности, конкретизирующие ее звенья; широко «распространяется» на практике («проверена опытом»); по своим качественным особенностям получает самостоятельное значение и может быть включена в понятийный аппарат финансово-правовой теории83.
На наш взгляд, законодателю не стоит ограничиваться лишь упоминанием в отдельных нормативных правовых актах категории «финансовая система», разрозненным регулированием отдельных средств и способов ее стабилизации (как, например, в проанализированном выше Федеральном законе от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»). Тем более что применительно к аналогичным в целом по функциональной предназначенности в сфере финансов государства, категориям «бюджетная система», «банковская система» имеет место довольно высокая степень нормативного регулирования, в том числе на дефинитивном уровне84.
Предлагается внести в Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» положение следующего содержания.
«Статья 1. Понятие и структура финансовой системы Российской Федерации Финансовая система – совокупность бюджетов, внебюджетных фондов, государственных и муниципальных кредитов, фондов, связанных с функционированием банковской системы, страховых фондов, фондов предприятий, организаций и хозяйств, основанных на форме частной собственности».
Подчеркнем, что предложения по совершенствованию понятийного аппарата действующего законодательства в части формулирования дефиниции финансовой системы охватываются в основном ее материальным пониманием (в упрощенном виде – как совокупности фондов). Иные аспекты понимания финансовой системы (институциональный, правовой) имеют прежде концептуальное значение – для совершенствования финансово-правовой и финансовой теории, целостного совершенствования нормативной базы финансовой системы. Иными словами, сложившееся в кругах специалистов многостороннее понимание сущности и структуры финансовой системы государства позволяет реализовать – и прежде всего на законодательном уровне – мероприятия по упорядочению рассматриваемого общественно значимого явления. Законодателю должно быть ясно, какие стороны финансовой системы подлежат регулированию, в том числе с учетом складывающихся явлений в тот или иной период, находящийся под воздействием кризисных явлений в экономике. Совершенствование соответствующих законодательных норм позволит субъектам финансовых (денежных) отношений реально осознавать свою роль в финансовой системе, внесет существенные элементы подконтрольности и экономической безопасности.
§ 2. Бюджеты как центральный элемент финансовой системы Российской Федерации
Охарактеризуем отдельные элементы финансовой системы Российской Федерации с учетом исторических аспектов их формирования и функционирования.
Центральное место в финансовой системе любого государства занимают бюджеты. Применительно к российской финансовой практике под бюджетами как звеньями финансовой системы понимаются бюджеты следующих видов: бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации – региональные бюджеты, бюджеты муниципальных образований – местные бюджеты. Данные бюджеты охватываются такими понятиями, как «публичные бюджеты» – бюджеты публично-правовых образований, «централизованные бюджеты». В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система российского государства прошла сложный путь своего развития. В период СССР не предполагалось существование самостоятельных уровней бюджетов. Бюджетная часть финансовой системы носила более-менее простой характер по сравнению с современной. Так, единый государственный бюджет включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик, местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в ее состав. Бюджет края (области) включал краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Сельские бюджеты, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения подразделений не имели. Таким образом, бюджетная практика России советского периода основывалась на принципе единства бюджетов (все доходы и расходы государства объединить в едином государственном бюджете СССР). Исключения делались для кредитного и кассового плана Госбанка СССР, государственного страхования, финансовых планов предприятий и хозяйственных организаций, министерств и ведомств, которые, в свою очередь, составляли относительно самостоятельные звенья финансовой системы85.
Коренная перестройка бюджетной системы, переход на самостоятельность, децентрализация ее звеньев произошли в 80—90-х годах ХХ в. Правовым фактором реформирования бюджетной системы российского государства послужило принятие Закона РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»86. В соответствии со ст. 2 и 3 данного Закона бюджетная система стала рассматриваться как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ поставил бюджеты территорий на качественно новый уровень, позволяющий по-новому определить их роль и место в финансовой системе государства в целом.
Формирование бюджетов, вступление в бюджетные правоотношения (разновидность финансовых отношений) является прерогативой государства и муниципальных образований – территориальных образований в его составе. Отсюда следуют особенности содержания и функциональной предназначенности бюджетных правоотношений, их относительная самостоятельность в предмете правового регулирования, специфика режима бюджетных фондов в составе финансовой системы государства. Бюджеты и соответствующие им отношения – предмет регулирования бюджетного права – подотрасли в составе финансового права. Бюджетные отношения, как и другие финансовые отношения, относятся к тем общественным отношениям, которые не могут существовать иначе как в правовой форме87. Иными словами, отношения, связанные с функционированием бюджетов государства и муниципальных образований, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью данных отношений с функционированием самого государства (суверенного, публично-правового субъекта), реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, детальной нормативной регламентации, частым возникновением конфликтов и проблем в ходе мобилизации и распределения денежных средств.
Бюджетные фонды, будучи разновидностями публичных финансов в составе финансовой системы, сформированы, повторим, с целью финансового обеспечения и реализации интересов всего государства, общества. Эти интересы заключаются в создании финансовой основы для осуществления задач и функций государства на различных территориальных уровнях, задач и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно значимых благ и услуг, необходимых каждому гражданину в отдельности. Данная финансовая основа не может быть сформирована вне специализированного организующего звена, а именно вне обособленных фондов, аккумулирующих и распределяющих денежные средства в рамках финансовой системы в целом.
Будучи самостоятельными звеньями финансовой системы Российской Федерации, бюджеты трансформированы в бюджетную систему Российской Федерации, исходя из ст. 10 БК РФ. Бюджетная система не просто блок соответствующих отношений, в том числе экономического характера (собирание, распределение, использование ресурсов). Бюджетная система является не только экономической (финансовой) категорией, но и категорией правовой. Это объясняется, как подчеркивает С. В. Запольский, существованием соответствующей законодательной дефиниции, юридической конструкции, для которой эта категория «носит правообразующее значение»88.
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система современной Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Из приведенной нормы ясно, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней. Трехуровневое строение бюджетной системы России обусловлено ее федеративным государственным устройством, провозглашенной самостоятельностью местного самоуправления (ст. 5, 65, 130 Конституции РФ). Наличие разных уровней территориальных образований в государстве и предполагает функционирование двух уровней бюджетов помимо непосредственно федерального бюджета. В унитарных государствах (например, Италия, Англия, Япония) бюджетная система представлена лишь двумя уровнями – общегосударственным бюджетом и местными бюджетами. Как констатируют специалисты, бюджетное устройство государства как характеристика его бюджетно-правового статуса обусловлено государственным устройством – характеристикой конституционного статуса государства89.
Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации предполагает не только взаимосвязь и взаимозависимость всех бюджетов бюджетной системы государства, но и наличие между ними отношений иерархии90, некого подчинения при несомненном соблюдении принципа самостоятельности бюджетов и принципа равенства бюджетных прав территориальных образований одного уровня (ст. 31, 31.1 БК РФ). Это выражается в том, что с позиций федерализма бюджет Российской Федерации имеет основное значение для бюджетной системы, для достижения целей поддержания уровня финансовой обеспеченности нижестоящих по отношению к федеральному уровней территориальных публично-правовых образований – субъектов РФ, муниципальных образований разных уровней. Так, например, согласно ст. 131 БК РФ из федерального бюджета предоставляются дотации субъектам РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. К числу особенностей трехуровневой бюджетной системы можно отнести также то, что местные бюджеты в установленных законом случаях федеральный бюджет связаны с бюджетом Федерации. Это прослеживается, например, в возможности направлять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в региональные бюджеты с последующим предоставлением их местным бюджетам в случаях и порядке, установленных федеральными законами (п. 7 ст. 130 БК РФ). Распределение денежных средств между фондами в виде финансовой поддержки межбюджетными трансфертами муниципальных образований со стороны государства в лице субъектов РФ, а также поддержка субъектов РФ Российской Федерацией обусловлена тем, что реализация функций государства на территориальных уровнях невозможна без тесного взаимодействия органов государства и органов местного самоуправления, координации их финансовых решений.
Бюджет каждого территориального уровня как фонд денежных средств в составе бюджетной системы выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса соответствующего публично-правового образования, видов источников его доходов и расходных полномочий по финансовым обязательствам.
Так, федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Исходя из ст. 6 БК РФ, расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается (ст. 13 БК РФ). По сути, приведенное положение предусматривает ограничения относительно создания в составе бюджетной (финансовой) системы фондов для финансирования обязательств публичноправовых образований, помимо непосредственно предусмотренных законом. Такое же ограничение предусмотрено и относительно формирования фондов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 14, 15 БК РФ). В дальнейшем указанное требование будет рассмотрено в числе средств стабилизации финансовой системы, носящих характер запретов.
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) как фонд денежных средств в составе финансовой системы предназначен для исполнения расходных обязательств на уровне субъекта РФ. Бюджеты субъектов РФ составляют экономическую основу их функционирования. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет, занимающий положение самостоятельного фонда в составе бюджетной и финансовой системы. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются субъектами РФ в лице их органов государственной власти с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ. Субъекты РФ вправе осуществлять расходование бюджетных средств на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъектов РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 26.10, 26.13–26.16 Федерального закона от 06.10.1999 (в ред. от 09.02.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»)91.
Федеральный бюджет в совокупности с бюджетами субъектов РФ объединяется понятием «государственный бюджет», составляющий основной блок централизованных финансов в составе финансовой системы.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (ст. 15 БК РФ). Каждое муниципальное образование, как и субъект РФ, имеет собственный бюджет. Признание бюджетов разных уровней муниципальных образований самостоятельными бюджетами бюджетной системы, следующее из совокупности положений ст. 10, 31 БК РФ, а также гл. 8 Конституции РФ, – важная характеристика современной бюджетной системы российского государства. Отделение бюджетов муниципальных образований друг от друга как самостоятельных денежных фондов позволяет разрешить многие организационные проблемы, возникающие на практике, что констатируется судами как положительный момент современной финансовой практики (определение Верховного Суда РФ от 07.08.2003 № 37-Г03-5)92. Местные бюджеты служат экономической основой местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 (в ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)3. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ, актами муниципальных образований. На местные бюджеты возлагается основная нагрузка в финансировании расходов, соответствующих вопросам местного значения (ст. 52, 53 названного Федерального закона).
Разграничение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований имеет важное значение. С организационной точки зрения значение разграничения бюджетов на различные уровни выражается в удобстве ведения бюджетных дел в соответствии с порядком, максимально приближенным к условиям конкретных публично-правовых образований. Если на федеральном уровне закладываются основы бюджетных правоотношений, в том числе общие характеристики режима формирования, утверждения и исполнения бюджета, то дальнейшая детализация этого режима осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства. Эффективность организации бюджетных правоотношений на разных уровнях можно отметить и на примере разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы. Экономическое значение разграничения бюджетов бюджетной системы на три уровня состоит в констатации собственной экономической основы публично-правовых образований.
Бюджет как элементарный элемент бюджетной системы, единица финансовой системы является базовой финансовой и финансово-правой категорией. Это объясняется значимостью бюджета для развития общества. Как мы уже отметили, в бюджетах сосредотачивается основной объем средств для финансового обеспечения общественных потребностей посредством централизованных финансов, реализации бюджетных (государственных, муниципальных) услуг. Закон рассматривает государственные (муниципальные) услуги как «услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)» (ст. 6 БК РФ). В целях формирования бюджета складываются разного рода финансовые денежные и процессуальные отношения, носящие характер бюджетных: отношения мобилизации денежных средств в бюджет – отношения формирования доходов бюджета, отношения использования бюджетных средств, межбюджетные отношения, процессуальные бюджетные отношения и другие.
Бюджет рассматривается в трех аспектах: правовая категория, экономическая категория и материальная категория. В данном случае тройственное понимание бюджета в значительной степени связано с рассмотрением содержания финансовой системы в целом в правовом, материальном и экономическом аспекте.
Правовой аспект бюджетов в составе финансовой системы состоит в следующем. Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. К принятию правового акта о бюджете предъявляются требования бюджетного процесса, закрепленные БК РФ (ст. 151–273). Деятельность по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, их исполнению и утверждению отчетов об исполнении носит название «бюджетный процесс» (ст. 6 БК РФ). Участниками бюджетного процесса являются Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти (Федеральное Собрание РФ) и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами и иные субъекты (ст. 152 БК РФ). Напомним, в предыдущем параграфе указанные субъекты мы рассматривали как институциональную составляющую финансовой системы.
Экономическая составляющая бюджета состоит в том, что сосредоточенные в бюджете ресурсы выражают экономические отношения. В силу этого под экономическим аспектом бюджета подразумевается совокупность отношений распределения и перераспределения национального дохода через бюджеты публично-правовых образований с целью финансового обеспечения государственных задач и функций на общегосударственном и территориальных уровнях. Отсюда бюджет как экономическая категория – форма распределения национального дохода через специальные фонды в составе финансовой системы.
Понимание сущности бюджета в соотнесении с экономическими (денежными) отношениями широко распространено в литературе как экономической, так и финансово-правовой93. Например, В. М. Родионова под бюджетом понимает денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда94. Согласно определению Б. М. Сабанти, бюджет представляет собой систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом «чистого» дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций95. С экономической точки зрения бюджет также можно рассматривать в качестве финансового плана публично-правовых образований. Плановый характер бюджета состоит в том, что он представляет собой план образования и использования централизованного денежного фонда. Бюджет есть «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве» (О. Н. Горбунова)96.
Как материальная категория бюджет представляет собой фонд денежных средств. Под фондом в широком смысле понимается совокупность денежных и иных ресурсов, находящихся в распоряжении объединений, предприятий, организаций, государственных институтов, имеющих целевое назначение97.
Бюджет как фонд в составе финансовой системы характеризуется следующими признаками.
Во-первых, бюджет имеет денежный характер (ст. 6 БК РФ). Денежные средства, сосредоточенные в бюджете, имеют особый статус – бюджетные средства.
Во-вторых, бюджет является централизованным, публичным фондом. Это объясняется пониманием данного фонда как основного для функционирования публично-правовых образований. В бюджете централизованы средства для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Средства бюджета используются в общественно значимых (публичных) интересах.
В материальном понимании бюджетный фонд выступает составной частью казны. Принадлежность к казне характеризует бюджет с позиций права собственности. Согласно гражданскому законодательству средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ).
Бюджет, будучи элементом, фондом в составе финансовой системы, имеет сложную структуру. Так, в составе федерального бюджета так называемые внутренние бюджетные фонды, относительно обособленные друг от друга. В структуре бюджета Российской Федерации в числе прочих выделяются следующие элементы: Резервный фонд; Фонд национального благосостояния; Инвестиционный фонд РФ.
До 1 января 2008 г. в состав федерального бюджета также входил Стабилизационный фонд Российской Федерации. Федеральным законом от 26.04.2007 гл. 13.1 БК РФ, устанавливающая его правовой режим, признана утратившей юридическую силу с 01.01.2008. Указанный фонд формировался за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (ст. 96.1 БК РФ – недействующая ред.).
Стабилизационный фонд РФ был создан в 2003 г. как преемник бюджета развития. Бюджет развития впервые появился в истории российского бюджетного устройства 5 ноября 1998 г. Основной задачей бюджета развития было финансирование государством крупных проектов в промышленности, которые должны были стать стабилизирующими факторами развития промышленности России в условиях кризиса. Стабилизационный фонд, исходя из действующего в тот период законодательства, представлял собой целевой бюджетный фонд с законодательно установленными источниками формирования. Средства фонда предназначались для покрытия дефицита бюджета, образуемого при сокращении объема поступлений от экспортных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефти), могли временно размещаться в долговые обязательства иностранных государств по выбору правительства (предоставление займов иностранным государствам), а также направлялись на покрытие текущих и капитальных расходов бюджета.
Идея создания Стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идее бюджета развития. Она предполагала в первую очередь формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь – стабилизацию избыточных доходов в иностранной валюте от экспорта нефти и способствование контроля над инфляцией. Стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства этого Фонда, в отличие от средств Бюджета развития, предназначались для финансирования наиболее важных задач: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как резервный фонд с некоторыми дополнительными функциями98.
Как показывает финансовая практика, подобные стабилизационные фонды существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть, медь, фосфаты). Эти фонды предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.
С 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд будущих поколений (ст. 96.9, 96.10 БК РФ).
Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта (ст. 96.8—96.9 БК РФ). Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов бюджета и средств Резервного фонда. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение внешнего долга Российской Федерации.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины; доходов от управления средствами Резервного фонда. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях; депозиты, остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ (ст. 96.11 БК РФ).
Следующий фонд в составе федерального бюджета – Фонд национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ). Он представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.
Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину; доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния. Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ; долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов (ст. 96.11 БК РФ).
Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 29.12.2007 (в ред. от 06.11.2008 «О порядке управления средствами Резервного фонда»))1. Целью управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния является обеспечение сохранности средств фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком РФ, Фонда национального благосостояния – Центральным банком РФ и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ.
Инвестиционный фонд РФ – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК РФ). Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований в составе Инвестиционного фонда РФ устанавливается Правительством РФ – постановление Правительства РФ от 01.03.2008 (в ред. от 10.03.2009) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ»99. Годовой объем Фонда образуют бюджетные ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на оплату принятых и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации по реализации проектов. Бюджетные ассигнования Фонда могут предусматриваться для реализации проекта на период, продолжительность которого не превышает пяти лет. Бюджетные ассигнования Фонда предоставляются для реализации проектов, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств России по созданию объектов на территории России, для реализации инновационных проектов, создания и (или) реконструкции объектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для финансирования подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, включая подготовку конкурсной документации, и мероприятий по подготовке территории строительства, включая выкуп земельного участка, и разработке проектной документации на объекты капитального строительства, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для реализации региональных инвестиционных проектов (п. 2, 3, 8 Правил).
В составе бюджета формируются и иные целевые фонды100. Они формируются в основном за счет указанных законом источников доходов, расходуются строго на определенные цели. Фонды, сосредоточивающие средства для выделения межбюджетных трансфертов, носят целевой характер. К таким фондам относятся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Федеральный фонд регионального развития; Федеральный фонд софинансирования расходов; Федеральный фонд компенсаций. Подобные фонды создаются также на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 131–139 БК РФ). В расходной части бюджетов бюджетной системы (за исключением бюджетов внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций): резервного фонда Правительства РФ; резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; резервных фондов местных администраций (ст. 81 БК РФ).
Таким образом, бюджет Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования как элемент финансовой системыимеет следующиехарактеристики.
Во-первых, бюджеты занимают ведущее место в финансовой системе государства. В бюджетных фондах сосредотачивается основная масса централизованных финансовых (материальных) ресурсов государства и муниципальных образований. Каждое публично-правовое образование имеет бюджет, занимающий самостоятельное место в бюджетной системе. Бюджет соотносится с финансовой системой в его материальном понимании – как самостоятельный фонд денежных средств.
Во-вторых, бюджеты как фонды денежных средств формируются в публично-значимых целях. За счет средств публично-правовых образований осуществляется поддержка иных элементов финансовой системы (о чем речь идет ниже).
В-третьих, функционирование бюджетов детально регламентировано в нормах права (бюджетное право в составе финансового права), что соответствует пониманию правовых основ финансовой системы. Соответствующие виды общественных отношений имеют исключительно форму правовых, многие одновременно экономических, при этом второе качество таких отношений соответствует экономическому пониманию финансовой системы.
В-четвертых, будучи элементом сложного по структуре общественного явления – финансовой системы, бюджеты сами имеют сложную структуру, включая внутренние фонды. В то же время нет сомнений в невозможности придания этим фондам (Инвестиционному, резервным и др.) статуса самостоятельных элементов финансовой системы. Такие фонды образуются в составе бюджета публично-правового образования, подчинены его целям. Таким образом, состав финансовой системы современной России ни в коем случае не расширяется созданием новых фондов указанного характера. Внутрибюджетные фонды способствуют эффективности функционирования фондов бюджетных, имеющих продолжительную историю.
В-пятых, функционирование бюджета опосредуется реализацией компетенции уполномоченными субъектами, в том числе органами власти, содержание которой – суть институционального понимания финансовой системы.
Приведенные характеристики положения бюджета в составе финансовой системы Российской Федерации соотносятся с материальным, экономическим, институциональным и правовым пониманием финансовой системы, обоснованном в предыдущем параграфе.
Таким образом, бюджет как элемент финансовой системы представляет собой фонд денежных средств, функционирующий в рамках соответствующих ему видов финансовых (бюджетных) правоотношений, служащих сферой реализации финансово-правового статуса публично-правовых образований, режим которых регулируется нормами бюджетного права, устанавливающими правовые средства воздействия (стабилизации) соответствующих отношений.
Приведенная дефиниция является дополнением к концептуальному содержанию категорий «финансовая система», «бюджет». На законодательном уровне понятие бюджета закреплено (ст. 6 БК РФ), поэтому нецелесообразно предлагать вносить в законно подобную формулировку с акцентированием внимания на понимание финансовой системы государства в целом.
§ 3. Внебюджетные фонды в составе финансовой системы Российской Федерации
Как мы уже отмечали, в качестве самостоятельных элементов финансовой системы рассматриваются государственные внебюджетные фонды.
До принятия Федерального закона от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» ст. 13 БК РФ определяла государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
В настоящий момент дефиниция внебюджетных фондов в Бюджетный кодекс РФ отсутствует.
Исходя из современного финансово-правового регулирования, государственные внебюджетные фонды предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды – для исполнения расходных обязательств субъекта РФ (ст. 13–14 БК РФ). Внебюджетные фонды являются, по сути, организационно обособленной совокупностью денежных ресурсов, нацеленной на реализацию задач и функций государства по обеспечению социально-экономических прав и свобод граждан. Формирование внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат – расходов социальной значимости.
Внебюджетные фонды составляют относительно новое звено финансовой системы Российской Федерации. Они сформировались в начале 90-х годов ХХ в. в период перехода России на рыночную экономику. Их образованию предшествовал Закон РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно ст. 14 этого Закона решениями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, а также местных Советов народных депутатов в рамках законодательства могли образовываться целевые внебюджетные фонды, в том числе совместные с Союзом ССР, с суверенными республиками СССР, республиками в составе РСФСР или местными органами, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти. Начиная с 1991 г. в России было создано немало внебюджетных фондов: внебюджетные государственные экологические фонды101; Российский космический фонд102; Государственный фонд занятости населения103, фонды охраны труда104 и другие.
Современное законодательство предусматривает следующие государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. На региональном уровне созданы территориальные государственные фонды обязательного медицинского страхования.
Государственные внебюджетные фонды наделены самостоятельными бюджетами. Эти бюджеты являются составной частью бюджетной системы государства, исходя из действующего бюджетного законодательства – ст. 10 Бюджетного кодекса РФ. Однако существует мнение о нецелесообразности включения государственных внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы105. Будучи элементом структуры бюджетной системы, бюджеты внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от бюджетов бюджетной системы государства. Бюджеты внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов публично-правовых образований, не входят в их состав. В то же время следует констатировать, что внебюджетные фонды не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. В бюджеты внебюджетных фондов могут привлекаться денежные средства из бюджетов бюджетной системы. В бюджет Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК РФ)106.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/galina-vladimirovna-komarova/finansovaya-sistema-rossiyskoy-federacii-kak-obekt-sudebnoy-zaschity-monografiya/) на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.